Decizia nr. 22 din 24 iunie 2019

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită prin sesizarea procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu recursul în interesul legii în materie civilă ce vizează problema de drept privind interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), prin raportare la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, în sensul de a se stabili care este momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire, respectiv de la momentul comunicării actului administrativ nelegal sau de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestui act. II. Orientările jurisprudenţiale divergente

Prin sesizarea cu recurs în interesul legii formulată, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin procurorul general, a arătat că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept sus-menţionată, după cum urmează:

Conform unei opinii majoritare, momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire este cel al rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ vătămător.

În sprijinul acestei orientări jurisprudenţiale au fost invocate următoarele argumente: – trimiterea pe care o face art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ este una referitoare la durata termenului de prescripţie, nu şi la momentul de la care curge acest termen (ori la natura acestui termen), în această privinţă fiind aplicabile dispoziţiile art. 19 alin. (1) din lege; aşadar, momentul de la care curge termenul de prescripţie trebuie analizat prin raportare la momentul prevăzut de alin. (1) al art. 19, respectiv la data la care reclamantul „a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei”; – jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (Hotărârea din 15 iulie 1963 – Cauza Plaumann împotriva Comisiei, C-25/62) a statuat că termenul de prescripţie pentru formularea cererii în despăgubire nu a început să curgă, atât timp cât actul administrativ nu a fost anulat, până la acest moment actul nefiind susceptibil a produce prejudicii.

Într-o altă opinie, instanţele de judecată au considerat că termenul de prescripţie reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004 începe să curgă din momentul în care actul administrativ vătămător le-a fost adus la cunoştinţă, când reclamanţii aveau cunoştinţă de întinderea pagubei.

În sprijinul acestei orientări jurisprudenţiale au fost prezentate următoarele argumente: – spre deosebire de regula stabilită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acţiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea cuprinsă în art. 19 din aceeaşi lege constituie excepţia; prin trimiterea pe care art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 o realizează, în mod deficitar, la art. 11 alin. (2) se instituie un termen identic ca durată cu cel de decădere reglementat de acest din urmă text de lege, dar diferit, ca natură juridică şi moment la care începe să curgă, faţă de acesta; – astfel, termenul reglementat de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este un termen de prescripţie, şi nu de decădere, iar momentul de la care începe să curgă este momentul la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei; or, din acest punct de vedere, cunoaşterea întinderii prejudiciului constituie o împrejurare de fapt care nu este, în mod direct, legată de anularea actului administrativ sau de rămânerea definitivă a hotărârii de anulare; – anularea actului administrativ (inclusiv rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti de anulare a actului administrativ) prezintă semnificaţia certificării prejudiciului, în timp ce stabilirea întinderii acestuia depinde de conduita autorităţii sau instituţiei publice, în sensul înlăturării efectelor produse de actul administrativ anulat; – acţiunii în despăgubiri, formulate pe cale separată, prevăzute de art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), i se aplică termenele şi condiţiile stabilite prin Legea nr. 554/2004; momentul cunoaşterii întinderii pagubei este cel al comunicării actului administrativ de încetare a raporturilor de serviciu, dat fiind faptul că funcţionarul public cunoaşte veniturile sale salariale (de care a fost lipsit lunar), prejudiciul fiind, în aceste condiţii, determinat sau determinabil.

A fost exprimată şi o a treia opinie, în sensul că momentul cunoaşterii întinderii prejudiciului constituie o împrejurare de fapt care nu este, în mod direct, legată nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia. III. Opinia Ministerului Public

Titularul sesizării a apreciat cea de-a treia orientare jurisprudenţială ca fiind în litera şi spiritul legii, pentru următoarele considerente:

În reglementarea art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legea leagă începutul curgerii termenului de prescripţie de momentul subiectiv al luării la cunoştinţă a întinderii pagubei de către persoana care se consideră vătămată de actul administrativ nelegal, alternativ cu momentul obiectiv la care aceasta ar fi trebuit să aibă cunoştinţă de întinderea pagubei.

Or, tocmai necunoaşterea încă de la început a întinderii prejudiciului reprezintă motivul care a împiedicat persoana vătămată să solicite despăgubirile concomitent cu cererea de anulare a actului administrativ vătămător, chiar dacă actualul text de lege nu mai prevede, expressis verbis, ca în vechea reglementare a art. 12 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 29/1990), această condiţie premisă de exercitare a acţiunii în despăgubiri.

Dispoziţiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 constituie în acelaşi timp reflectarea în planul dreptului administrativ, cu nuanţările corespunzătoare, a dispoziţiilor de principiu înscrise în art. 2.528 alin. (1) din Codul civil privind începutul curgerii termenului de prescripţie a dreptului la acţiunea în repararea pagubei cauzate printr-o faptă ilicită, termenul de prescripţie începând să curgă, în acest caz, de la data la care păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea. 12. Şi în acest caz, regula specială de determinare a începutului prescripţiei extinctive se distinge prin stabilirea a două momente, alternative, de la care prescripţia poate începe să curgă: fie de la momentul subiectiv al cunoaşterii pagubei şi pe cel care răspunde de ea, fie de la momentul obiectiv, judecătoreşte determinat, al datei la care trebuia, după împrejurări, ca persoana vătămată să cunoască aceste elemente.

Condiţia privind cunoaşterea persoanei răspunzătoare de pricinuirea pagubei nu intră în domeniul de reglementare al art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 întrucât, prin definiţie, această persoană este cunoscută din momentul intentării acţiunii în anularea actului administrativ, aceasta fiind identificată în persoana pârâtului – organ administrativ care a emis actul a cărui anulare s-a solicitat.

Teoretizările doctrinare asupra începutului curgerii termenului de prescripţie a dreptului la acţiunea în repararea pagubei pricinuite de fapta ilicită sunt valabile mutatis mutandis şi pentru definirea înţelesului dispoziţiilor art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, aşa cum prescripţia dreptului la acţiunea în repararea pagubei cauzate de o faptă ilicită nu începe să curgă de la data la care s-a produs paguba, şi în cazul acţiunii reglementate de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a ocroti drepturile victimei, legiuitorul a detaşat momentul începerii curgerii prescripţiei de momentul naşterii dreptului subiectiv la repararea prejudiciului şi, implicit, al naşterii dreptului la acţiune, luând în considerare momentul subiectiv sau obiectiv al cunoaşterii întinderii pagubei.

Dacă prescripţia ar începe să curgă de la data producerii pagubei, s-ar putea ca dreptul la acţiune să se stingă prin împlinirea prescripţiei chiar înainte ca titularul său, cel păgubit, să fi avut posibilitatea de a-şi exercita acest drept, căci, atât timp cât păgubitul nu cunoaşte întinderea pagubei, nu poate acţiona. S-ar ajunge astfel ca prescripţia extinctivă să fie deturnată de la finalitatea sa – mobilizarea titularilor tuturor drepturilor subiective la valorificarea lor grabnică şi, prin aceasta, la limpezirea, în termen cât mai scurt, a situaţiilor neclare.

Pe de altă parte, soluţia începerii cursului prescripţiei dreptului la acţiunea în reparaţie a prejudiciilor cauzate de acte administrative nelegale de la data când cel păgubit a cunoscut întinderea prejudiciului prezintă neajunsul de a amâna, în unele cazuri, data începerii cursului prescripţiei un timp prea îndelungat, ceea ce ar contraveni scopurilor urmărite de legiuitor prin instituţia prescripţiei extinctive – clarificarea în scurt timp a raporturilor juridice.

De aceea, pentru a înlătura acest inconvenient, legiuitorul s-a văzut nevoit să stabilească şi un al doilea moment – obiectiv – de la care începe să curgă prescripţia dreptului la acţiunea pentru repararea pagubei pricinuite printr-un act administrativ nelegal, şi anume data de la care persoana vătămată trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Prin instituirea şi a unui moment obiectiv de la care începe să curgă prescripţia se asigură armonizarea necesităţii ocrotirii efective a persoanei vătămate cu necesitatea asigurării finalităţii practice a prescripţiei extinctive.

Pentru stabilirea în concret a momentului obiectiv se poate recurge la un criteriu obiectiv, al omului prudent şi diligent – bonus pater familias – pentru a determina dacă titularul dreptului ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, urmând ca acest criteriu să fie completat cu un criteriu subiectiv, determinat de împrejurările concrete care au marcat naşterea dreptului la acţiunea în daune. Această apreciere se va face în concret, de la caz la caz, şi pe baza probatoriului administrat în cauză.

