Decizia nr. 22/2019 — ÎCCJ, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii · Dosar nr. 852/1/2019 — recurs în interesul legii

Înalta Curte de Casație și Justiție a fost învestită prin sesizarea procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție cu recursul în interesul legii în materie civilă ce vizează problema de drept privind interpretarea și aplicarea prevederilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, în sensul de a se stabili care este momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire, respectiv de la momentul comunicării actului administrativ nelegal sau de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestui act. II. Orientările jurisprudențiale divergente

Prin sesizarea cu recurs în interesul legii formulată, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin procurorul general, a arătat că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept sus-menționată, după cum urmează:

Conform unei opinii majoritare, momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire este cel al rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ vătămător.

În sprijinul acestei orientări jurisprudențiale au fost invocate următoarele argumente: - trimiterea pe care o face art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ este una referitoare la durata termenului de prescripție, nu și la momentul de la care curge acest termen (ori la natura acestui termen), în această privință fiind aplicabile dispozițiile art. 19 alin. (1) din lege; așadar, momentul de la care curge termenul de prescripție trebuie analizat prin raportare la momentul prevăzut de alin. (1) al art. 19, respectiv la data la care reclamantul "a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei"; - jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (Hotărârea din 15 iulie 1963 - Cauza Plaumann împotriva Comisiei, C-25/62) a statuat că termenul de prescripție pentru formularea cererii în despăgubire nu a început să curgă, atât timp cât actul administrativ nu a fost anulat, până la acest moment actul nefiind susceptibil a produce prejudicii.

Într-o altă opinie, instanțele de judecată au considerat că termenul de prescripție reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004 începe să curgă din momentul în care actul administrativ vătămător le-a fost adus la cunoștință, când reclamanții aveau cunoștință de întinderea pagubei.

În sprijinul acestei orientări jurisprudențiale au fost prezentate următoarele argumente: - spre deosebire de regula stabilită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acțiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea cuprinsă în art. 19 din aceeași lege constituie excepția; prin trimiterea pe care art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 o realizează, în mod deficitar, la art. 11 alin. (2) se instituie un termen identic ca durată cu cel de decădere reglementat de acest din urmă text de lege, dar diferit, ca natură juridică și moment la care începe să curgă, față de acesta; - astfel, termenul reglementat de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este un termen de prescripție, și nu de decădere, iar momentul de la care începe să curgă este momentul la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei; or, din acest punct de vedere, cunoașterea întinderii prejudiciului constituie o împrejurare de fapt care nu este, în mod direct, legată de anularea actului administrativ sau de rămânerea definitivă a hotărârii de anulare; - anularea actului administrativ (inclusiv rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de anulare a actului administrativ) prezintă semnificația certificării prejudiciului, în timp ce stabilirea întinderii acestuia depinde de conduita autorității sau instituției publice, în sensul înlăturării efectelor produse de actul administrativ anulat; - acțiunii în despăgubiri, formulate pe cale separată, prevăzute de art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), i se aplică termenele și condițiile stabilite prin Legea nr. 554/2004; momentul cunoașterii întinderii pagubei este cel al comunicării actului administrativ de încetare a raporturilor de serviciu, dat fiind faptul că funcționarul public cunoaște veniturile sale salariale (de care a fost lipsit lunar), prejudiciul fiind, în aceste condiții, determinat sau determinabil.

A fost exprimată și o a treia opinie, în sensul că momentul cunoașterii întinderii prejudiciului constituie o împrejurare de fapt care nu este, în mod direct, legată nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia. III. Opinia Ministerului Public

Titularul sesizării a apreciat cea de-a treia orientare jurisprudențială ca fiind în litera și spiritul legii, pentru următoarele considerente:

În reglementarea art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legea leagă începutul curgerii termenului de prescripție de momentul subiectiv al luării la cunoștință a întinderii pagubei de către persoana care se consideră vătămată de actul administrativ nelegal, alternativ cu momentul obiectiv la care aceasta ar fi trebuit să aibă cunoștință de întinderea pagubei.

Or, tocmai necunoașterea încă de la început a întinderii prejudiciului reprezintă motivul care a împiedicat persoana vătămată să solicite despăgubirile concomitent cu cererea de anulare a actului administrativ vătămător, chiar dacă actualul text de lege nu mai prevede, expressis verbis, ca în vechea reglementare a art. 12 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 29/1990), această condiție premisă de exercitare a acțiunii în despăgubiri.

Dispozițiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 constituie în același timp reflectarea în planul dreptului administrativ, cu nuanțările corespunzătoare, a dispozițiilor de principiu înscrise în art. 2.528 alin. (1) din Codul civil privind începutul curgerii termenului de prescripție a dreptului la acțiunea în repararea pagubei cauzate printr-o faptă ilicită, termenul de prescripție începând să curgă, în acest caz, de la data la care păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât și pe cel care răspunde de ea.

Și în acest caz, regula specială de determinare a începutului prescripției extinctive se distinge prin stabilirea a două momente, alternative, de la care prescripția poate începe să curgă: fie de la momentul subiectiv al cunoașterii pagubei și pe cel care răspunde de ea, fie de la momentul obiectiv, judecătorește determinat, al datei la care trebuia, după împrejurări, ca persoana vătămată să cunoască aceste elemente.

Condiția privind cunoașterea persoanei răspunzătoare de pricinuirea pagubei nu intră în domeniul de reglementare al art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 întrucât, prin definiție, această persoană este cunoscută din momentul intentării acțiunii în anularea actului administrativ, aceasta fiind identificată în persoana pârâtului - organ administrativ care a emis actul a cărui anulare s-a solicitat.

Teoretizările doctrinare asupra începutului curgerii termenului de prescripție a dreptului la acțiunea în repararea pagubei pricinuite de fapta ilicită sunt valabile mutatis mutandis și pentru definirea înțelesului dispozițiilor art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, așa cum prescripția dreptului la acțiunea în repararea pagubei cauzate de o faptă ilicită nu începe să curgă de la data la care s-a produs paguba, și în cazul acțiunii reglementate de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a ocroti drepturile victimei, legiuitorul a detașat momentul începerii curgerii prescripției de momentul nașterii dreptului subiectiv la repararea prejudiciului și, implicit, al nașterii dreptului la acțiune, luând în considerare momentul subiectiv sau obiectiv al cunoașterii întinderii pagubei.

Dacă prescripția ar începe să curgă de la data producerii pagubei, s-ar putea ca dreptul la acțiune să se stingă prin împlinirea prescripției chiar înainte ca titularul său, cel păgubit, să fi avut posibilitatea de a-și exercita acest drept, căci, atât timp cât păgubitul nu cunoaște întinderea pagubei, nu poate acționa. S-ar ajunge astfel ca prescripția extinctivă să fie deturnată de la finalitatea sa - mobilizarea titularilor tuturor drepturilor subiective la valorificarea lor grabnică și, prin aceasta, la limpezirea, în termen cât mai scurt, a situațiilor neclare.

Pe de altă parte, soluția începerii cursului prescripției dreptului la acțiunea în reparație a prejudiciilor cauzate de acte administrative nelegale de la data când cel păgubit a cunoscut întinderea prejudiciului prezintă neajunsul de a amâna, în unele cazuri, data începerii cursului prescripției un timp prea îndelungat, ceea ce ar contraveni scopurilor urmărite de legiuitor prin instituția prescripției extinctive - clarificarea în scurt timp a raporturilor juridice.

De aceea, pentru a înlătura acest inconvenient, legiuitorul s-a văzut nevoit să stabilească și un al doilea moment - obiectiv - de la care începe să curgă prescripția dreptului la acțiunea pentru repararea pagubei pricinuite printr-un act administrativ nelegal, și anume data de la care persoana vătămată trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Prin instituirea și a unui moment obiectiv de la care începe să curgă prescripția se asigură armonizarea necesității ocrotirii efective a persoanei vătămate cu necesitatea asigurării finalității practice a prescripției extinctive.

Pentru stabilirea în concret a momentului obiectiv se poate recurge la un criteriu obiectiv, al omului prudent și diligent - bonus pater familias - pentru a determina dacă titularul dreptului ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, urmând ca acest criteriu să fie completat cu un criteriu subiectiv, determinat de împrejurările concrete care au marcat nașterea dreptului la acțiunea în daune. Această apreciere se va face în concret, de la caz la caz, și pe baza probatoriului administrat în cauză.

