Decizia nr. 16 din 20 mai 2019

Decizia nr. 16 din 20 mai 2019

20 mai 2019

2 iulie 2021

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

COMPLETUL COMPETENT SĂ JUDECE RECURSUL ÎN INTERESUL LEGII

Decizie nr. 16/2019

din 20/05/2019

Dosar nr. 266/1/2019

Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 773 din 24/09/2019

Iulia Cristina Tarcea – preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – preşedintele completului

Laura-Mihaela Ivanovici – preşedintele Secţiei I civile

Eugenia Voicheci – preşedintele Secţiei a II-a civile

Corina Alina Corbu – preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal

Daniel Grădinaru – preşedintele Secţiei penale

Andreia Liana Constanda – judecător la Secţia I civilă

Carmen Georgeta Negrilă – judecător la Secţia I civilă

Nina Ecaterina Grigoraş – judecător la Secţia I civilă

Alina Iuliana Ţuca – judecător la Secţia I civilă

Lavinia Dascălu – judecător la Secţia I civilă

Simona Lala Cristescu – judecător la Secţia I civilă

Beatrice Ioana Nestor – judecător la Secţia I civilă

Cristina Petronela Văleanu – judecător la Secţia I civilă

Mariana Constantinescu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Mădălina Elena Grecu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Carmen Maria Ilie – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Iuliana Măiereanu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Claudia Marcela Canacheu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Ionel Barbă – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Daniel Gheorghe Severin – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Marius Ionel Ionescu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Veronica Magdalena Dănăilă – judecător la Secţia a II-a civilă

Rodica Dorin – judecător la Secţia a II-a civilă

Rodica Cosma – judecător la Secţia penală

Ioana Bogdan – judecător la Secţia penală

Completul competent să judece recursul în interesul legii este legal constituit în conformitate cu dispoziţiile art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă raportat la art. 27

2

alin. (1) lit. b) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare.

Şedinţa este prezidată de doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de Luminiţa Nicolescu, procuror şef birou al Secţiei judiciare.

La şedinţa de judecată participă magistratul-asistent Ileana Peligrad, desemnat pentru această cauză în conformitate cu dispoziţiile art. 27

3

din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii formulat de către Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti cu privire la practica neunitară ivită în soluţionarea următoarei probleme de drept: „În interpretarea dispoziţiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, în cazul în care instanţa de judecată a soluţionat fondul notificării în conformitate cu prevederile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, se impune a fi obligată entitatea notificată să înainteze dispoziţia, la emiterea căreia a fost obligată de instanţă, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor sau, dimpotrivă, se impune ca dosarul administrativ, împreună cu dispoziţia ce va fi emisă de entitatea notificată în executarea hotărârii judecătoreşti astfel pronunţate, să fie înaintat către Secretariatul Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, după efectuarea controlului de legalitate de către prefect?”.

Magistratul-asistent învederează legala constituire a completului competent să judece recursul în interesul legii, precum şi faptul că la dosarul cauzei au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori şi punctul de vedere al Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Preşedintele completului, doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a acordat cuvântul reprezentantului Ministerului Public.

Reprezentantul procurorului general a solicitat admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei hotărâri prin care să se asigure aplicarea şi interpretarea unitară a legii cu privire la problema de drept sesizată, arătând că, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, în cazul în care instanţa a soluţionat fondul notificării, conform art. 35 alin. (2) din aceeaşi lege, entitatea notificată va înainta dispoziţia la emiterea căreia a fost obligată de instanţă, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, fără efectuarea controlului de legalitate de către perfect.

Atât timp cât controlul de legalitate a fost efectuat de către instanţa de judecată, un nou control de legalitate efectuat de către perfect este inadmisibil şi în contra dispoziţiilor din Legea nr. 554/2004, conform cărora prefectul exercită control de legalitate doar asupra dispoziţiilor emise exclusiv în procedura administrativă, nu şi în procedura judiciară, în acelaşi sens fiind şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

Aşadar, în cazurile supuse analizei, controlul de legalitate a fost efectuat de către instanţa de judecată, iar hotărârea judecătorească pronunţată în aceste cauze ţine loc de dispoziţie administrativă.