Chestiunea determinării începutului termenului de prescripţie extinctivă devine, prin urmare, predominant una de fapt, soluţia dată de judecător putând diferi de la caz la caz, în sensul că, în anumite situaţii concrete, termenul de prescripţie va fi calculat de la data comunicării actului vătămător, dacă acest moment coincide cu cel al luării la cunoştinţă de către titular a întinderii pagubei, pe când în alte situaţii, justificate în speţă pe baza probatoriului administrat, termenul de prescripţie poate fi calculat şi de la o dată ulterioară, cum ar fi, de exemplu, de la rămânerea definitivă a hotărârii de anulare a actului administrativ vătămător, dacă din probele administrate reiese că titularul a luat cunoştinţă la acea dată de dimensiunea reală a prejudiciului.

Sarcina probei în ceea ce priveşte dovedirea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie revine celui care invocă excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, acesta trebuind să facă dovada, chiar pe baza unei prezumţii simple, a momentului la care persoana vătămată a cunoscut efectiv sau ar fi trebuit în mod rezonabil să cunoască întinderea pagubei produse prin actul administrativ nelegal.

În cazul în care titularul dreptului la acţiunea în despăgubire contestă acest element de fapt, considerând că prescripţia a început să curgă la un alt moment, îi revine la rândul său sarcina probei cu privire la data la care apreciază că a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei. O astfel de situaţie se poate ivi atunci când prejudiciul este incert, producerea sa în viitor fiind nesigură, astfel încât momentul cunoaşterii întinderii pagubei se poate situa la o distanţă mare de timp faţă de data comunicării actului administrativ vătămător sau de data rămânerii definitive a hotărârii de anulare.

Sub imperiul Codului civil de la 1864 putea fi cert nu numai prejudiciul actual, ci şi cel viitor, în măsura în care acesta apărea ca o prelungire directă şi necesară a unei fapte actuale şi dacă exista posibilitatea evaluării sale judiciare.

În urma adoptării actualului Cod civil, prin art. 1.385 alin. (4) şi art. 1.532 alin. (2) s-a reglementat în mod expres posibilitatea reparării unui tip de prejudiciu distinct, şi anume prejudiciul rezultat din pierderea unei şanse, acesta fiind un prejudiciu cert, actual, chiar dacă are caracter continuu, consecinţele ratării şansei manifestându-se mult timp în viitor, dar cu certitudine se vor produce.

Legiuitorul nu a prevăzut momentul în care s-ar putea considera că reclamantul cunoaşte sau ar trebui să cunoască întinderea pagubei suferite, pentru a calcula termenul în care poate fi promovată acţiunea în despăgubiri, aceasta ţinând de o multitudine de împrejurări de fapt. În privinţa acestui aspect, în jurisprudenţă se întâlnesc soluţii diverse, în funcţie de circumstanţele fiecărei cauze.

Pentru determinarea acestui moment, în doctrină s-a propus a se face distincţia între situaţia în care prejudiciul se produce dintr-o dată – uno ictu – şi situaţia în care producerea prejudiciului are loc continuu.

Dacă paguba se produce uno ictu, mai înainte ca actul administrativ să fie atacat la instanţa de contencios administrativ, iar persoana lezată cunoaşte întinderea pagubei, aceasta trebuie să promoveze acţiunea în despăgubiri odată cu acţiunea în anularea actului vătămător, nefiind aplicabile dispoziţiile speciale ale art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru promovarea acţiunii în despăgubiri pe cale separată.

În schimb, dacă persoana vătămată nu (poate) cunoaşte întinderea pagubei ori paguba se produce uno ictu ulterior declanşării acţiunii principale împotriva actului administrativ vătămător, acţiunea în despăgubiri va putea fi promovată pe cale separată, potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cadrul termenului de un an calculat de la data la care reclamantul a cunoscut sau putea cunoaşte producerea şi, respectiv, întinderea pagubei.

Dacă producerea pagubei se întinde pe o anumită perioadă, având deci caracter continuu, este posibil ca persoana vătămată să nu poată cunoaşte şi determina întinderea pagubei la data promovării acţiunii principale împotriva actului vătămător, motiv pentru care, în acest caz, persoana în cauză poate solicita despăgubiri pe cale separată, în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În situaţia în care producerea pagubei are loc într-un interval de timp anterior promovării acţiunii principale în contenciosul administrativ, iar persoana vătămată cunoaşte ori, cu o diligenţă rezonabilă, poate cunoaşte existenţa şi întinderea pagubei, aceasta trebuie să solicite repararea prejudiciului in integrum odată cu acţiunea principală (împotriva actului cauzator al prejudiciului), potrivit regulii instituite de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Cu alte cuvinte, în această situaţie, este inadmisibilă cererea de reparare a pagubei pe cale separată, pe baza dispoziţiilor speciale ale art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dacă persoana vătămată nu dovedeşte existenţa unor împrejurări obiective care au făcut imposibilă stabilirea întinderii prejudiciului produs anterior promovării acţiunii principale în contenciosul administrativ.