Chestiunea determinării începutului termenului de prescripție extinctivă devine, prin urmare, predominant una de fapt, soluția dată de judecător putând diferi de la caz la caz, în sensul că, în anumite situații concrete, termenul de prescripție va fi calculat de la data comunicării actului vătămător, dacă acest moment coincide cu cel al luării la cunoștință de către titular a întinderii pagubei, pe când în alte situații, justificate în speță pe baza probatoriului administrat, termenul de prescripție poate fi calculat și de la o dată ulterioară, cum ar fi, de exemplu, de la rămânerea definitivă a hotărârii de anulare a actului administrativ vătămător, dacă din probele administrate reiese că titularul a luat cunoștință la acea dată de dimensiunea reală a prejudiciului.

Sarcina probei în ceea ce privește dovedirea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție revine celui care invocă excepția prescripției dreptului la acțiune, acesta trebuind să facă dovada, chiar pe baza unei prezumții simple, a momentului la care persoana vătămată a cunoscut efectiv sau ar fi trebuit în mod rezonabil să cunoască întinderea pagubei produse prin actul administrativ nelegal.

În cazul în care titularul dreptului la acțiunea în despăgubire contestă acest element de fapt, considerând că prescripția a început să curgă la un alt moment, îi revine la rândul său sarcina probei cu privire la data la care apreciază că a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei. O astfel de situație se poate ivi atunci când prejudiciul este incert, producerea sa în viitor fiind nesigură, astfel încât momentul cunoașterii întinderii pagubei se poate situa la o distanță mare de timp față de data comunicării actului administrativ vătămător sau de data rămânerii definitive a hotărârii de anulare.

Sub imperiul Codului civil de la 1864 putea fi cert nu numai prejudiciul actual, ci și cel viitor, în măsura în care acesta apărea ca o prelungire directă și necesară a unei fapte actuale și dacă exista posibilitatea evaluării sale judiciare.

În urma adoptării actualului Cod civil, prin art. 1.385 alin. (4) și art. 1.532 alin. (2) s-a reglementat în mod expres posibilitatea reparării unui tip de prejudiciu distinct, și anume prejudiciul rezultat din pierderea unei șanse, acesta fiind un prejudiciu cert, actual, chiar dacă are caracter continuu, consecințele ratării șansei manifestându-se mult timp în viitor, dar cu certitudine se vor produce.

Legiuitorul nu a prevăzut momentul în care s-ar putea considera că reclamantul cunoaște sau ar trebui să cunoască întinderea pagubei suferite, pentru a calcula termenul în care poate fi promovată acțiunea în despăgubiri, aceasta ținând de o multitudine de împrejurări de fapt. În privința acestui aspect, în jurisprudență se întâlnesc soluții diverse, în funcție de circumstanțele fiecărei cauze.

Pentru determinarea acestui moment, în doctrină s-a propus a se face distincția între situația în care prejudiciul se produce dintr-o dată - uno ictu - și situația în care producerea prejudiciului are loc continuu.

Dacă paguba se produce uno ictu, mai înainte ca actul administrativ să fie atacat la instanța de contencios administrativ, iar persoana lezată cunoaște întinderea pagubei, aceasta trebuie să promoveze acțiunea în despăgubiri odată cu acțiunea în anularea actului vătămător, nefiind aplicabile dispozițiile speciale ale art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru promovarea acțiunii în despăgubiri pe cale separată.

În schimb, dacă persoana vătămată nu (poate) cunoaște întinderea pagubei ori paguba se produce uno ictu ulterior declanșării acțiunii principale împotriva actului administrativ vătămător, acțiunea în despăgubiri va putea fi promovată pe cale separată, potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cadrul termenului de un an calculat de la data la care reclamantul a cunoscut sau putea cunoaște producerea și, respectiv, întinderea pagubei.

Dacă producerea pagubei se întinde pe o anumită perioadă, având deci caracter continuu, este posibil ca persoana vătămată să nu poată cunoaște și determina întinderea pagubei la data promovării acțiunii principale împotriva actului vătămător, motiv pentru care, în acest caz, persoana în cauză poate solicita despăgubiri pe cale separată, în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În situația în care producerea pagubei are loc într-un interval de timp anterior promovării acțiunii principale în contenciosul administrativ, iar persoana vătămată cunoaște ori, cu o diligență rezonabilă, poate cunoaște existența și întinderea pagubei, aceasta trebuie să solicite repararea prejudiciului in integrum odată cu acțiunea principală (împotriva actului cauzator al prejudiciului), potrivit regulii instituite de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Cu alte cuvinte, în această situație, este inadmisibilă cererea de reparare a pagubei pe cale separată, pe baza dispozițiilor speciale ale art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dacă persoana vătămată nu dovedește existența unor împrejurări obiective care au făcut imposibilă stabilirea întinderii prejudiciului produs anterior promovării acțiunii principale în contenciosul administrativ.