Preşedintele completului, doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, constatând că nu mai sunt alte completări, chestiuni de invocat sau întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunţare asupra recursului în interesul legii.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra recursului în interesul legii, a constatat următoarele:

I. Temeiul juridic al recursului în interesul legii

„Pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel, precum şi Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti.”

II. Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

III. Normele de drept intern care formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

„Art. 21. – (1) În vederea acordării de măsuri compensatorii pentru imobilele care nu pot fi restituite în natură, entităţile învestite de lege transmit Secretariatului Comisiei Naţionale deciziile care conţin propunerea de acordare de măsuri compensatorii, întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii acestora şi documentele care atestă situaţia juridică a imobilului obiect al restituirii la momentul emiterii deciziei, inclusiv orice înscrisuri cu privire la construcţii demolate. […]

(3) Dispoziţiile autorităţilor administraţiei publice locale emise potrivit Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se transmit Secretariatului Comisiei Naţionale după exercitarea controlului de legalitate de către prefect. Dispoziţiile art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, rămân aplicabile. […]

Art. 33. – (1) Entităţile învestite de lege au obligaţia de a soluţiona cererile formulate potrivit Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, înregistrate şi nesoluţionate până la data intrării în vigoare a prezentei legi şi de a emite decizie de admitere sau de respingere a acestora, după cum urmează:

a) în termen de 12 luni, entităţile învestite de lege care mai au de soluţionat un număr de până la 2.500 de cereri;

b) în termen de 24 de luni, entităţile învestite de lege care mai au de soluţionat un număr cuprins între 2.500 şi 5.000 de cereri;

c) în termen de 36 de luni, entităţile învestite de lege care mai au de soluţionat un număr de peste 5.000 de cereri.

(2) Termenele prevăzute la alin. (1) curg de la data de 1 ianuarie 2014.

(3) Entităţile învestite de lege au obligaţia de a stabili numărul cererilor înregistrate şi nesoluţionate, de a afişa aceste date la sediul lor şi de a le comunica Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor. Datele transmise de entităţile învestite de lege vor fi centralizate şi publicate pe pagina de internet a Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor.

(4) Cererile se analizează în ordinea înregistrării lor la entităţile prevăzute la alin. (1). Prin excepţie, se analizează cu prioritate cererile formulate de persoanele certificate de entităţi desemnate de statul român sau de alte state membre ale Uniunii Europene, ca supravieţuitoare ale Holocaustului, aflate în viaţă la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a prezentei legi. […]

Art. 35. – (1) Deciziile emise cu respectarea prevederilor art. 33 şi 34 pot fi atacate de persoana care se consideră îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul entităţii, în termen de 30 de zile de la data comunicării.

(1

1

) Litigiile privind modalitatea de aplicare a prevederilor prezentei legi sunt de competenţa secţiilor civile ale tribunalelor, indiferent de calitatea titularului acţiunii.

(2) În cazul în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în termenele prevăzute la art. 33 şi 34, persoana care se consideră îndreptăţită se poate adresa instanţei judecătoreşti prevăzute la alin. (1) în termen de 6 luni de la expirarea termenelor prevăzute de lege pentru soluţionarea cererilor.

(3) În cazurile prevăzute la alin. (1) şi (2), instanţa judecătorească se pronunţă asupra existenţei şi întinderii dreptului de proprietate şi dispune restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condiţiile prezentei legi.

(4) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (3) sunt supuse numai apelului.

(5) Cererile sau acţiunile în justiţie formulate în temeiul alin. (1) şi (2) sunt scutite de taxa judiciară de timbru.”

„Tutela administrativă

Art. 3. – (1) Prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale; acţiunea se formulează în termenul prevăzut la art. 11 alin. (1), care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect şi în condiţiile prevăzute de prezenta lege. Acţiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.

(2) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prezentei legi şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.

(3) Până la soluţionarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) şi (2) este suspendat de drept. […]

Termenul de introducere a acţiunii

Art. 11. – (1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;

b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;

c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii;

d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.

(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.”

„Art. 123 […]

(5) Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.”

„Art. 19. – (1) În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte următoarele atribuţii principale: (. . )

e) verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului; […]

Art. 20. – Prefectul poate verifica măsurile întreprinse de primar sau de preşedintele consiliului judeţean în calitatea lor de reprezentanţi ai statului în unitatea administrativ-teritorială şi poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condiţiile legii.”