În situaţia în care paguba se produce într-un interval de timp care se sfârşeşte ulterior promovării acţiunii în anularea actului vătămător, reclamantul poate să solicite repararea pagubei, după caz: – în cadrul acţiunii în anulare, prin completarea acesteia cu o cerere în despăgubiri, dacă paguba se produce într-un interval de timp care se sfârşeşte mai înainte de primul termen de judecată până la care se poate face completarea acţiunii principale, potrivit art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă. O asemenea modalitate de promovare a acţiunii în despăgubiri este valabilă doar în ipoteza în care, în acest interval de timp, adică până la primul termen de judecată a acţiunii principale, persoana vătămată a cunoscut existenţa şi întinderea prejudiciului; – pe calea unei acţiuni separate în despăgubiri în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de un an care începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască încetarea producerii pagubei, în care are suficient timp să stabilească întinderea acesteia.

Dar, pentru a evita sancţiunea prescripţiei dreptului la acţiunea în despăgubiri, reclamantul va promova această acţiune, dacă este cazul, chiar şi înainte de soluţionarea acţiunii principale, pentru a nu lăsa ca acest termen de un an (în care poate solicita despăgubirile) să se împlinească. În acest caz, judecata acţiunii în despăgubiri va fi suspendată în baza art. 413 alin. (1) pct. 1 din Codul de procedură civilă. Suspendarea judecăţii în acest caz este necesară, întrucât soluţia în acţiunea în despăgubiri, chiar promovată separat, depinde de soluţia pronunţată în acţiunea principală, deoarece pe calea contenciosului administrativ nu pot fi acordate despăgubiri decât pentru repararea prejudiciului cauzat prin acte administrative nelegale desfiinţate de instanţa de judecată.

Cunoaşterea, respectiv posibilitatea cunoaşterii întinderii pagubei, ca moment de debut al termenului de un an de prescripţie extinctivă, nu coincide aşadar întotdeauna cu rămânerea definitivă a hotărârii de anulare a actului administrativ nelegal, existenţa unei astfel de hotărâri judecătoreşti constituind de fapt o condiţie de punere în mişcare a acţiunii în pretenţii, admisibilitatea acţiunii în daune fiind condiţionată de soluţionarea anterioară a unei acţiuni în anularea unui act administrativ.

Întreaga reglementare a acţiunii în contencios administrativ subiectiv conduce la concluzia potrivit căreia acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Situaţia acţiunii în despăgubiri depinde aşadar de admiterea, respectiv respingerea acţiunii în anularea actului administrativ vătămător, urmând a fi soluţionată pe fond, în primul caz, sau va fi respinsă ca inadmisibilă, în al doilea caz, fiind similară cu situaţia prevăzută de art. 9 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, caz în care, dacă ordonanţa Guvernului a fost declarată neconstituţională, instanţa va soluţiona fondul cauzei privind despăgubirile, iar, în caz contrar, acţiunea având ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa Guvernului va fi respinsă ca inadmisibilă.

Indiferent că este formulată odată cu cererea principală în anularea actului sau ulterior acesteia, cererea în despăgubiri este accesorie şi subsecventă cererii principale, întrucât repararea pagubei este condiţionată de anularea actului sau obligarea autorităţii publice să rezolve cererea persoanei vătămate.

Între cererea de anulare a actului de autoritate şi celelalte solicitări ce derivă din aceasta există o legătură indisolubilă având drept consecinţă faptul că despăgubirile nu pot fi acordate atunci când cererea principală este respinsă ca inadmisibilă – de exemplu, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, ca prematur introdusă, ca prescrisă sau ca neîntemeiată.

În doctrină au fost exemplificate câteva situaţii în care momentul cunoaşterii sau măcar al posibilităţii obiective de cunoaştere a întinderii pagubei se raportează la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ cauzator de prejudicii.

Este vorba despre situaţia prevăzută în art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în care reclamantul este nevoit să promoveze o acţiune directă pentru acordarea de despăgubiri produse printr-un act administrativ anulat în urma acţiunii intentate de către o altă persoană fizică sau juridică.