În situația în care paguba se produce într-un interval de timp care se sfârșește ulterior promovării acțiunii în anularea actului vătămător, reclamantul poate să solicite repararea pagubei, după caz: - în cadrul acțiunii în anulare, prin completarea acesteia cu o cerere în despăgubiri, dacă paguba se produce într-un interval de timp care se sfârșește mai înainte de primul termen de judecată până la care se poate face completarea acțiunii principale, potrivit art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă. O asemenea modalitate de promovare a acțiunii în despăgubiri este valabilă doar în ipoteza în care, în acest interval de timp, adică până la primul termen de judecată a acțiunii principale, persoana vătămată a cunoscut existența și întinderea prejudiciului; - pe calea unei acțiuni separate în despăgubiri în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de un an care începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască încetarea producerii pagubei, în care are suficient timp să stabilească întinderea acesteia.

Dar, pentru a evita sancțiunea prescripției dreptului la acțiunea în despăgubiri, reclamantul va promova această acțiune, dacă este cazul, chiar și înainte de soluționarea acțiunii principale, pentru a nu lăsa ca acest termen de un an (în care poate solicita despăgubirile) să se împlinească. În acest caz, judecata acțiunii în despăgubiri va fi suspendată în baza art. 413 alin. (1) pct. 1 din Codul de procedură civilă. Suspendarea judecății în acest caz este necesară, întrucât soluția în acțiunea în despăgubiri, chiar promovată separat, depinde de soluția pronunțată în acțiunea principală, deoarece pe calea contenciosului administrativ nu pot fi acordate despăgubiri decât pentru repararea prejudiciului cauzat prin acte administrative nelegale desființate de instanța de judecată.

Cunoașterea, respectiv posibilitatea cunoașterii întinderii pagubei, ca moment de debut al termenului de un an de prescripție extinctivă, nu coincide așadar întotdeauna cu rămânerea definitivă a hotărârii de anulare a actului administrativ nelegal, existența unei astfel de hotărâri judecătorești constituind de fapt o condiție de punere în mișcare a acțiunii în pretenții, admisibilitatea acțiunii în daune fiind condiționată de soluționarea anterioară a unei acțiuni în anularea unui act administrativ.

Întreaga reglementare a acțiunii în contencios administrativ subiectiv conduce la concluzia potrivit căreia acțiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Situația acțiunii în despăgubiri depinde așadar de admiterea, respectiv respingerea acțiunii în anularea actului administrativ vătămător, urmând a fi soluționată pe fond, în primul caz, sau va fi respinsă ca inadmisibilă, în al doilea caz, fiind similară cu situația prevăzută de art. 9 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, caz în care, dacă ordonanța Guvernului a fost declarată neconstituțională, instanța va soluționa fondul cauzei privind despăgubirile, iar, în caz contrar, acțiunea având ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța Guvernului va fi respinsă ca inadmisibilă.

Indiferent că este formulată odată cu cererea principală în anularea actului sau ulterior acesteia, cererea în despăgubiri este accesorie și subsecventă cererii principale, întrucât repararea pagubei este condiționată de anularea actului sau obligarea autorității publice să rezolve cererea persoanei vătămate.

Între cererea de anulare a actului de autoritate și celelalte solicitări ce derivă din aceasta există o legătură indisolubilă având drept consecință faptul că despăgubirile nu pot fi acordate atunci când cererea principală este respinsă ca inadmisibilă - de exemplu, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, ca prematur introdusă, ca prescrisă sau ca neîntemeiată.

În doctrină au fost exemplificate câteva situații în care momentul cunoașterii sau măcar al posibilității obiective de cunoaștere a întinderii pagubei se raportează la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ cauzator de prejudicii.

