ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2863/2020

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamantul A. a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/01.03.2017, întocmit de Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 707/2017 din 20 decembrie 2017, a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate și, pe cale de consecință, a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/01.03.2017 întocmit de pârâtă.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că în considerentele hotărârii, instanța de fond reține că deși inspectorul de integritate a reținut în mod corect situația de fapt, iar în perioada analizată funcția de primar era incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administrație al școlii, este excesiv să se constate, după modificarea Legii nr. 1/2011, starea de incompatibilitate a reclamantului. În opinia instanței de fond, după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014, incompatibilitățile existente anterior acestei date nu mai pot fi constatate și sancționate întrucât prin noua reglementare a fost legalizată prezența primarului ca membru în consiliul de administrație în cadrul unităților de învățământ de stat. În opinia recurentei, raționamentul instanței de fond este bazat pe o interpretare eronată a prevederilor legale incidente, aceasta conducând la o aplicare greșită a dispozițiilor art. 87 alin. (1)lit. d) din Legea nr. 161/2003 și a O.U.G. nr. 49/2014. Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 49/2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative, modifică art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 înlocuind sintagma "un reprezentant al primarului" cu "primarul sau un reprezentant al primarului". Astfel, începând cu data de 30.06.2014 (data intrării în vigoare a ordonanței) din Consiliul de Administrație al unităților de învățământ pot face parte, ca reprezentanți ai administrației publice locale, primarul sau un reprezentant al acestuia, precum și unul sau mai mulți reprezentanți ai Consiliului local. Prin urmare, anterior datei de 30.06.2014, pentru ca regimul juridic al incompatibilităților să nu fie încălcat, reprezentantul primarului în consiliul de administrație al unităților de învățământ de stat trebuia să fie altul decât primarul. Prin raportul de evaluare contestat starea de incompatibilitate a fost reținută pentru perioada 09.07.2008-08.05.2013. perioadă care este anterioară intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/26.06.2014. Dispozițiile O.U.G. nr. 49/2014 sunt aplicabile numai situațiilor juridice născute după intrarea în vigoare a acestui act normativ și prin urmare, nu sunt aplicabile acelor situații care s-au născut anterior. Or, starea de incompatibilitate în care s-a aflat intimatul-reclamant s-a născut la data de 09.07.2008 și a durat până la 08.05.2013. Modificarea legislativă intervenită prin O.U.G. nr. 49/2014 nu poate produce efecte pentru trecut și nu poate șterge situația de incompatibilitate născută anterior. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii.

Apărările formulate în cauză Intimatul A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat Intimatul a susținut că deși art. 96 din Legea nr. 1/2011 în forma inițială nu a prevăzut expres posibilitatea primarului de a face parte din Consiliul de Administrație al unității de învățământ, nici nu a exclus acesta ipoteză care a fost ulterior dispusă chiar prin modificare art. 96 alin. (2) în sensul că, sintagma " un reprezentant al primarului..." a fost înlocuită cu " primarul sau un reprezentant al primarului..." Norma interpretată, respectiv art. 87 alin. (1) lit. d) care este prevăzută în Legea nr. 161/2003 a reglementat măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Susținerea Agenției Naționale de Integritate potrivit căreia raționamentul instanței este bazat pe o interpretare eronată a prevederilor legale incidente nu poate fi primită deoarece interpretarea dată de instanță s-a făcut în condițiile în care legiuitorul a considerat că nu se mai impune menținerea unei asemenea interdicții. Prin notele de ședință, depuse la termenul din 12 iunie 2020, intimatul a susținut că, potrivit legii - art. 5 alin. (1) din Anexa la Ordinul Nr. 4619 din 22.09.2014, emis de Ministerul Educației Naționale, calitatea de membru în Consiliul de Administrație al unei școli încetează la finalul fiecărui an școlar, ceea ce înseamnă că și-a pierdut calitatea de membru în Consiliul de Administrație al școlii cel mai târziu la data de 21.06.2013 - data la care s-a încheiat anul școlar 2012 - 2013. Cu alte cuvinte, calitatea sa de membru în Consiliul de Administrație al școlii încetase deja la data de 11.12.2013, când recurenta s-a sesizat din oficiu. Pe cale de consecință, răspunderea sa civilă, administrativă sau disciplinară, pentru fapta care a determinat, în opinia recurentei, existența conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate putea fi atrasă cel mai târziu până la data de 21.06.2016, dată la care s-a împlinit termenul de 3 ani prevăzut de art. 26 alin. (3) teza II din Legea nr. 176/2010. În condițiile în care starea de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenției Naționale pentru Integritate, aceasta nu putea să mai aplice o sancțiune disciplinară după data de 21.06.2016. Recurenta Agenția Națională de Integritate a formulat concluzii în raport de notele scrise depuse de intimat, solicitând instanței să constate tardivitatea invocării excepției prescripției în faza procesuală a recursului, având în vedere prevederile art. 2513 C. civ., potrivit cărora prescripția poate fi opusă numai în primă instanță, prin întâmpinare sau, în lipsa invocării, cel mai târziu până la primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate. Or, în cauză, intimatul a invocat pentru prima dată excepția prescripției la termenul din data de 12.06.2020, în recurs, moment la care acesta era decăzut din dreptul de a o invoca, neputându-și astfel modifica cererea inițială de chemare în judecată. Modificarea cererii de chemare în judecată la acest moment nu poate avea loc, fiind depășit atât termenul de invocare a excepției privind prescripția, cât și cel în care ar fi fost posibilă modificarea acțiunii.