De la data publicării, hotărârea instanţei de contencios administrativ va produce efecte erga omnes, astfel încât, începând cu această dată, persoana vătămată, care a fost terţ în procesul privind anularea actului administrativ individual adresat altui subiect de drept, va putea în mod obiectiv afla de existenţa unei eventuale pagube în ceea ce o priveşte.

Tot la data publicării, de data aceasta în Monitorul Oficial al României, Partea I, a hotărârilor judecătoreşti definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, se va putea şti dacă actul respectiv a produs sau nu o pagubă acelor persoane care nu au fost părţi în cauza având ca obiect anularea actului administrativ cu caracter normativ.

O altă ipoteză este cea reglementată de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, vizând actul administrativ care nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, iar autoritatea emitentă sesizează instanţa de contencios administrativ în vederea constatării nulităţii actului. În acest caz, persoana vătămată va putea solicita numai despăgubiri în termenul de prescripţie de un an care va începe să curgă cel mai devreme de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ.

Data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I, reprezintă începutul curgerii termenului de un an pentru introducerea cererii de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, în situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, conform dispoziţiilor art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Singurul caz prevăzut expres de lege de curgere a termenului de prescripţie de la data rămânerii definitive a hotărârii prin care s-a dispus anularea actului juridic este cel prevăzut de art. 2.525 din Codul civil, care reglementează prescripţia dreptului la acţiunea în restituirea prestaţiilor cu care dreptul la acţiunea în despăgubiri reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004 prezintă unele asemănări de principiu, dar şi deosebiri în privinţa momentului de început al cursului prescripţiei extinctive.

Astfel, atât acţiunea în restituirea prestaţiilor, cât şi acţiunea reglementată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 sunt accesorii şi subsecvente unei cereri anterioare de anulare sau desfiinţare pentru rezoluţiune sau altă cauză de ineficacitate a unui act juridic, în primul caz, respectiv de anulare a unui act administrativ, în al doilea caz.

Atât dreptul la restituirea prestaţiilor, cât şi dreptul la despăgubiri sunt drepturi afectate de modalităţi sub forma condiţiei suspensive a anulării actului generator de restituire a prestaţiilor, respectiv de despăgubiri, dar doar dreptul la restituirea prestaţiilor se supune regulii de drept comun în materia prescripţiei dreptului afectat de o condiţie suspensivă prevăzută în art. 2.524 alin. (3) din Codul civil, conform căreia prescripţia începe să curgă de la data îndeplinirii condiţiei.

Aceasta, deoarece prescripţia dreptului la restituirea prestaţiilor începe să curgă de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului, adică la data îndeplinirii condiţiei, în timp ce, pentru dreptul la despăgubire decurgând dintr-un act administrativ nelegal, legiuitorul a instituit prin dispoziţiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 un moment derogatoriu, prescripţia dreptului la acţiune începând să curgă de la data când persoana vătămată a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei.

Instanţa de drept comun competentă să soluţioneze cererea în restituirea prestaţiilor reciproce executate în temeiul unui contract administrativ va aplica, prin urmare, regula prevăzută de art. 2.525 din Codul civil privind începutul prescripţiei dreptului la acţiunea în restituirea prestaţiilor, de la data rămânerii definitive a hotărârii prin care s-a dispus rezoluţiunea contractului administrativ. În schimb, instanţa de contencios administrativ, competentă, conform art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, să soluţioneze cererea de despăgubire subsecventă anulării contractului administrativ, va aplica regula prevăzută la art. 19 alin. (1) din legea contenciosului administrativ, caz în care termenul de prescripţie va începe să curgă de la data cunoaşterii/posibilităţii cunoaşterii întinderii pagubei, regulă care se aplică şi contractelor administrative, aşa cum rezultă din prevederile art. 19 alin. (21) din Legea nr. 554/2004.

Concluzionând, în opinia procurorului general s-a arătat că momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei constituie o împrejurare de fapt, care trebuie dovedită printr-un probatoriu serios, nefiind legată în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia. IV. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Prevederile art. 19 alin. (1) raportat la art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 au făcut obiectul Deciziei Curţii Constituţionale nr. 568 din 7 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 9 august 2007, şi al Deciziei Curţii Constituţionale nr. 402 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 12 mai 2008.