Este vorba despre situația prevăzută în art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în care reclamantul este nevoit să promoveze o acțiune directă pentru acordarea de despăgubiri produse printr-un act administrativ anulat în urma acțiunii intentate de către o altă persoană fizică sau juridică.

De la data publicării, hotărârea instanței de contencios administrativ va produce efecte erga omnes, astfel încât, începând cu această dată, persoana vătămată, care a fost terț în procesul privind anularea actului administrativ individual adresat altui subiect de drept, va putea în mod obiectiv afla de existența unei eventuale pagube în ceea ce o privește.

Tot la data publicării, de data aceasta în Monitorul Oficial al României, Partea I, a hotărârilor judecătorești definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, așa cum prevăd dispozițiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, se va putea ști dacă actul respectiv a produs sau nu o pagubă acelor persoane care nu au fost părți în cauza având ca obiect anularea actului administrativ cu caracter normativ.

O altă ipoteză este cea reglementată de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, vizând actul administrativ care nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, iar autoritatea emitentă sesizează instanța de contencios administrativ în vederea constatării nulității actului. În acest caz, persoana vătămată va putea solicita numai despăgubiri în termenul de prescripție de un an care va începe să curgă cel mai devreme de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ.

Data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I, reprezintă începutul curgerii termenului de un an pentru introducerea cererii de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, în situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, conform dispozițiilor art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Singurul caz prevăzut expres de lege de curgere a termenului de prescripție de la data rămânerii definitive a hotărârii prin care s-a dispus anularea actului juridic este cel prevăzut de art. 2.525 din Codul civil, care reglementează prescripția dreptului la acțiunea în restituirea prestațiilor cu care dreptul la acțiunea în despăgubiri reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004 prezintă unele asemănări de principiu, dar și deosebiri în privința momentului de început al cursului prescripției extinctive.

Astfel, atât acțiunea în restituirea prestațiilor, cât și acțiunea reglementată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 sunt accesorii și subsecvente unei cereri anterioare de anulare sau desființare pentru rezoluțiune sau altă cauză de ineficacitate a unui act juridic, în primul caz, respectiv de anulare a unui act administrativ, în al doilea caz.

Atât dreptul la restituirea prestațiilor, cât și dreptul la despăgubiri sunt drepturi afectate de modalități sub forma condiției suspensive a anulării actului generator de restituire a prestațiilor, respectiv de despăgubiri, dar doar dreptul la restituirea prestațiilor se supune regulii de drept comun în materia prescripției dreptului afectat de o condiție suspensivă prevăzută în art. 2.524 alin. (3) din Codul civil, conform căreia prescripția începe să curgă de la data îndeplinirii condiției.

Aceasta, deoarece prescripția dreptului la restituirea prestațiilor începe să curgă de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului, adică la data îndeplinirii condiției, în timp ce, pentru dreptul la despăgubire decurgând dintr-un act administrativ nelegal, legiuitorul a instituit prin dispozițiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 un moment derogatoriu, prescripția dreptului la acțiune începând să curgă de la data când persoana vătămată a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei.

Instanța de drept comun competentă să soluționeze cererea în restituirea prestațiilor reciproce executate în temeiul unui contract administrativ va aplica, prin urmare, regula prevăzută de art. 2.525 din Codul civil privind începutul prescripției dreptului la acțiunea în restituirea prestațiilor, de la data rămânerii definitive a hotărârii prin care s-a dispus rezoluțiunea contractului administrativ. În schimb, instanța de contencios administrativ, competentă, conform art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, să soluționeze cererea de despăgubire subsecventă anulării contractului administrativ, va aplica regula prevăzută la art. 19 alin. (1) din legea contenciosului administrativ, caz în care termenul de prescripție va începe să curgă de la data cunoașterii/posibilității cunoașterii întinderii pagubei, regulă care se aplică și contractelor administrative, așa cum rezultă din prevederile art. 19 alin. (21) din Legea nr. 554/2004.

Concluzionând, în opinia procurorului general s-a arătat că momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei constituie o împrejurare de fapt, care trebuie dovedită printr-un probatoriu serios, nefiind legată în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia. IV. Jurisprudența Curții Constituționale

Prevederile art. 19 alin. (1) raportat la art. 11 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 au făcut obiectul Deciziei Curții Constituționale nr. 568 din 7 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 9 august 2007, și al Deciziei Curții Constituționale nr. 402 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 12 mai 2008.

