ÎCCJ, Decizia nr. 16/2019

Înalta Curte de Casație și Justiție

COMPLETUL COMPETENT SĂ JUDECE RECURSUL ÎN INTERESUL LEGII

Decizie nr. 16/2019

din 20/05/2019

Dosar nr. 266/1/2019

Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 773 din 24/09/2019

Iulia Cristina Tarcea - președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului

Laura-Mihaela Ivanovici - președintele Secției I civile

Eugenia Voicheci - președintele Secției a II-a civile

Corina Alina Corbu - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal

Daniel Grădinaru - președintele Secției penale

Andreia Liana Constanda - judecător la Secția I civilă

Carmen Georgeta Negrilă

- judecător la Secția I civilă

Nina Ecaterina Grigoraș

- judecător la Secția I civilă

Alina Iuliana Țuca - judecător la Secția I civilă

Lavinia Dascălu

- judecător la Secția I civilă

Simona Lala Cristescu - judecător la Secția I civilă

Beatrice Ioana Nestor - judecător la Secția I civilă

Cristina Petronela Văleanu - judecător la Secția I civilă

Mariana Constantinescu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Mădălina Elena Grecu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Carmen Maria Ilie - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Iuliana Măiereanu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Claudia Marcela Canacheu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Ionel Barbă - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Daniel Gheorghe Severin

- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Marius Ionel Ionescu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Veronica Magdalena Dănăilă - judecător la Secția a II-a civilă

Rodica Dorin - judecător la Secția a II-a civilă

Rodica Cosma - judecător la Secția penală

Ioana Bogdan - judecător la Secția penală

Completul competent să judece recursul în interesul legii este legal constituit în conformitate cu dispozițiile art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă raportat la art. 27

2

alin. (1) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare.

Ședința este prezidată de doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de Luminița Nicolescu, procuror șef birou al Secției judiciare.

La ședința de judecată participă magistratul-asistent Ileana Peligrad, desemnat pentru această cauză în conformitate cu dispozițiile art. 27

3

din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii formulat de către Colegiul de conducere al Curții de Apel București cu privire la practica neunitară ivită în soluționarea următoarei probleme de drept: "În interpretarea dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, în cazul în care instanța de judecată a soluționat fondul notificării în conformitate cu prevederile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, se impune a fi obligată entitatea notificată să înainteze dispoziția, la emiterea căreia a fost obligată de instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor sau, dimpotrivă, se impune ca dosarul administrativ, împreună cu dispoziția ce va fi emisă de entitatea notificată în executarea hotărârii judecătorești astfel pronunțate, să fie înaintat către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, după efectuarea controlului de legalitate de către prefect?".

Magistratul-asistent învederează legala constituire a completului competent să judece recursul în interesul legii, precum și faptul că la dosarul cauzei au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori și punctul de vedere al Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Președintele completului, doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, a acordat cuvântul reprezentantului Ministerului Public.

Reprezentantul procurorului general a solicitat admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei hotărâri prin care să se asigure aplicarea și interpretarea unitară a legii cu privire la problema de drept sesizată, arătând că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, în cazul în care instanța a soluționat fondul notificării, conform art. 35 alin. (2) din aceeași lege, entitatea notificată va înainta dispoziția la emiterea căreia a fost obligată de instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, fără efectuarea controlului de legalitate de către perfect.

Atât timp cât controlul de legalitate a fost efectuat de către instanța de judecată, un nou control de legalitate efectuat de către perfect este inadmisibil și în contra dispozițiilor din Legea nr. 554/2004, conform cărora prefectul exercită control de legalitate doar asupra dispozițiilor emise exclusiv în procedura administrativă, nu și în procedura judiciară, în același sens fiind și jurisprudența Curții Constituționale.

Așadar, în cazurile supuse analizei, controlul de legalitate a fost efectuat de către instanța de judecată, iar hotărârea judecătorească pronunțată în aceste cauze ține loc de dispoziție administrativă.

Președintele completului, doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, constatând că nu mai sunt alte completări, chestiuni de invocat sau întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunțare asupra recursului în interesul legii.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra recursului în interesul legii, a constatat următoarele:

I. Temeiul juridic al recursului în interesul legii

"Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești."

II. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție

III. Normele de drept intern care formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție

"Art. 21. - (1) În vederea acordării de măsuri compensatorii pentru imobilele care nu pot fi restituite în natură, entitățile învestite de lege transmit Secretariatului Comisiei Naționale deciziile care conțin propunerea de acordare de măsuri compensatorii, întreaga documentație care a stat la baza emiterii acestora și documentele care atestă situația juridică a imobilului obiect al restituirii la momentul emiterii deciziei, inclusiv orice înscrisuri cu privire la construcții demolate. [...]

(3) Dispozițiile autorităților administrației publice locale emise potrivit Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se transmit Secretariatului Comisiei Naționale după exercitarea controlului de legalitate de către prefect. Dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, rămân aplicabile. [...]

Art. 33. - (1) Entitățile învestite de lege au obligația de a soluționa cererile formulate potrivit Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înregistrate și nesoluționate până la data intrării în vigoare a prezentei legi și de a emite decizie de admitere sau de respingere a acestora, după cum urmează:

a) în termen de 12 luni, entitățile învestite de lege care mai au de soluționat un număr de până la 2.500 de cereri;

b) în termen de 24 de luni, entitățile învestite de lege care mai au de soluționat un număr cuprins între 2.500 și 5.000 de cereri;

c) în termen de 36 de luni, entitățile învestite de lege care mai au de soluționat un număr de peste 5.000 de cereri.

(2) Termenele prevăzute la alin. (1) curg de la data de 1 ianuarie 2014.

(3) Entitățile învestite de lege au obligația de a stabili numărul cererilor înregistrate și nesoluționate, de a afișa aceste date la sediul lor și de a le comunica Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților. Datele transmise de entitățile învestite de lege vor fi centralizate și publicate pe pagina de internet a Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților.

(4) Cererile se analizează în ordinea înregistrării lor la entitățile prevăzute la alin. (1). Prin excepție, se analizează cu prioritate cererile formulate de persoanele certificate de entități desemnate de statul român sau de alte state membre ale Uniunii Europene, ca supraviețuitoare ale Holocaustului, aflate în viață la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a prezentei legi. [...]

Art. 35. - (1) Deciziile emise cu respectarea prevederilor art. 33 și 34 pot fi atacate de persoana care se consideră îndreptățită la secția civilă a tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul entității, în termen de 30 de zile de la data comunicării.

(1

1

) Litigiile privind modalitatea de aplicare a prevederilor prezentei legi sunt de competența secțiilor civile ale tribunalelor, indiferent de calitatea titularului acțiunii.

(2) În cazul în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în termenele prevăzute la art. 33 și 34, persoana care se consideră îndreptățită se poate adresa instanței judecătorești prevăzute la alin. (1) în termen de 6 luni de la expirarea termenelor prevăzute de lege pentru soluționarea cererilor.

(3) În cazurile prevăzute la alin. (1) și (2), instanța judecătorească se pronunță asupra existenței și întinderii dreptului de proprietate și dispune restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condițiile prezentei legi.

(4) Hotărârile judecătorești pronunțate potrivit alin. (3) sunt supuse numai apelului.

(5) Cererile sau acțiunile în justiție formulate în temeiul alin. (1) și (2) sunt scutite de taxa judiciară de timbru."

"Tutela administrativă

Art. 3. - (1) Prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale; acțiunea se formulează în termenul prevăzut la art. 11 alin. (1), care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect și în condițiile prevăzute de prezenta lege. Acțiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.

(2) Agenția Națională a Funcționarilor Publici poate ataca în fața instanței de contencios administrativ actele autorităților publice centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcția publică, în condițiile prezentei legi și ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată.

(3) Până la soluționarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) și (2) este suspendat de drept. [...]

Termenul de introducere a acțiunii

Art. 11. - (1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;

b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii;

c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii;

d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.

(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz."

"Art. 123 [...]

(5) Prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept."

"Art. 19. - (1) În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplinește următoarele atribuții principale: (. . )

e) verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului; [...]

Art. 20. - Prefectul poate verifica măsurile întreprinse de primar sau de președintele consiliului județean în calitatea lor de reprezentanți ai statului în unitatea administrativ-teritorială și poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condițiile legii."

IV. Obiectul recursului în interesul legii. Orientările jurisprudențiale divergente

Soluțiile jurisprudențiale diferite:

Curtea de apel a constatat că este întemeiat motivul de apel invocat de apelantul-pârât Municipiul București, ce vizează cererea prin care s-a solicitat obligarea acestuia la trimiterea dosarului administrativ direct către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor.