În considerentele Deciziei nr. 568 din 7 iunie 2007, menţinute prin Decizia nr. 402 din 10 aprilie 2008, Curtea Constituţională a reţinut că „art. 11 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 constituie regula în ceea ce priveşte termenul de prescripţie pentru formularea acţiunii în anulare a unui act administrativ individual, acesta fiind de 6 luni. Ca excepţie, alin. (2) al aceluiaşi articol prevede şi termenul de decădere de un an de la data emiterii actului sau a cererii, termen invocat, însă, pentru motive temeinice şi asupra căruia hotărăşte instanţa de judecată. Termenul de prescripţie pentru acţiunea în daune introdusă ulterior acţiunii în anulare este, potrivit art. 19 alin. (2) din aceeaşi lege, de un an şi curge de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Curtea constată, aşadar, că termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 are în vedere tocmai acele situaţii în care, în momentul introducerii cererii în anulare a actului administrativ individual, persoana vătămată nu poate în mod obiectiv cunoaşte existenţa şi întinderea pagubei, astfel că nu poate formula concomitent o acţiune în despăgubire. După soluţionarea acţiunii în anulare, aceasta poate estima şi pretinde paguba cauzată prin actul administrativ anulat, având la dispoziţie un termen de un an pentru formularea unei astfel de acţiuni.” S-a mai arătat că: „În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională s-a mai pronunţat cu privire la particularitatea şi întinderea termenelor prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, exemplu în acest sens fiind deciziile nr. 171/2007, nr. 123/2006 şi nr. 534/2006. De principiu, Curtea a reţinut, cu acele prilejuri, că «stabilirea unor condiţionări pentru introducerea acţiunilor în justiţie nu constituie o încălcare a dreptului la liberul acces la justiţie şi la un proces echitabil». Aceasta, deoarece «legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, în formele şi în modalităţile instituite de lege».” V. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în mecanismele de unificare a practicii judiciare

Prin Decizia nr. 61 din 24 septembrie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în Dosarul nr. 1.381/1/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 26 octombrie 2018, s-a respins ca inadmisibilă sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, având acelaşi obiect, constatându-se că nu este îndeplinită cerinţa de admisibilitate a noutăţii chestiunii de drept, dat fiind că divergenţa de jurisprudenţă datează pe rolul instanţelor de mai bine de 9 ani, fiind remarcată, de altfel, inclusiv la soluţiile pronunţate de instanţa supremă.

În considerentele acestei decizii s-a arătat la paragraful 27 că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a pronunţat în repetate rânduri cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, în cadrul mai multor decizii de speţă, reţinând următoarele: – „(…) în mod corect, instanţa de fond a considerat că existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive de anulare a actului administrativ nelegal constituie o condiţie necesară pentru formularea unei acţiuni în pretenţii, dar aceasta nu înseamnă că, în speţă, termenul de 1 an prevăzut de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 curge de la data când hotărârea de constatare a nelegalităţii actului administrativ a devenit irevocabilă, deoarece textul legal se referă la «data la care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei», or, această dată, aşa cum este cazul şi în speţă, poate fi anterioară rămânerii irevocabile a hotărârii judecătoreşti prin care a fost constatată nelegalitatea actului administrativ.” (Decizia nr. 2.145 din 29 iunie 2016); – „În contextul faptelor şi elementelor concrete ale cauzei, Înalta Curte constată că sintagma prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004, republicată, «data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei», se referă la momentul la care recurentul-reclamant a cunoscut efectiv întinderea pagubei. Or, din această perspectivă, reţinând durata în timp a litigiilor datorate refuzului autorităţii de a emite actul administrativ necesar, momentul evaluării certe a întinderii prejudiciului nu îl poate reprezenta decât data comunicării efective a ordinului (…) (actul administrativ vătămător – n.r.).” (Decizia nr. 1.593 din 3 aprilie 2015); – „Din cuprinsul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, care prevede că atunci când persoana vătămată a cerut anularea unui act administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, rezultă că admisibilitatea acţiunii în daune este condiţionată de soluţionarea unei acţiuni anterioare de către instanţa de contencios, în anularea unui act administrativ.” (Decizia nr. 1.668 din 1 aprilie 2014); – „Recurentul a luat cunoştinţă de decizia irevocabilă (de anulare a actului administrativ – n.r.) la data de 27 martie 2009, de la această dată se socoteşte termenul de la care trebuia să cunoască întinderea pagubei determinată de emiterea ordinului de trecere în rezervă, care a fost anulat irevocabil. Sunt aplicabile în speţă dispoziţiile art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Cererea întemeiată pe art. 19 este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care a fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, acţiunea pentru repararea pagubei fiind o latură intrinsecă litigiului administrativ.” (Decizia nr. 1.816 din 3 aprilie 2012); – „Din interpretarea logică şi gramaticală a textului art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 rezultă că data când se cunoaşte paguba este aceea a emiterii actului considerat netemeinic şi nelegal. În acest fel data de la care începe să curgă termenul de prescripţie este determinată de legiuitor, fiind intrinsec legată de data emiterii ordinului de eliberare din funcţie.” (Decizia nr. 835 din 17 februarie 2012); – „Acest ordin (de destituire a reclamantei din funcţia publică – n.r.) a fost anulat prin Sentinţa civilă nr. 63 din 19 martie 2008 a Curţii de Apel Timişoara – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, rămasă irevocabilă prin Decizia nr. 4.405 din 28 noiembrie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal. Reclamanta fusese însă repusă în funcţie anterior soluţionării irevocabile a litigiului, începând cu data de 20 martie 2008, aşa cum ea însăşi a menţionat în cererea de chemare în judecată, motiv pentru care a solicitat plata drepturilor salariale sau asimilate salariului numai pentru perioada septembrie 2007- martie 2008. Prin urmare, întinderea prejudiciului aflat în legătură de cauzalitate cu Ordinul nr. 810/20.09.2007 (de destituire – n.r.) a fost cunoscută la data de 20 martie 2008, moment de la care a început să curgă termenul de prescripţie de un an reglementat prin art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, astfel că la data de 13 august 2009, când a fost învestită curtea de apel, dreptul la acţiune era prescris” (Decizia nr. 4.728 din 13 octombrie 2011).