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat . Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin Raportul de evaluare nr. x/01.03.2017 întocmit de Agenția Națională de Integritate, contestat prin acțiunea introductivă, s-a reținut că intimatul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate deoarece a deținut simultan, în perioada 09.07.2008-08.05.2013, atât funcția de primar al comunei B., județul Dolj cât și funcția de membru în cadrul Consiliului de Administrație al Școlii Gimnaziale B., încălcând astfel dispozițiile art. 87 alin. (1) Legea nr. 161/2003. Înalta Curte are în vedere art. 87 din Legea nr. 161/2003, conform căruia: (1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice Potrivit art. 96 din Legea nr. 1/2011 - forma în vigoare anterior modificării prin O.U.G. nr. 94/2014: (1) Unitățile de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică sunt conduse de consiliile de administrație, de directori și de directori adjuncți, după caz. în exercitarea atribuțiilor ce le revin, consiliile de administrație și directorii conlucrează cu consiliul profesoral, cu comitetul de părinți și cu autoritățile administrației publice locale. (2) În unitățile de învățământ de stat consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar; b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților, directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă; c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă. Starea de incompatibilitate din sarcina intimatului-reclamant a fost reținută urmare deținerii simultane atât a funcției de primar al Comunei B., cât si a calității de membru în consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale B.. Înalta Curte constată că deși atribuțiile și prerogativele primarului sunt unele legale, chiar imperative, în ceea ce privește organizarea și supravegherea procesului complex de învățământ din unitatea administrativ teritorială pe care o conduce, nu trebuie înlăturată de la aplicare prevederea expresă a Legii nr. 161/2003, referitoare la respectarea regimului incompatibilităților și a conflictelor de interese. Înainte de modificarea legislativă a Legii nr. 1/2011 cu privire la acest aspect, incompatibilitatea calității de primar cu calitatea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, era nu doar prevăzută expres, ci avea și deplină aplicabilitate. În perioada supusă evaluării, administrația locală putea fi reprezentată în cadrul instituțiilor de învățământ, atât de un reprezentant al primarului cât și de reprezentanți ai consiliului local. Atribuțiile exprese cu privire la acest domeniu nu puteau fi exercitate pe deplin cu privire la calitatea de membru al consiliului de administrație al școlilor în perioada anterioară modificării legislative a Legii nr. 1/2011. Deci, modificarea legislativă survenită și posibilitatea legală a primarului de a face parte din consiliul de administrație al școlilor nu opera la momentul evaluării intimatului-reclamant. Incompatibilitatea presupune interdicția de a cumula două sau mai multe funcții și/sau calități care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligația să își exercite atribuțiile funcției publice. Înalta Curte constată că în perioada de referință, intenția legiuitorului a fost clară, funcția de primar fiind incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, ceea ce înseamnă că, în consiliul de administrație al școlii, trebuia să fie membru un reprezentant al primarului și nu primarul însuși. În cauză, intimatul-reclamant recunoaște calitatea de membru în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale B., însă susține incidența normei legale așa cum este în vigoare în prezent, deși perioada supusă evaluării este preexistentă intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014. Prin urmare, starea de incompatibilitate este generată prin simpla deținere simultană a două funcții incompatibile potrivit legii, fără a fi nevoie de îndeplinirea altor condiții. Supravegherea bunului mers al activității școlii din calitatea de primar nu era în acel moment o atribuție legală a primarului, reprezentând chiar un incident de integritate, ceea ce presupune încălcarea statutului funcției de autoritate deținute. Astfel fiind, sub aspectul reținerii stării de incompatibilitate generată de deținerea simultană a calității de primar și aceea de membru în consiliul de administrație al unităților de învățământ din sistemul public, Înalta Curte constată că raportul de evaluare este legal și temeinic, instanța de fond pronunțându-se prin aplicarea unui raționament juridic eronat, raportat la interpretarea și aplicarea textelor legale incidente, deoarece simpla deținere a celor două calități este suficientă pentru a genera un incident de integritate de categoria incompatibilităților. În ceea ce privește invocarea excepției prescripției de către intimatul-reclamant, Înalta Curte are în vedere că excepția de prescripție constituie o excepție de drept material substanțial, iar nu de drept procesual, deoarece are ca obiect un drept subiectiv civil (dreptul material la acțiune) și nu un drept procedural născut în timpul procesului. Asupra prescripției extinctive instanța urmează să se pronunțe doar după ce excepția a format obiect de dezbatere contradictorie. Așadar, normele privitoare la prescripție au caracter dispozitiv, părțile interesate fiind libere să le folosească sau nu. Înalta Curte constată că din punct de vedere procesual, excepția prescripției este una relativă, care trebuie ridicată de partea interesată și, în niciun caz, nu poate fi invocată prima dată într-o cale de atac, având în vedere dispozițiile art. 2513 C. civ., potrivit cărora prescripția poate fi opusă numai în primă instanță, prin întâmpinare sau, în lipsa invocării, cel mai târziu până la primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate. În cauza de față susținerile privind excepția prescripției au fost formulate direct în recurs și nu au făcut obiectul învestirii instanței de fond. De altfel, practica instanței supreme este în sensul că excepția prescripției nu poate fi invocată pentru prima dată în recurs.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând, va respinge acțiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.