IV. Obiectul recursului în interesul legii. Orientările jurisprudenţiale divergente

Soluţiile jurisprudenţiale diferite:

Curtea de apel a constatat că este întemeiat motivul de apel invocat de apelantul-pârât Municipiul Bucureşti, ce vizează cererea prin care s-a solicitat obligarea acestuia la trimiterea dosarului administrativ direct către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor.

În acest sens s-a arătat că, potrivit dispoziţiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, dosarul administrativ trebuie însoţit de avizul de legalitate al instituţiei prefectului, astfel că este necesar ca, înainte de a ajunge la Secretariatul Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, dosarul administrativ, însoţit de toate înscrisurile menţionate la art. 21 din Legea nr. 165/2013, să fie înaintat instituţiei prefectului.

Instanţa de apel a învederat că, în situaţia în care decizia de propunere a măsurilor reparatorii prin echivalent a fost emisă în baza unei hotărâri judecătoreşti, cum este cazul şi în speţa de faţă, controlul de legalitate al instituţiei prefectului nu va putea viza legalitatea acestei decizii, opunându-se în acest sens autoritatea de lucru judecat a hotărârii judecătoreşti în baza căreia s-a emis respectiva decizie. Controlul de legalitate poate viza numai respectarea restului dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 165/2013, iar nu modul de soluţionare în fond a notificării.

Deşi legalitatea acordării măsurilor reparatorii a fost verificată de instanţe şi nu mai poate face obiectul unei cenzuri a organului administrativ (prefectul), totuşi controlul de legalitate al prefectului este mai larg, întrucât nu vizează numai verificarea acordării măsurilor reparatorii, ci se extinde şi asupra altor aspecte administrative legate de înaintarea dosarului către comisie, precum şi asupra conformităţii dispoziţiei emise de primarul general cu cele stabilite prin hotărârea judecătorească, aspecte suplimentare celor care privesc strict soluţionarea pe fond a notificării de către instanţă.

Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că instanţa nu poate crea o procedură paralelă cu cea reglementată de art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, cu atât mai mult cu cât o astfel de procedură ar determina un regim discriminatoriu în raport cu alte situaţii similare, având în vedere că soluţionarea dosarelor de către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor se face în ordinea înregistrării lor la Secretariatul Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor. Prin urmare, pe lângă prioritatea legală de care dosarul reclamanţilor urmează să beneficieze în baza art. 34 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 165/2013, prin trimiterea dosarului direct către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor, cu omiterea unei etape din circuitul legal, dosarul ar primi şi o prioritate neprevăzută de lege, întrucât ar ajunge să fie înregistrat la Secretariatul Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor înaintea altor dosare aflate în situaţii similare.

Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că prima instanţă nu a dispus ea însăşi acordarea măsurilor reparatorii direct, în aplicarea Deciziei nr. XX/2007 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite în recurs în interesul legii, ci a obligat pârâtul să emită o dispoziţie administrativă în sensul celor constatate de instanţă.

S-a arătat că tribunalul a făcut o corectă aplicare în cauză a dispoziţiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, atât timp cât controlul de legalitate a fost efectuat de către instanţa de judecată, iar un nou control de legalitate efectuat de către prefect este inadmisibil şi în contra acelor dispoziţii din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora prefectul exercită controlul de legalitate doar asupra dispoziţiilor emise exclusiv în procedura administrativă, iar nu şi în procedura judiciară.

Astfel, din examinarea dispoziţiilor art. 21 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 165/2013 reiese că legiuitorul a avut în vedere cele două modalităţi în care poate fi soluţionată pe fond o notificare formulată în baza Legii nr. 10/2001: la alin. (1) al art. 21 a prevăzut că acele dispoziţii emise de entităţile învestite de lege, în faza judiciară, ca act de executare a unei hotărâri judecătoreşti ce conţine obligaţia pârâtului de a propune reclamantului acordarea de măsuri compensatorii – cum este şi dispoziţia ce va fi emisă de pârât în executarea hotărârii judecătoreşti -, se transmit Secretariatului Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, împreună cu toată documentaţia care a stat la baza emiterii acesteia (deci, împreună cu hotărârea judecătorească pusă în executare prin emiterea dispoziţiei), în timp ce alin. (3) din art. 21 se ocupă de situaţia dispoziţiilor emise de entităţile învestite în faza administrativă a procedurii reglementate de Legea nr. 10/2001, prevăzând că numai aceste dispoziţii, ca acte administrative, pot face obiectul controlului de legalitate exercitat de prefect, în conformitate cu dispoziţiile art. 11 din legea contenciosului administrativ.