În acest sens s-a arătat că, potrivit dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, dosarul administrativ trebuie însoțit de avizul de legalitate al instituției prefectului, astfel că este necesar ca, înainte de a ajunge la Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, dosarul administrativ, însoțit de toate înscrisurile menționate la art. 21 din Legea nr. 165/2013, să fie înaintat instituției prefectului.

Instanța de apel a învederat că, în situația în care decizia de propunere a măsurilor reparatorii prin echivalent a fost emisă în baza unei hotărâri judecătorești, cum este cazul și în speța de față, controlul de legalitate al instituției prefectului nu va putea viza legalitatea acestei decizii, opunându-se în acest sens autoritatea de lucru judecat a hotărârii judecătorești în baza căreia s-a emis respectiva decizie. Controlul de legalitate poate viza numai respectarea restului dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 165/2013, iar nu modul de soluționare în fond a notificării.

Deși legalitatea acordării măsurilor reparatorii a fost verificată de instanțe și nu mai poate face obiectul unei cenzuri a organului administrativ (prefectul), totuși controlul de legalitate al prefectului este mai larg, întrucât nu vizează numai verificarea acordării măsurilor reparatorii, ci se extinde și asupra altor aspecte administrative legate de înaintarea dosarului către comisie, precum și asupra conformității dispoziției emise de primarul general cu cele stabilite prin hotărârea judecătorească, aspecte suplimentare celor care privesc strict soluționarea pe fond a notificării de către instanță.

Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că instanța nu poate crea o procedură paralelă cu cea reglementată de art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, cu atât mai mult cu cât o astfel de procedură ar determina un regim discriminatoriu în raport cu alte situații similare, având în vedere că soluționarea dosarelor de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor se face în ordinea înregistrării lor la Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor. Prin urmare, pe lângă prioritatea legală de care dosarul reclamanților urmează să beneficieze în baza art. 34 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 165/2013, prin trimiterea dosarului direct către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, cu omiterea unei etape din circuitul legal, dosarul ar primi și o prioritate neprevăzută de lege, întrucât ar ajunge să fie înregistrat la Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor înaintea altor dosare aflate în situații similare.

Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că prima instanță nu a dispus ea însăși acordarea măsurilor reparatorii direct, în aplicarea Deciziei nr. XX/2007 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite în recurs în interesul legii, ci a obligat pârâtul să emită o dispoziție administrativă în sensul celor constatate de instanță.

S-a arătat că tribunalul a făcut o corectă aplicare în cauză a dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, atât timp cât controlul de legalitate a fost efectuat de către instanța de judecată, iar un nou control de legalitate efectuat de către prefect este inadmisibil și în contra acelor dispoziții din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora prefectul exercită controlul de legalitate doar asupra dispozițiilor emise exclusiv în procedura administrativă, iar nu și în procedura judiciară.

Astfel, din examinarea dispozițiilor art. 21 alin. (1) și (3) din Legea nr. 165/2013 reiese că legiuitorul a avut în vedere cele două modalități în care poate fi soluționată pe fond o notificare formulată în baza Legii nr. 10/2001: la alin. (1) al art. 21 a prevăzut că acele dispoziții emise de entitățile învestite de lege, în faza judiciară, ca act de executare a unei hotărâri judecătorești ce conține obligația pârâtului de a propune reclamantului acordarea de măsuri compensatorii - cum este și dispoziția ce va fi emisă de pârât în executarea hotărârii judecătorești -, se transmit Secretariatului Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, împreună cu toată documentația care a stat la baza emiterii acesteia (deci, împreună cu hotărârea judecătorească pusă în executare prin emiterea dispoziției), în timp ce alin. (3) din art. 21 se ocupă de situația dispozițiilor emise de entitățile învestite în faza administrativă a procedurii reglementate de Legea nr. 10/2001, prevăzând că numai aceste dispoziții, ca acte administrative, pot face obiectul controlului de legalitate exercitat de prefect, în conformitate cu dispozițiile art. 11 din legea contenciosului administrativ.

Prin urmare, critica potrivit căreia apelantul-pârât Municipiul București are obligația legală de a înainta dosarul administrativ Instituției Prefectului Municipiului București în vederea verificării legalității actului emis și emiterii avizului de legalitate a fost înlăturată ca nefondată, deoarece s-a apreciat că o asemenea modalitate de soluționare ar echivala cu încălcarea atribuțiilor puterii judecătorești și admiterea ideii conform căreia legalitatea unei hotărâri judecătorești ar putea fi verificată și pe cale administrativă de către prefect, iar nu doar prin intermediul căilor de atac prevăzute de lege.

