ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 788/2020

Ședința publică din data de 12 februarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 21 decembrie 2016, pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 29.11.2016, întocmit de pârâtă.

Prin sentința civilă nr. 250 din 21 aprilie 2017, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 250 din 21 aprilie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii formulate și anularea raportului de evaluare întocmit de pârâtă.

În motivarea recursului, reclamantul și-a structurat criticile de nelegalitate după cum urmează:

(i) critici referitoare la respingerea excepției prescripției dreptului material al intimatei-pârâte de a întocmit raportul de evaluare.

Recurentul-reclamant a apreciat că raportul de evaluare a fost întocmit cu depășirea termenului de trei ani prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010, deoarece verificările în vederea stabilirii stării de incompatibilitate au fost începute de intimată la data de 21.03.2016, conform Adresei nr. x, prin care s-au solicitat informații din partea Școlii Gimnaziale Goiești, iar perioada pentru care s-a constatat incidența stării de incompatibilitate este determinată de intervalul 05.01.2011 - 11.10.2012.

Instanța de fond a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 11 din Legea nr. 176/2020, întrucât, la calcularea termenului de prescripție, nu trebuie avută în vedere continuitatea exercitării funcției de primar, ci momentul temporal până la care această funcție a fost exercitată simultan cu mandatul de membru în consiliul de administrație al școlii gimnaziale. Or, în condițiile în care starea de incompatibilitate a încetat la data de 28.09.2012, o dată cu înlocuirea reclamantului din consiliul de administrație al școlii, iar verificările pârâtei au început la data de 21.03.2016, se constată că activitatea de evaluare a stării de incompatibilitate a fost inițiată după expirarea termenului de trei ani prevăzut de lege.

(ii) critici referitoare la modalitatea de aplicare a dispozițiilor legii noi, mai favorabile, din perspectiva modificărilor legislative aduse Legii nr. 1/2001 prin O.U.G. nr. 46/2014.

Recurentul-reclamant a susținut că, la data inițierii activității de evaluare, interdicția de exercitare simultană a mandatului de primar și a funcției de membru în consiliul de administrație al școlii gimnaziale nu mai exista, ca urmare a modificărilor legislative aduse prin O.U.G. nr. 46/2014.

Întrucât dispozițiile Legii nr. 161/2003 au caracter penal, din perspectiva interdicțiilor și limitării exercitării unor drepturi fundamentale, recurentul a susținut că trebuie avută în vedere legea mai favorabilă, existentă la data efectuării activității de evaluare, iar nu cea existentă în perioada exercitării simultane a celor două funcții, o interpretare contrară putând conduce la o inegalitate de tratament juridic între persoane aparținând aceleiași categorii.

(iii) argumente prin care s-a susținut că deținerea simultană a calității de membru în consiliul de administrație al unității școlare și a celei de primar nu conduce de plano la o situație de incompatibilitate.

În acest sens, recurentul-reclamant a învederat că, în exercitarea atribuțiilor specifice celor două funcții, nu a influențat și nici nu a avut posibilitatea de a influența modalitatea de formare și alocare a resurselor financiare ale unității administrativ-teritoriale, întrucât această prerogativă aparține Consiliului Local al Comunei Goiești, argumentele valabile și pentru modalitatea de finanțare a unității școlare.

Participarea reclamantului, în calitate de membru al consiliului de administrație al unității școlare, nu a putut influența procesul decizional al consiliului, acest organ fiind unul de tip colegial, alcătuit din mai multe persoane.

A mai arătat recurentul că funcția deținută în cadrul consiliului de administrație al școlii gimnaziale a fost una neremunerată, reclamantul dorind numai să sprijine activitatea didactică din Comuna Goiești.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 22 august 2017, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând apărările formulate în fața instanței de fond.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deși reclamantul A. nu a încadrat recursul într-unul dintre motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., criticile expuse se circumscriu dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât, în perioada 05.01.2011 - 11.10.2012, a deținut, simultan, funcția de primar al Comunei Goiești și calitatea de membru în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale Goiești.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora funcția de primar este incompatibilă cu funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, precum și la instituțiile publice.