Prin urmare, critica potrivit căreia apelantul-pârât Municipiul Bucureşti are obligaţia legală de a înainta dosarul administrativ Instituţiei Prefectului Municipiului Bucureşti în vederea verificării legalităţii actului emis şi emiterii avizului de legalitate a fost înlăturată ca nefondată, deoarece s-a apreciat că o asemenea modalitate de soluţionare ar echivala cu încălcarea atribuţiilor puterii judecătoreşti şi admiterea ideii conform căreia legalitatea unei hotărâri judecătoreşti ar putea fi verificată şi pe cale administrativă de către prefect, iar nu doar prin intermediul căilor de atac prevăzute de lege.

Este de necontestat faptul că în cauză nu este vorba despre ipoteza soluţionării notificării în procedura administrativă de către o autoritate administrativă publică locală, ci despre soluţionarea notificării în procedura judiciară – situaţie în care s-a apreciat că dosarul administrativ se înaintează în mod direct Secretariatului Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor.

Prefectul exercită controlul de legalitate asupra dispoziţiilor autorităţilor administraţiei publice locale, deci asupra dispoziţiilor entităţilor învestite cu soluţionarea notificărilor emise în faza administrativă, iar nu şi asupra dispoziţiilor autorităţilor administraţiei publice locale ce sunt emise în executarea unei hotărâri judecătoreşti prin care instanţa de judecată a soluţionat pe fond notificarea persoanelor îndreptăţite, în conformitate cu dispoziţiile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 şi cu Decizia în recurs în interesul legii nr. XX/2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite.

De asemenea, s-a reţinut că legalitatea unei hotărâri judecătoreşti poate fi verificată doar prin intermediul căilor de atac prevăzute de lege.

Or, exercitarea controlului de legalitate de către prefect asupra dispoziţiei emise în executarea hotărârii judecătoreşti care a soluţionat fondul notificării ar echivala cu o veritabilă cale de atac împotriva hotărârii judecătoreşti, ceea ce este inadmisibil conform cadrului constituţional (art. 123 din Constituţia României, revizuită) şi legal (Legea nr. 340/2004 şi Legea nr. 554/2004), care reglementează atribuţiile prefectului.

Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că, potrivit Deciziei nr. XX/2007, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite în recurs în interesul legii, s-a stabilit cu putere obligatorie, în aplicarea dispoziţiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, că instanţele judecătoreşti sunt competente să soluţioneze pe fond nu numai contestaţiile formulate împotriva deciziei/dispoziţiei de respingere a cererilor prin care s-a solicitat restituirea imobilelor preluate în mod abuziv, ci şi acţiunea persoanei îndreptăţite în cazul refuzului nejustificat al entităţii deţinătoare de a răspunde la notificarea părţii interesate.

Prin urmare, o astfel de hotărâre pronunţată de instanţa de judecată, prin care s-a stabilit calitatea de persoană îndreptăţită, în sensul legii speciale, nu poate fi supusă controlului de legalitate al unui organ administrativ, ci doar cenzurii instanţei ierarhic superioare, în cadrul căilor de atac reglementate de lege.

Prima instanţă a analizat pe fond notificarea formulată de reclamantă, procedând conform dispoziţiilor Deciziei nr. XX/2007, şi a avut în vedere, la soluţionarea pricinii, toate înscrisurile care probează dreptul de proprietate asupra imobilului notificat, preluarea abuzivă, precum şi calitatea de persoană îndreptăţită, subrogându-se unităţii deţinătoare cât priveşte soluţionarea notificării.

Prin urmare, întregul control de legalitate a fost efectuat de către instanţa de judecată, curtea de apel apreciind că nu sunt incidente dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 privind controlul de legalitate al prefectului, care privesc doar deciziile/dispoziţiile emise în procedura administrativă.

