ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1076/2020

Ședința publică din data de 21 februarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul A. a chemat în judecată pârâtul Agenția Națională de Integritate, pentru anularea raportului de evaluare nr. x/1.04.2016 emis de pârâtă.

Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 84/2019 din 18 februarie 2019, a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul A. a declarat recurs.

În motivarea recursului se arată instanța de fond în mod eronat a considerat că nu pot fi reținute apărările întemeiate pe modificarea Legii 1/2011 prin O.U.G. nr. 49/2014 și Legii 128/2017 privind modificarea și completarea Legii 161/2003, întrucât nu ar fi fost în vigoare în perioada supusă evaluării.

Recurentul precizează că a fost evaluat de către ANI prin raportul întocmit în 01.04.2016, dată la care fusese publicată în Monitorul Oficial O.U.G. nr. 49/2014, astfel încât fiind vorba de o cauză în curs de soluționare, pe rolul unei instanțe de judecată, aceste acte normative trebuie să-și producă efectele și în cauza de față.

Se mai arată că la data de 08.06.2017, deci tot până la soluționarea definitivă a prezentei cauze, s-a publicat în Monitorul Oficial nr. 421, Legea nr. 128/2017 privind modificarea și completarea Legii nr. 161/2003, care la art. 2 menționează chiar modificarea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 în sensul că primarul, poate face parte din consiliul de administrație al unității de învățământ, incompatibilitatea cu aceste funcții fiind abrogată, legiuitorul înlăturând o situație juridică care s-a dovedit a fi fost eronată.

Prevederile acestei legi sunt opozabile "erga omnes", sunt general obligatorii inclusiv pentru instanțele judecătorești, având putere pentru viitor, după publicare, dar având efect și asupra cauzelor aflate în curs de soluționare sau care se vor soluționa în viitor. Cu alte cuvinte, de prevederile Legii nr. 128/2017 trebuie să beneficieze și primarii care nu au fost declarați incompatibili printr-o hotărâre definitivă dată înainte de intrarea în vigoare a legii, în caz contrar creându-se o discriminare între cei care au fost evaluați de către ANI sub imperiul legii vechi și cei care au fost evaluați sub imperiul legii noi, pentru aceleași fapte.

În opinia recurentului și în cazul în care s-ar considera că legea aplicabilă perioadei evaluate este cea anterioară modificării prin O.U.G. nr. 49/2014 și Legii nr. 128/2017, raportat la scopul urmărit de legiuitor atât la momentul adoptării art. 96 din Legea nr. 1/2011, cât și ulterior prin modificările aduse, apare ca excesivă și nefondată soluția instanței de fond care și-a însușit concluziile raportului de evaluare.

În acest sens, dispozițiile art. 20 din Legea nr. 1/2011 prevăd că autoritățile administrației publice locale asigura în condițiile legii, buna desfășurare a învățământului pre-universitar în localitățile în care acestea își exercită autoritatea, iar neîndeplinirea de către autoritățile publice locale a obligațiilor ce le revin în organizarea și funcționarea învățământului preuniversitar se sancționează conform legii.

În aceste condiții, raportat la scopul urmărit de legiuitor, anume acela de a asigura organizarea și desfășurarea eficientă a activității unităților de învățământ, soluția administrativă dispusă prin raportul de evaluare atacat apare ca excesivă și din perspectiva principiului proporționalității.

Intimata Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin Raportul de Evaluare nr. x/01.04.2016 întocmit de Agenția Națională de Integritate, s-a reținut că recurentul, în perioada 01.10.2013 - 09.01.2014 și 29.08.2012 - 01.10.2013, a deținut simultan atât funcția de primar al localității Vânju Mare, jud. Mehedinți, cât și funcția de membru Consiliul de Administrație al Liceului Teoretic Dr. Victor Gomoiu, precum și al Școlii Gimnaziale Vânju Mare, aflându-se în stare de incompatibilitate conform art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor-publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, s-a reținut că persoana evaluată a încălcat prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/19 aprilie 2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: (...) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice".

În motivele de recurs, recurentul consideră că nu poate fi reținută o stare de incompatibilitate în sarcina sa întrucât în noua formă, prin O.U.G. nr. 49/2014, Legea nr. 1/2011 permite primarului posibilitatea de a fi desemnat în calitate de membru al consiliilor de administrație ale unităților de învățământ. Totodată, acesta invocă și modificările aduse dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017.

Prin Ordonanța nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative, au fost modificate unele prevederi ale Legii 1/2011, inclusiv prevederile art. 96 alin. (2).

Perioada în care a fost constatată starea de incompatibilitate a recurentului este 10.09.2012 - 01.05.2013, perioadă în care, conform art. 96 alin. (2) - în forma aflată în vigoare la acea dată -, primarul avea obligația de a desemna un reprezentat al său în consiliul de administrație ale instituției de învățământ, aspect reținut în mod corect și de către instanța de fond.