În considerentele Deciziei nr. 568 din 7 iunie 2007, menținute prin Decizia nr. 402 din 10 aprilie 2008, Curtea Constituțională a reținut că "art. 11 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 constituie regula în ceea ce privește termenul de prescripție pentru formularea acțiunii în anulare a unui act administrativ individual, acesta fiind de 6 luni. Ca excepție, alin. (2) al aceluiași articol prevede și termenul de decădere de un an de la data emiterii actului sau a cererii, termen invocat, însă, pentru motive temeinice și asupra căruia hotărăște instanța de judecată. Termenul de prescripție pentru acțiunea în daune introdusă ulterior acțiunii în anulare este, potrivit art. 19 alin. (2) din aceeași lege, de un an și curge de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Curtea constată, așadar, că termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 are în vedere tocmai acele situații în care, în momentul introducerii cererii în anulare a actului administrativ individual, persoana vătămată nu poate în mod obiectiv cunoaște existența și întinderea pagubei, astfel că nu poate formula concomitent o acțiune în despăgubire. După soluționarea acțiunii în anulare, aceasta poate estima și pretinde paguba cauzată prin actul administrativ anulat, având la dispoziție un termen de un an pentru formularea unei astfel de acțiuni." S-a mai arătat că: "În jurisprudența sa, Curtea Constituțională s-a mai pronunțat cu privire la particularitatea și întinderea termenelor prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, exemplu în acest sens fiind deciziile nr. 171/2007, nr. 123/2006 și nr. 534/2006. De principiu, Curtea a reținut, cu acele prilejuri, că «stabilirea unor condiționări pentru introducerea acțiunilor în justiție nu constituie o încălcare a dreptului la liberul acces la justiție și la un proces echitabil». Aceasta, deoarece «legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, ca și modalitățile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiție presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, în formele și în modalitățile instituite de lege»." V. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în mecanismele de unificare a practicii judiciare

Prin Decizia nr. 61 din 24 septembrie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în Dosarul nr. 1.381/1/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 26 octombrie 2018, s-a respins ca inadmisibilă sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, având același obiect, constatându-se că nu este îndeplinită cerința de admisibilitate a noutății chestiunii de drept, dat fiind că divergența de jurisprudență datează pe rolul instanțelor de mai bine de 9 ani, fiind remarcată, de altfel, inclusiv la soluțiile pronunțate de instanța supremă.