II.1. Referitor la primul set de critici formulate de reclamant, Înalta Curte îl va respinge, ca nefondat, reținând că prima instanță a interpretat și aplicat în mod corect dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, din perspectiva termenului înauntrul căruia pârâta Agenția Națională de Integritate avea posibilitatea de a desfășura activitatea de evaluare.

Potrivit acestui text de lege:

"Activitatea de evaluare a declarației de avere, a datelor și a informațiilor privind averea existentă, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcțiilor ori demnităților publice, precum și cea de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora.". Înalta Curte constată că dispozițiile textului de lege sunt clare și neinterpretabile, statuând indubitabil că, momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție de 3 ani este data încetării exercitării funcției ori demnității publice, în cazul de față a funcției de primar al Comunei Goiești.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant, mandatul de membru în consiliul de administrație al școlii gimnaziale nu poate fi avut în vedere ca reper temporal la calcularea termenului de prescripție, întrucât starea de incompatibilitate privește funcția de primar deținută de reclamant, care, potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, este incompatibilă cu funcția de membru în consiliul de administrație la instituțiile publice. Mai exact, starea de incompatibilitate, astfel cum a fost reținută prin raportul de evaluare contestat în cauză, afectează funcția de primar, iar nu funcția de membru în consiliul de administrație al școlii, astfel încât termenul de prescripție va fi calculat în raport de funcția afectată de interdicție.

În raport de aceste împrejurări, Înalta Curte reține că, la data declanșării activității de evaluare de către intimata-pârâtă (22.04.2015), precum și la data emiterii raportului de evaluare (29.11.2016), recurentul-reclamant se afla în exercitarea mandatului de primar al Comunei Goiești, funcție pe care a deținut-o, succesiv, pe perioada 2004-2008, 2008-2012, 2012-2016 și o deține și în perioada 2016-2020. Având în vedere că, potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, activitatea de evaluare poate fi desfășurată pe toată perioada exercitării funcției/demnității publice, cât și pe o perioadă de 3 ani de la încetarea acestei funcții, rezultă că, în speță, verificările în vederea stabilirii stării de incompatibilitate și emiterea raportului de evaluare s-au făcut cu respectarea termenului de prescripție.

Înalta Curte are în vedere și faptul că recurentul-reclamant avansează o dată greșită a declanșării activității de evaluare de către intimata Agenția Națională de Integritate, respectiv data de 21.03.2016.

În realitate, activitatea de evaluare a început la data de 22.04.2015, în urma sesizării din oficiu nr. x, formulată în temeiul art. 12 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, în cadrul lucrării nr. 4521/S/II/05.02.2014, având ca obiect evaluarea respectării regimului conflictului de interese, inspectorii intimatei-pârâte constatând că există și indicii ale unei stări de incompatibilitate, pentru care este necesară extinderea obiectului verificărilor.

Data de 21.03.2016 reprezintă data emiterii de către intimata-pârâtă a Adresei nr. x, prin care s-au solicitat informații din partea Școlii Gimnaziale Goiești, reprezentând, așadar, data unuia dintre actele întocmite în timpul activității de evaluare, iar nu actul începător al acestei proceduri.

Pe cale de consecință, Înalta Curte reține că, și în ipoteza calculării termenului de prescripție în modalitatea susținută de recurentul-reclamant (ipoteză neconfirmată de dispozițiile legale), mandatul de membru în consiliul de administrație al școlii gimnaziale a încetat la data de 11.10.2012, iar activitatea de evaluare a început la 22.04.2015, înăuntrul termenului de 3 ani prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile vizând încălcarea dispozițiilor legale referitoare la termenul de prescripție al activității de evaluare a stării de incompatibilitate.

II.2. Referitor la motivul de recurs privind greșita interpretare a efectelor modificărilor legislative operate conform O.U.G. nr. 49/2014

Înalta Curte reține că, până la data de 26.06.2014, dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 stipulau că:

"(2) În cazul instituțiilor de învățământ de stat, consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar.

b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă."

Prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative, prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au fost completate în sensul că, din consiliul de administrație al unității de învățământ va face parte "primarul sau un reprezentant al primarului".