Prin urmare, în condițiile în care pe întreg intervalul pentru care este reținută starea de incompatibilitate, textul art. 96 din Legea 1/2011 a rămas neschimbat, iar legiuitorul nu a reglementat în vreun fel aplicarea normelor art. 1 pct. 21 din O.U.G. nr. 49/2014 pentru situații juridice născute anterior, dar ale căror efecte nenăscute, pot fi guvernate de un act normativ ulterior, ce înlătură practic, interdicția de cumul de funcții/calități și care permite primarului să intre în componența consiliului de administrație al unei unități de învățământ preuniversitar, recurentul nu poate pretinde să îi fie analizată conduita prin raportare la norme viitoare, inexistente în perioada supusă evaluării care prevăd posibilitatea includerii în consiliul de administrație nu numai a reprezentantului primarului, ci și a primarului.

Înalta Curte constată că în perioada supusă evaluării se aflau în vigoare dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea 1/2011 conform cărora:

"a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar;

b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă.(...)"

Cu privire la modificările aduse Legii nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/31.05.2017 situația de incompatibilitate a recurentului nu poate fi determinată în baza unui act normativ intrat în vigoare la o dată ulterioară.

Prevederile art. 15 alin. (2) din Constituția României stabilesc în mod clar că "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile", astfel, în speța dedusă judecății sunt aplicabile dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare, în forma în vigoare în perioada reținerii situației de incompatibilitate (perioada 26 perioada 01.10.2013 - 09.01.2014 și în perioada 29.08.2012 - 01.10.2013), dispoziții care prevăd:

"Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu (…) d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice".

Astfel, starea de incompatibilitate reținută de inspectorul de integritate pentru perioada 31.07.2012 - 10.06.2017, privind pe recurent nu poate fi raportată, respectiv nu poate fi înlăturată odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 128/2017, act normativ care modifică textul legal al art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Înainte de modificarea legislativă a Legii nr. 1/2011 cu privire la acest aspect, incompatibilitatea calității de primar cu calitatea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, era nu doar prevăzută expres, ci avea și deplină aplicabilitate.

În perioada supusă evaluării, administrația locală putea fi reprezentată în cadrul instituțiilor de învățământ, atât de un reprezentant al primarului cât și de reprezentanți ai consiliului local.

Atribuțiile exprese cu privire la acest domeniu nu puteau fi exercitate pe deplin cu privire la calitatea de membru al consiliului de administrație al școlilor în perioada anterioară modificării legislative a Legii nr. 1/2011.

Deci, modificarea legislativă survenită și posibilitatea legală a primarului de a face parte din consiliul de administrație al școlilor nu opera la momentul evaluării reclamantului.

Incompatibilitatea presupune interdicția de a cumula două sau mai multe funcții și/sau calități care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligația să își exercite atribuțiile funcției publice.

Înalta Curte constată că în perioada de referință, intenția legiuitorului a fost clară, funcția de primar fiind incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, ceea ce înseamnă că în consiliul de administrație al școlii trebuia să fie membru un reprezentant al primarului și nu primarul însuși.

De asemenea, legiuitorul nu distinge cu privire la modul în care o persoană exercită sau nu funcția sau calitatea care îi atrage starea de incompatibilitate, și nici dacă funcția care generează incompatibilitatea este sau nu remunerată sau dacă produce sau nu alte avantaje materiale prin exercitarea ei.

Prin urmare, starea de incompatibilitate este generată prin simpla deținere simultană a două funcții incompatibile potrivit legii, fără a fi nevoie de îndeplinirea altor condiții.

Supravegherea bunului mers al activității școlii din calitatea de primar nu era în acel moment, o atribuție legală a primarului, reprezentând chiar un incident de integritate, ceea ce presupune încălcarea statutului funcției de autoritate deținute.

Astfel fiind, sub aspectul reținerii stării de incompatibilitate generată de deținerea simultană a calității de viceprimar și aceea de membriu în consiliul de administrație al unităților de învățământ din sistemul public, Înalta Curte constată că raportul de evaluare este legal și temeinic, instanța de fond pronunțându-se prin aplicarea unui raționament juridic eronat, raportat la interpretarea și aplicarea textelor legale incidente.

Simpla deținere a celor două calități este suficientă pentru a genera un incident de integritate de categoria incompatibilităților.

Este cert că modificarea adusă art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 prin apariția Legii nr. 128/2017 nu este aplicabilă în cauza dedusă judecății deoarece situația de incompatibilitate reținută de inspectorul de integritate este prevăzută, respectiv consolidată, sub imperiul legii în vigoare în perioada referită mai sus, astfel că nu poate fi aplicată retroactiv pentru situații juridice ivite anterior intrării sale în vigoare.

Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că susținerile potrivit cărora intenția legiuitorului de a permite primarului să dețină calitatea de membru în consiliile de administrație ale unităților de învățământ de stat rezultă din modificarea art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, adusă prin O.U.G. nr. 49/2014, nu pot fi primite în condițiile în care, această modificare s-a produs ulterior perioadei supusă verificării și nu are efecte retroactive. Starea de incompatibilitate a persoanei evaluate trebuie raportată strict la dispozițiile în vigoare la data supusă verificării, ci nu la dispoziții legale ulterioare, chiar dacă acestea sunt în vigoare la momentul soluționării contestației.

Înalta Curte apreciază că raportul de evaluare a consemnat o stare de fapt reală, iar aplicarea legii s-a făcut corect de către intimată, în raport de perioada supusă evaluării, fiind constatată corect starea de incompatibilitate reglementată de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

De asemenea, Înalta Curte constată că și celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 84/2019 din 18 februarie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 21 februarie 2020.