S-a reţinut că aceste prevederi legale sunt aplicabile doar în ipoteza soluţionării notificării pe cale administrativă, şi nu în situaţia în care controlul de legalitate a fost realizat de instanţa de judecată.

Cum hotărârea judecătorească pronunţată în cauză ţine loc de dispoziţie administrativă, se impune ca transmiterea notificării şi a dosarului administrativ să se facă direct către Secretariatul Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor.

S-a mai considerat că ar fi afectat principiul securităţii raporturilor juridice din perspectiva dreptului la un proces echitabil în faţa unei instanţe, garantat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (C.E.D.O.), care trebuie interpretat în lumina preambulului Convenţiei, care enunţă preeminenţa dreptului ca element de patrimoniu comun al statelor contractante. Unul dintre elementele fundamentale ale preeminenţei dreptului este principiul securităţii raporturilor juridice, care înseamnă – între altele – că o soluţie definitivă a oricărui litigiu nu trebuie rediscutată (Cauza Brumărescu împotriva României).

Nici măcar Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, care, în baza art. 17 alin. (1) lit. a) şi art. 21 alin. (5) şi (8) din Legea nr. 165/2013, are printre atribuţii verificarea dosarelor (din punctul de vedere al existenţei dreptului persoanei care se consideră îndreptăţită la măsuri reparatorii), evaluarea întregului dosar administrativ şi validarea sau invalidarea deciziei entităţii învestite de lege, nu i se acceptă exercitarea acestor atribuţii, în cazul în care deciziile sunt emise în baza unor hotărâri judecătoreşti definitive, prin care instanţele s-au pronunţat asupra calităţii de persoană îndreptăţită şi asupra întinderii dreptului de proprietate.

Această constatare rezultă din Decizia Curţii Constituţionale nr. 686 din 26 noiembrie 2014, prin care, în urma admiterii unei excepţii de neconstituţionalitate, s-a constatat că dispoziţiile art. 17 alin. (1) lit. a) şi art. 21 alin. (5) şi (8) din Legea nr. 165/2013 nu se aplică deciziilor/dispoziţiilor entităţilor învestite cu soluţionarea notificărilor emise în executarea unor hotărâri judecătoreşti prin care instanţele s-au pronunţat irevocabil/definitiv asupra calităţii de persoană îndreptăţită şi asupra întinderii dreptului de proprietate.

În considerentele deciziei, Curtea Constituţională a constatat că reglementarea în sarcina Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor şi a secretariatului acesteia a competenţei de reexaminare a existenţei dreptului persoanei îndreptăţite la măsuri reparatorii şi, în consecinţă, de a valida/invalida în tot sau în parte deciziile emise de entităţile învestite care conţin propunerea de acordare de măsuri compensatorii şi cuantumul despăgubirilor, în cazul în care aceste aspecte au fost stabilite deja printr-o hotărâre judecătorească, echivalează cu instituirea unei noi căi de atac şi, implicit, a unui sistem concurent cu sistemul instanţelor judecătoreşti în ceea ce priveşte înfăptuirea justiţiei.

Prin urmare, pentru identitate de raţiune, în ipoteza în care decizia emisă de entitatea învestită de lege, care conţine propunerea de acordare de măsuri compensatorii, a fost dată în executarea unei hotărâri judecătoreşti care a examinat existenţa dreptului persoanei îndreptăţite la măsuri reparatorii, nu mai poate fi acceptat controlul de legalitate al prefectului.

Instanţa de apel a arătat că, deşi apelantul invoca şi dispoziţiile articolului unic pct. 24 cu referire la art. 16 alin. (2

1

) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 81/2007 ce modifică titlul VII al Legii nr. 247/2005, în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/ 2013, lege care a abrogat titlul VII al Legii nr. 247/2005 şi care se aplică prezentei cauze, conform art. 4 din Legea nr. 165/2013.

În măsura în care s-ar privi acest control al prefectului ca având un obiect restrâns doar la verificarea conformităţii dispoziţiei care urmează a fi emisă de către primărie în executarea sentinţei judecătoreşti cu conţinutul însuşi al acestei sentinţe, s-a apreciat că nu acesta este scopul dispoziţiilor legale în discuţie, ci rolul acestor dispoziţii este de a se exercita un control de legalitate asupra condiţiilor de acordare a măsurilor reparatorii.