În considerentele acestei decizii s-a arătat la paragraful 27 că Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal s-a pronunțat în repetate rânduri cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, în cadrul mai multor decizii de speță, reținând următoarele: - "(...) în mod corect, instanța de fond a considerat că existența unei hotărâri judecătorești definitive de anulare a actului administrativ nelegal constituie o condiție necesară pentru formularea unei acțiuni în pretenții, dar aceasta nu înseamnă că, în speță, termenul de 1 an prevăzut de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 curge de la data când hotărârea de constatare a nelegalității actului administrativ a devenit irevocabilă, deoarece textul legal se referă la «data la care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei», or, această dată, așa cum este cazul și în speță, poate fi anterioară rămânerii irevocabile a hotărârii judecătorești prin care a fost constatată nelegalitatea actului administrativ." (Decizia nr. 2.145 din 29 iunie 2016); - "În contextul faptelor și elementelor concrete ale cauzei, Înalta Curte constată că sintagma prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004, republicată, «data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei», se referă la momentul la care recurentul-reclamant a cunoscut efectiv întinderea pagubei. Or, din această perspectivă, reținând durata în timp a litigiilor datorate refuzului autorității de a emite actul administrativ necesar, momentul evaluării certe a întinderii prejudiciului nu îl poate reprezenta decât data comunicării efective a ordinului (...) (actul administrativ vătămător - n.r.)." (Decizia nr. 1.593 din 3 aprilie 2015); - "Din cuprinsul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, care prevede că atunci când persoana vătămată a cerut anularea unui act administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, rezultă că admisibilitatea acțiunii în daune este condiționată de soluționarea unei acțiuni anterioare de către instanța de contencios, în anularea unui act administrativ." (Decizia nr. 1.668 din 1 aprilie 2014); - "Recurentul a luat cunoștință de decizia irevocabilă (de anulare a actului administrativ - n.r.) la data de 27 martie 2009, de la această dată se socotește termenul de la care trebuia să cunoască întinderea pagubei determinată de emiterea ordinului de trecere în rezervă, care a fost anulat irevocabil. Sunt aplicabile în speță dispozițiile art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Cererea întemeiată pe art. 19 este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care a fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, acțiunea pentru repararea pagubei fiind o latură intrinsecă litigiului administrativ." (Decizia nr. 1.816 din 3 aprilie 2012); - "Din interpretarea logică și gramaticală a textului art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 rezultă că data când se cunoaște paguba este aceea a emiterii actului considerat netemeinic și nelegal. În acest fel data de la care începe să curgă termenul de prescripție este determinată de legiuitor, fiind intrinsec legată de data emiterii ordinului de eliberare din funcție." (Decizia nr. 835 din 17 februarie 2012); - "Acest ordin (de destituire a reclamantei din funcția publică - n.r.) a fost anulat prin Sentința civilă nr. 63 din 19 martie 2008 a Curții de Apel Timișoara - Secția de contencios administrativ și fiscal, rămasă irevocabilă prin Decizia nr. 4.405 din 28 noiembrie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal. Reclamanta fusese însă repusă în funcție anterior soluționării irevocabile a litigiului, începând cu data de 20 martie 2008, așa cum ea însăși a menționat în cererea de chemare în judecată, motiv pentru care a solicitat plata drepturilor salariale sau asimilate salariului numai pentru perioada septembrie 2007- martie 2008. Prin urmare, întinderea prejudiciului aflat în legătură de cauzalitate cu Ordinul nr. 810/20.09.2007 (de destituire - n.r.) a fost cunoscută la data de 20 martie 2008, moment de la care a început să curgă termenul de prescripție de un an reglementat prin art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, astfel că la data de 13 august 2009, când a fost învestită curtea de apel, dreptul la acțiune era prescris" (Decizia nr. 4.728 din 13 octombrie 2011).

Din analiza practicii judiciare a instanțelor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a observat că divergențele din jurisprudență referitoare la momentul de la care începe să curgă termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au apărut încă din anul 2009, primele soluții pronunțate pe problema de drept invocată fiind din acest an (Tribunalul Bihor - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 289 din 16 aprilie 2009; Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 548 din 5 noiembrie 2009).

Totodată, s-a constatat că Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția contencios administrativ și fiscal s-a pronunțat în problema enunțată încă din anul 2011, prin Decizia nr. 4.728 din 13 octombrie 2011, și, mai mult, în anul 2012 a fost adoptată în cadrul aceleiași secții o soluție de principiu în problema de drept a cărei rezolvare se solicită, statuându-se că: "Funcționarul public poate solicita, pe cale separată, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea autorității publice (emitente a actului administrativ prin care a fost eliberat din funcția publică, act care a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă) la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat. Termenul de prescripție pentru introducerea cererii de despăgubire, prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, dată care coincide cu data la care funcționarul public a cunoscut măsura eliberării din funcția publică." (Soluție de principiu din 19 noiembrie 2012).

Din analiza hotărârilor definitive anexate sesizării, pronunțate în perioada 2009-2018, s-a constatat că s-au conturat deja anumite soluții jurisprudențiale, practica judiciară fiind neunitară. VI. Raportul asupra recursului în interesul legii

Prin raportul întocmit în cauză, judecătorii-raportori au apreciat că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia. VII. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum și dispozițiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, constată următoarele: VII.1. Cu privire la admisibilitatea recursului în interesul legii

Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analizarea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii", precum și ale art. 514 din același cod, referitoare la obiectul recursului și la titularul dreptului de sesizare.

Analiza implică, așadar, mai multe aspecte: - cel al cerinței de ordin formal prevăzute de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă - dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluționată în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii; această cerință de admisibilitate se constată a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudența anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curți de apel din țară; - sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești, întrucât finalitatea acestei instituții juridice o constituie asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii, condiție care se constată a fi îndeplinită, de asemenea; - sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, se constată că autorul sesizării, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare prevăzuți de art. 514 din Codul de procedură civilă.