Din analiza practicii judiciare a instanţelor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a observat că divergenţele din jurisprudenţă referitoare la momentul de la care începe să curgă termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au apărut încă din anul 2009, primele soluţii pronunţate pe problema de drept invocată fiind din acest an (Tribunalul Bihor – Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 289 din 16 aprilie 2009; Curtea de Apel Oradea – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 548 din 5 noiembrie 2009).

Totodată, s-a constatat că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia contencios administrativ şi fiscal s-a pronunţat în problema enunţată încă din anul 2011, prin Decizia nr. 4.728 din 13 octombrie 2011, şi, mai mult, în anul 2012 a fost adoptată în cadrul aceleiaşi secţii o soluţie de principiu în problema de drept a cărei rezolvare se solicită, statuându-se că: „Funcţionarul public poate solicita, pe cale separată, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea autorităţii publice (emitente a actului administrativ prin care a fost eliberat din funcţia publică, act care a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă) la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat. Termenul de prescripţie pentru introducerea cererii de despăgubire, prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, dată care coincide cu data la care funcţionarul public a cunoscut măsura eliberării din funcţia publică.” (Soluţie de principiu din 19 noiembrie 2012).

Din analiza hotărârilor definitive anexate sesizării, pronunţate în perioada 2009-2018, s-a constatat că s-au conturat deja anumite soluţii jurisprudenţiale, practica judiciară fiind neunitară. VI. Raportul asupra recursului în interesul legii

Prin raportul întocmit în cauză, judecătorii-raportori au apreciat că, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, prin raportare la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia. VII. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum şi dispoziţiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, constată următoarele: VII.1. Cu privire la admisibilitatea recursului în interesul legii

Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analizarea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii”, precum şi ale art. 514 din acelaşi cod, referitoare la obiectul recursului şi la titularul dreptului de sesizare.

Analiza implică, aşadar, mai multe aspecte: – cel al cerinţei de ordin formal prevăzute de dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă – dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluţionată în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii; această cerinţă de admisibilitate se constată a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudenţa anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătoreşti definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curţi de apel din ţară; – sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti, întrucât finalitatea acestei instituţii juridice o constituie asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii, condiţie care se constată a fi îndeplinită, de asemenea; – sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, se constată că autorul sesizării, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, se regăseşte printre titularii dreptului de sesizare prevăzuţi de art. 514 din Codul de procedură civilă.