Pe de altă parte, având în vedere că dispoziţia care urmează a fi emisă de primărie în executarea sentinţei judecătoreşti reprezintă un simplu act de executare, iar nu o dispoziţie de soluţionare a notificării în înţelesul art. 21 din Legea nr. 10/2001, chestiunea conformităţii dispoziţiei cu sentinţa vizează deja faza de executare a titlului executoriu reprezentat de hotărârea judecătorească, nemaiintrând sub incidenţa art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013.

Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că nu poate reţine nici considerentul de oportunitate conform căruia instituţia prefectului poate realiza un control de legalitate asupra altor aspecte decât fondul notificării, deoarece înaintarea către prefect a hotărârii judecătoreşti de faţă, prin care a fost soluţionată pe fond notificarea din 2001, nu este de natură să scurteze termenul de soluţionare a acestei notificări, având în vedere faptul că intimata-reclamantă are dreptul la soluţionarea cererii sale într-un termen rezonabil, ca parte integrantă a dreptului la un proces echitabil garantat de art. 6 paragraful 1 din C.E.D.O., termen ce include şi durata procedurilor administrative.

Incidenţa acestui control al prefectului, care ar avea un caracter pur formal, trebuie exclusă şi din raţiuni de necesitate a aplicării cât mai eficiente a procedurilor legale de restituire, în condiţiile în care acordarea acestor măsuri reparatorii către persoana îndreptăţită trenează într-o manieră nepermisă încă din anul 2001, deci de aproximativ 17 ani, acest deziderat fiind considerat în mod constant în practica instanţei europene şi trebuind a fi urmărit şi de instanţele naţionale, care sunt chemate, în definitiv, să asigure aplicarea cât mai eficientă a legii şi recunoaşterea efectivă a drepturilor persoanelor.

V. Punctul de vedere al Ministerului Public

S-a avut în vedere faptul că, în ipoteza în care deciziile/dispoziţiile entităţilor au fost date în executarea unor hotărâri judecătoreşti, atribuţiile conferite de dispoziţiile art. 17 alin. (1) lit. a) – validarea/invalidarea deciziilor, respectiv de art. 21 alin. (5) şi (8) – verificarea dosarelor din punctul de vedere al existenţei dreptului persoanei care se consideră îndreptăţită la măsuri reparatorii şi, eventual, suplimentarea documentaţiei – nu vor mai fi exercitate de către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor.

În această situaţie, alin. (10) al art. 21 din Legea nr. 165/2013 prevede că singura opţiune a Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor constă în emiterea deciziei de compensare prin puncte, la propunerea secretariatului comisiei.

Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor nu mai poate, aşadar, să invalideze decizia entităţii, aşa cum ar fi putut să facă dacă nu exista situaţia de excepţie reglementată de alin. (10) al art. 21, când lipsa avizului de legalitate al prefectului constituia de plano motiv de invalidare a deciziei/dispoziţiei entităţii notificate.

De altfel, aceleaşi verificări pe care le-ar fi făcut prefectul în cadrul controlului de legalitate au fost făcute deja de instanţă – îndeplinirea condiţiilor legale pentru recunoaşterea calităţii de persoană îndreptăţită, depunerea notificării cu respectarea procedurii în termenul prevăzut de lege, existenţa la dosar a înscrisurilor care dovedesc calitatea de fost proprietar, respectiv de moştenitor al fostului proprietar al bunului imobil, existenţa actelor doveditoare referitoare la preluarea abuzivă şi înscrisurile care atestă imposibilitatea restituirii în natură a imobilului.

În aceste condiţii nu se mai justifică efectuarea controlului de legalitate de către prefect, respectiv de către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor, dacă aceste verificări au făcut obiectul judecăţii unei instanţe, întrucât aceasta ar însemna a se recunoaşte un control administrativ asupra unei hotărâri judecătoreşti, deci o cale de atac neprevăzută de lege, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 129 din Constituţia României, potrivit cărora: „Împotriva hotărârilor judecătoreşti, părţile interesate şi Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condiţiile legii.”

Or, în situaţia dată, controlul de legalitate a fost deja efectuat de instanţa de judecată, iar hotărârea judecătorească pronunţată în aceste cauze ţine loc de dispoziţie administrativă.