Recurentul-reclamant a susținut, prin cererea de recurs, că modificarea legislativă trebuia avută în vedere atât de intimata-pârâtă, la emiterea raportului de evaluare, cât și de instanța de fond, la pronunțarea sentinței recurate, întrucât modificările legislative erau în vigoare la momentul derulării activității de evaluare și trebuiau valorificate, în temeiul principiului aplicării legii mai favorabile.

Înalta Curte, în acord cu prima instanță, reține că, prin raportul de evaluare întocmit de pârâtă, a fost constatată starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant în perioada 05.01.2011-11.10.2012, perioadă în care, potrivit dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, anterior citate, primarului îi revenea obligația legală de a desemna un reprezentant în consiliile de administrație ale instituțiilor de învățământ. În perioada de referință, intenția legiuitorului a fost clară, funcția de primar fiind considerată incompatibilă cu aceea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice precum Școala Gimnazială Goiești, astfel încât, în consiliul de administrație al școlii, avea calitatea de membru un reprezentant al primarului și nu primarul însuși.

Reglementarea incompatibilităților, din punct de vedere al existenței și efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcțiilor incompatibile, fără a avea relevanță modificările legislative intervenite ulterior, în cursul sau după finalizarea activității de evaluare, astfel cum a susținut recurentul-reclamant.

Această interpretare a fost confirmată și de soluția de unificare a practicii judiciare adoptată de judecătorii secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în ședința din 21 iunie 2018, în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, pentru situații ivite anterior modificării textului de lege și a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014."

În cauza de față, prevederile O.U.G. nr. 49/2014 au intrat în vigoare la aproape doi ani de la momentul încetării stării de incompatibilitate, astfel încât nu pot fi avute în vedere ca prevederi legislative exoneratoare.

Cu privire la presupusa încălcare de către instanța de fond a principiului legii mai favorabile, instanța de control judiciar constată că apărarea recurentului-reclamant este neîntemeiată.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituție, "legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile". Așadar, principiul este incident doar în cazul legii penale sau contravenționale mai favorabile. Or, dispozițiile O.U.G. nr. 49/2004, prin care se modifică prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învățământului nr. 1/2011 referitoare la componența consiliului de administrație, invocate de recurent drept lege mai favorabilă, sunt norme de drept administrativ, motiv pentru care nu se aplică situațiilor juridice născute anterior datei modificării (30.06.2014).

Aceeași concluzie este valabilă și în legătură cu modificarea corespunzătoare adusă prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017 privind modificarea și completarea Legii nr. 161/2003, în condițiile în care respectiva reglementare nu se subsumează noțiunii de "lege penală sau contravențională", pentru a avea astfel incidență în cauză, ca excepție de la aplicarea principiului neretroactivității prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituție.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica din recurs privitoare la neaplicarea de către autoritatea pârâtă și de către instanța de fond a dispozițiilor O.U.G. nr. 49/2014.

III.2. Nefondate sunt și criticile prin care reclamantul a susținut că deținerea simultană a calității de membru în consiliul de administrație al unității școlare și a celei de primar nu conduce de plano la o situație de incompatibilitate.

Argumentele recurentului-reclamant referitoare la aspectele dezbătute în cadrul ședințelor consiliului de administrație al școlii gimanziale, ori cele privitoare la imposibilitatea influențării procesului decizional al consiliului, precum și cele referitoare la neremunerarea pentru activitatea astfel desfășurată, nu sunt relevante în constatarea stării de incompatibilitate, atât timp cât legea interzice simplul cumul de funcții, iar nu producerea consecințelor indicate de recurent sau obținerea de către acesta a unor beneficii din cumulul de funcții.

Scopul reglementării cazurilor de incompatibilitate îl reprezintă asigurarea îndeplinirii funcției publice în mod transparent, imparțial și independent, motiv pentru care, în perioada de referință, legiuitorul a optat pentru o reglementare legislativă strictă, care interzicea nu doar exercitarea, ci și simpla deținere simultană a anumitor funcții sau calități, astfel încât împrejurările invocate de reclamant nu au caracter exonerator în ceea ce privește obligația respectării regimului incompatibilităților.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 250 din 21 aprilie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 februarie 2020.