Prin urmare, condițiile legale de admisibilitate a recursului în interesul legii sunt îndeplinite. VII.2. Analiza problemei de drept soluționate în mod neunitar de instanțele judecătorești

Problematica supusă analizei, prin sesizarea cu recurs în interesul legii, se referă la stabilirea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Astfel cum a fost formulată, respectiv "Interpretarea și aplicarea prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, în sensul de a se stabili care este momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire, respectiv de la momentul comunicării actului administrativ nelegal sau de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestui act", problema de drept vizează două momente, cel al comunicării actului administrativ nelegal sau cel al rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestui act.

Prin actul de sesizare, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție evidențiază trei opinii exprimate în practica judiciară și o împărtășește pe cea din urmă.

Opinia majoritară este în sensul că momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire este cel al rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ vătămător.

În cea de a doua opinie, instanțele de judecată au considerat că termenul de prescripție reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004 începe să curgă din momentul în care actul administrativ vătămător le-a fost adus la cunoștință, când reclamanții aveau cunoștință de întinderea pagubei.

Ultima orientare jurisprudențială, apreciată și de autorul sesizării ca fiind în litera și spiritul legii, evidențiază că momentul cunoașterii întinderii prejudiciului constituie o împrejurare de fapt care nu este, în mod direct, legată nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia.

În același sens este și dezlegarea pe care Înalta Curte de Casație și Justiție o va da acestei probleme de drept, pentru următoarele considerente:

Art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 trasează coordonatele generale ale conținutului hotărârii judecătorești pronunțate de instanța de contencios administrativ, fără a trata în mod diferențiat contenciosul obiectiv (de anulare) și contenciosul subiectiv.

Consacrând caracterul de plină jurisdicție al contenciosului administrativ subiectiv, art. 18 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că instanța care soluționează acțiunea poate să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris, să se pronunțe asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului dedus judecății și care nu pot fi atacate separat, conform art. 8 alin. (1) din lege.

Prevederea cuprinsă în art. 18 alin. (3) din lege ("În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru") conduce la concluzia că instanța nu are dreptul de a dispune din oficiu înlăturarea consecințelor nefavorabile ale actului tipic sau asimilat considerat nelegal, ci trebuie să fie învestită în acest sens de către reclamant, printr-un capăt de cerere expres formulat.

Din interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în corelație cu normele cuprinse în art. 8 din lege, ce reglementează obiectul acțiunii judiciare, rezultă că instanța poate acorda despăgubiri pentru prejudiciul moral sau material numai în cazul acțiunilor în contencios subiectiv, deoarece acțiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă.

Pentru angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale a autorității publice pârâte este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții, deduse din interpretarea prevederilor art. 1.349 și art. 1.357 și următoarele din Codul civil, în corelație cu normele care configurează regimul juridic al contenciosului administrativ: existența unei fapte ilicite constând într-un act administrativ nelegal anulat de instanță sau a unui refuz nejustificat ori a nerezolvării în termen a unei cereri, constatată ca atare de instanță; producerea unui prejudiciu; dovada legăturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciul suferit de reclamant.

În situația în care persoana vătămată, din cauza necunoașterii cuantumului pagubei ori din alte motive, nu a formulat cererea pentru despăgubiri odată cu acțiunea prin care a cerut anularea actului, are posibilitatea de a acționa în condițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Intitulat "Termenul de prescripție pentru despăgubiri", art. 19 din Legea nr. 554/2004 are, în realitate, un obiect de reglementare mai larg, stabilind reguli privind: 1. condițiile de admisibilitate a acțiunii în despăgubiri; 2. durata și data de la care curge termenul de prescripție; 3. instanța competentă și 4. procedura aplicabilă.

Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de Codul civil.

Din interpretarea sistematică a prevederilor art. 1 alin. (1) și (2), art. 8, art. 11 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, care transpun în plan normativ prevederea cu rang de principiu cuprinsă în art. 52 din Constituția României, se conturează regula acțiunii în contencios subiectiv de plină jurisdicție, conținând și capătul de cerere privind plata de despăgubiri pentru repararea pagubei și înlăturarea consecințelor vătămătoare ale actului administrativ - tipic sau asimilat - nelegal. De aceea, calea procesuală reglementată prin art. 19 din lege este una de excepție, la care ar trebui să se recurgă numai atunci când speța oferă elemente apte să conducă la concluzia că reclamantul nu avea, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei încă de la data formulării acțiunii în anulare, în cadrul termenelor prevăzute în art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Termenul de pre