VI. Punctul de vedere al Colegiului de conducere al Curţii de Apel Bucureşti

VII. Jurisprudenţa curţilor de apel

Magistraţii Tribunalului Hunedoara apreciază că şi în cazul în care instanţa de judecată soluţionează fondul notificării conform art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 se impune ca dosarul administrativ, împreună cu dispoziţia ce va fi emisă de entitatea notificată în executarea hotărârii judecătoreşti astfel pronunţate, să fie înaintat către Secretariatul Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor după efectuarea controlului de legalitate de către prefect, întrucât dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 nu fac nicio excepţie de la această obligaţie. Cum hotărârea instanţei este transpusă în actul administrativ, s-a considerat că este necesară, cel puţin, verificarea conformităţii dispoziţiei cu hotărârea judecătorească.

La nivelul secţiilor a III-a, a IV-a şi a V-a civile ale Tribunalului Bucureşti au fost exprimate ambele opinii.

Magistraţii din cadrul Secţiei civile a Tribunalului Călăraşi au exprimat opinia potrivit căreia se impune ca dosarul administrativ, împreună cu dispoziţia ce va fi emisă de entitatea notificată în executarea hotărârii judecătoreşti astfel pronunţate, să fie înaintat către Secretariatul Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, după efectuarea controlului de legalitate de către prefect, în raport cu dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 şi deciziile Curţii de Apel Bucureşti pronunţate în acest sens.

La nivelul Tribunalului Ialomiţa s-a apreciat că, în cazul în care instanţa de judecată soluţionează fondul notificării conform art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, se impune a fi obligată entitatea notificată să înainteze dispoziţia, la emiterea căreia a fost obligată de instanţă, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor.

Aceasta, deoarece atât timp cât controlul de legalitate a fost efectuat de către instanţa de judecată, un nou control de legalitate efectuat de către prefect este inadmisibil şi în contra acelor dispoziţii din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora prefectul exercită controlul de legalitate doar asupra dispoziţiilor emise exclusiv în procedura administrativă, iar nu şi în procedura judiciară.

Astfel, din examinarea dispoziţiilor art. 21 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 165/2013 reiese că legiuitorul a avut în vedere cele două stadii în care poate fi soluţionată pe fond o notificare formulată în baza Legii nr. 10/2001: la alin. (1) al art. 21 prevăzând că acele dispoziţii emise de entităţile învestite de lege, în faza judiciară, ca act de executare a unei hotărâri judecătoreşti ce conţine obligaţia pârâtului de a propune reclamantului acordarea de măsuri compensatorii – cum este şi dispoziţia ce va fi emisă de pârât în executarea hotărârii judecătoreşti pronunţate în dosarul de faţă -, se transmit Secretariatului Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor împreună cu toată documentaţia care a stat la baza emiterii acesteia (în cazul de faţă, împreună cu hotărârea judecătorească pusă în executare prin emiterea dispoziţiei); în timp ce alin. (3) al art. 21 se ocupă de situaţia dispoziţiilor emise de entităţile învestite în faza administrativă a procedurii reglementate de Legea nr. 10/2001, prevăzând că numai aceste dispoziţii, ca acte administrative, pot face obiectul controlului de legalitate exercitat de prefect în conformitate cu dispoziţiile art. 11 din legea contenciosului administrativ.

Prin urmare, critica potrivit căreia municipiul Bucureşti are obligaţia legală de a înainta dosarul administrativ Instituţiei Prefectului Municipiului Bucureşti în vederea verificării legalităţii actului emis şi emiterii avizului de legalitate nu poate fi reţinută, deoarece o asemenea modalitate ar echivala cu încălcarea autorităţii puterii judecătoreşti şi cu admiterea ideii conform căreia legalitatea unei hotărâri judecătoreşti ar putea fi verificată şi pe cale administrativă, de către prefect, iar nu doar prin intermediul căilor de atac prevăzute de lege.

La nivelul Tribunalului Ilfov s-a apreciat că normele la care se face referire sunt incidente în faza administrativă de soluţionare a cererii de acordare a măsurilor reparatorii, iar nu în faza judiciară, fază în care controlul de legalitate este exercitat de către instanţa de judecată.