Prin urmare, condiţiile legale de admisibilitate a recursului în interesul legii sunt îndeplinite. VII.2. Analiza problemei de drept soluţionate în mod neunitar de instanţele judecătoreşti

Problematica supusă analizei, prin sesizarea cu recurs în interesul legii, se referă la stabilirea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Astfel cum a fost formulată, respectiv „Interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, în sensul de a se stabili care este momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire, respectiv de la momentul comunicării actului administrativ nelegal sau de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestui act”, problema de drept vizează două momente, cel al comunicării actului administrativ nelegal sau cel al rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestui act.

Prin actul de sesizare, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie evidenţiază trei opinii exprimate în practica judiciară şi o împărtăşeşte pe cea din urmă.

Opinia majoritară este în sensul că momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire este cel al rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ vătămător.

În cea de a doua opinie, instanţele de judecată au considerat că termenul de prescripţie reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004 începe să curgă din momentul în care actul administrativ vătămător le-a fost adus la cunoştinţă, când reclamanţii aveau cunoştinţă de întinderea pagubei.

Ultima orientare jurisprudenţială, apreciată şi de autorul sesizării ca fiind în litera şi spiritul legii, evidenţiază că momentul cunoaşterii întinderii prejudiciului constituie o împrejurare de fapt care nu este, în mod direct, legată nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia.

În acelaşi sens este şi dezlegarea pe care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie o va da acestei probleme de drept, pentru următoarele considerente:

Art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 trasează coordonatele generale ale conţinutului hotărârii judecătoreşti pronunţate de instanţa de contencios administrativ, fără a trata în mod diferenţiat contenciosul obiectiv (de anulare) şi contenciosul subiectiv.

Consacrând caracterul de plină jurisdicţie al contenciosului administrativ subiectiv, art. 18 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că instanţa care soluţionează acţiunea poate să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, să se pronunţe asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului dedus judecăţii şi care nu pot fi atacate separat, conform art. 8 alin. (1) din lege.

Prevederea cuprinsă în art. 18 alin. (3) din lege („În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru”) conduce la concluzia că instanţa nu are dreptul de a dispune din oficiu înlăturarea consecinţelor nefavorabile ale actului tipic sau asimilat considerat nelegal, ci trebuie să fie învestită în acest sens de către reclamant, printr-un capăt de cerere expres formulat.

Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în corelaţie cu normele cuprinse în art. 8 din lege, ce reglementează obiectul acţiunii judiciare, rezultă că instanţa poate acorda despăgubiri pentru prejudiciul moral sau material numai în cazul acţiunilor în contencios subiectiv, deoarece acţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

Pentru angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale a autorităţii publice pârâte este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii, deduse din interpretarea prevederilor art. 1.349 şi art. 1.357 şi următoarele din Codul civil, în corelaţie cu normele care configurează regimul juridic al contenciosului administrativ: existenţa unei fapte ilicite constând într-un act administrativ nelegal anulat de instanţă sau a unui refuz nejustificat ori a nerezolvării în termen a unei cereri, constatată ca atare de instanţă; producerea unui prejudiciu; dovada legăturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal şi prejudiciul suferit de reclamant.

În situaţia în care persoana vătămată, din cauza necunoaşterii cuantumului pagubei ori din alte motive, nu a formulat cererea pentru despăgubiri odată cu acţiunea prin care a cerut anularea actului, are posibilitatea de a acţiona în condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Intitulat „Termenul de prescripţie pentru despăgubiri”, art. 19 din Legea nr. 554/2004 are, în realitate, un obiect de reglementare mai larg, stabilind reguli privind: 1. condiţiile de admisibilitate a acţiunii în despăgubiri; 2. durata şi data de la care curge termenul de prescripţie; 3. instanţa competentă şi 4. procedura aplicabilă.

Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de Codul civil.

Din interpretarea sistematică a prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2), art. 8, art. 11 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, care transpun în plan normativ prevederea cu rang de principiu cuprinsă în art. 52 din Constituţia României, se conturează regula acţiunii în contencios subiectiv de plină jurisdicţie, conţinând şi capătul de cerere privind plata de despăgubiri pentru repararea pagubei şi înlăturarea consecinţelor vătămătoare ale actului administrativ – tipic sau asimilat – nelegal. De aceea, calea procesuală reglementată prin art. 19 din lege este una de excepţie, la care ar trebui să se recurgă numai atunci când speţa oferă elemente apte să conducă la concluzia că reclamantul nu avea, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei încă de la data formulării acţiunii în anulare, în cadrul termenelor prevăzut