Prin urmare, în soluţionarea cererii deduse judecăţii, instanţa de judecată poate dispune transmiterea dosarului către Secretariatul Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor fără a mai fi necesară exercitarea controlului de legalitate de către prefect.

Magistraţii din cadrul Tribunalului Giurgiu au opinat în sensul primei orientări jurisprudenţiale, respectiv cea potrivit căreia, conform dispoziţiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, dosarul administrativ trebuie însoţit de avizul de legalitate al instituţiei prefectului, fiind astfel necesar ca, înainte de a ajunge la Secretariatul Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, dosarul administrativ să fie înaintat instituţiei prefectului, însoţit de toate înscrisurile menţionate la art. 21 din Legea nr. 165/2013.

Punctul de vedere al judecătorilor din cadrul Secţiei civile a Tribunalului Teleorman a fost în sensul că, în situaţia în care instanţa de judecată soluţionează fondul notificării conform art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, se impune a fi obligată entitatea notificată să înainteze dispoziţia, la emiterea căreia a fost obligată de instanţă, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor.

Dispoziţia entităţii notificate, care se emite în executarea unei asemenea hotărâri judecătoreşti, nu poate face obiectul controlului de legalitate din partea prefectului, pentru că respectiva dispoziţie nu a fost întocmită în baza unei evaluări proprii a autorităţii administrative notificate, ci reprezintă numai formalitatea prin care se dă eficienţă statuărilor făcute de instanţă cu privire la drepturile ce fac obiect al propunerii de acordare a măsurilor reparatorii.

Tribunalul Cluj a comunicat următoarele: conform art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013: „Dispoziţiile autorităţilor administraţiei publice locale emise potrivit Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se transmit Secretariatului Comisiei Naţionale după exercitarea controlului de legalitate de către prefect. Dispoziţiile art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, rămân aplicabile.”

Pe de altă parte, prevederile art. 35 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 165/2013 stabilesc că: „În cazul în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în termenele prevăzute la art. 33 şi 34, persoana care se consideră îndreptăţită se poate adresa instanţei judecătoreşti prevăzute la alin. (1) în termen de 6 luni de la expirarea termenelor prevăzute de lege pentru soluţionarea cererilor; în cazurile prevăzute la alin. (1) şi (2), instanţa judecătorească se pronunţă asupra existenţei şi întinderii dreptului de proprietate şi dispune restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condiţiile prezentei legi.”

Prin urmare, din economia dispoziţiilor Legii nr. 165/2013 rezultă faptul că dosarul administrativ se înaintează Secretariatului Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor doar după exercitarea controlului de legalitate de către prefect.

Faptul că, în temeiul art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, instanţa de judecată obligă entitatea notificată la emiterea deciziei de restituire a imobilului, fie în natură, fie prin acordarea de măsuri reparatorii nu justifică eludarea obligaţiilor ce revin prefectului de efectuare a controlului de legalitate, obligaţie ce îi revine în temeiul dispoziţiilor legale şi fără a fi necesară o statuare în acest sens de către instanţa de judecată.

Faţă de prevederile art. 35 alin. (1

1

) din Legea nr. 165/2013, potrivit cărora: „Litigiile privind modalitatea de aplicare a prevederilor prezentei legi sunt de competenţa secţiilor civile ale tribunalelor, indiferent de calitatea titularului acţiunii”, judecătoriile arondate Tribunalului Cluj nu au formulat un punct de vedere vizând problema de drept analizată.

Punctul de vedere majoritar al judecătorilor Secţiei I civile a Tribunalului Galaţi este în sensul că se impune a fi obligată entitatea notificată să înainteze dispoziţia, la emiterea căreia a fost obligată de instanţă, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor; atât timp cât controlul de legalitate a fost efectuat de către instanţa de judecată, un nou control de legalitate efectuat de către prefect este inadmisibil şi în contra acelor dispoziţii din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora prefectul exercită controlul de legalitate doar asupra dispoziţiilor emise exclusiv în procedura administrativă, iar nu şi în procedura judiciară. O asemenea modalitate ar echivala cu încălcarea autorităţii puterii judecătoreşti şi cu admiterea ideii conform căreia legalitatea unei hotărâri judecătoreşti ar putea fi verificată şi pe cale administrativă, de către prefect, iar nu doar prin intermediul căilor de atac prevăzute de lege.