Este de necontestat faptul că în cauză nu este vorba despre ipoteza soluționării notificării în procedura administrativă de către o autoritate administrativă publică locală, ci despre soluționarea notificării în procedura judiciară - situație în care s-a apreciat că dosarul administrativ se înaintează în mod direct Secretariatului Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor.

Prefectul exercită controlul de legalitate asupra dispozițiilor autorităților administrației publice locale, deci asupra dispozițiilor entităților învestite cu soluționarea notificărilor emise în faza administrativă, iar nu și asupra dispozițiilor autorităților administrației publice locale ce sunt emise în executarea unei hotărâri judecătorești prin care instanța de judecată a soluționat pe fond notificarea persoanelor îndreptățite, în conformitate cu dispozițiile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 și cu Decizia în recurs în interesul legii nr. XX/2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secțiile Unite.

De asemenea, s-a reținut că legalitatea unei hotărâri judecătorești poate fi verificată doar prin intermediul căilor de atac prevăzute de lege.

Or, exercitarea controlului de legalitate de către prefect asupra dispoziției emise în executarea hotărârii judecătorești care a soluționat fondul notificării ar echivala cu o veritabilă cale de atac împotriva hotărârii judecătorești, ceea ce este inadmisibil conform cadrului constituțional (art. 123 din Constituția României, revizuită) și legal (Legea nr. 340/2004 și Legea nr. 554/2004), care reglementează atribuțiile prefectului.

Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că, potrivit Deciziei nr. XX/2007, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite în recurs în interesul legii, s-a stabilit cu putere obligatorie, în aplicarea dispozițiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, că instanțele judecătorești sunt competente să soluționeze pe fond nu numai contestațiile formulate împotriva deciziei/dispoziției de respingere a cererilor prin care s-a solicitat restituirea imobilelor preluate în mod abuziv, ci și acțiunea persoanei îndreptățite în cazul refuzului nejustificat al entității deținătoare de a răspunde la notificarea părții interesate.

Prin urmare, o astfel de hotărâre pronunțată de instanța de judecată, prin care s-a stabilit calitatea de persoană îndreptățită, în sensul legii speciale, nu poate fi supusă controlului de legalitate al unui organ administrativ, ci doar cenzurii instanței ierarhic superioare, în cadrul căilor de atac reglementate de lege.

Prima instanță a analizat pe fond notificarea formulată de reclamantă, procedând conform dispozițiilor Deciziei nr. XX/2007, și a avut în vedere, la soluționarea pricinii, toate înscrisurile care probează dreptul de proprietate asupra imobilului notificat, preluarea abuzivă, precum și calitatea de persoană îndreptățită, subrogându-se unității deținătoare cât privește soluționarea notificării.

Prin urmare, întregul control de legalitate a fost efectuat de către instanța de judecată, curtea de apel apreciind că nu sunt incidente dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 privind controlul de legalitate al prefectului, care privesc doar deciziile/dispozițiile emise în procedura administrativă.

S-a reținut că aceste prevederi legale sunt aplicabile doar în ipoteza soluționării notificării pe cale administrativă, și nu în situația în care controlul de legalitate a fost realizat de instanța de judecată.

Cum hotărârea judecătorească pronunțată în cauză ține loc de dispoziție administrativă, se impune ca transmiterea notificării și a dosarului administrativ să se facă direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor.

S-a mai considerat că ar fi afectat principiul securității raporturilor juridice din perspectiva dreptului la un proces echitabil în fața unei instanțe, garantat de art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (C.E.D.O.), care trebuie interpretat în lumina preambulului Convenției, care enunță preeminența dreptului ca element de patrimoniu comun al statelor contractante. Unul dintre elementele fundamentale ale preeminenței dreptului este principiul securității raporturilor juridice, care înseamnă - între altele - că o soluție definitivă a oricărui litigiu nu trebuie rediscutată (Cauza Brumărescu împotriva României).

Nici măcar Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, care, în baza art. 17 alin. (1) lit. a) și art. 21 alin. (5) și (8) din Legea nr. 165/2013, are printre atribuții verificarea dosarelor (din punctul de vedere al existenței dreptului persoanei care se consideră îndreptățită la măsuri reparatorii), evaluarea întregului dosar administrativ și validarea sau invalidarea deciziei entității învestite de lege, nu i se acceptă exercitarea acestor atribuții, în cazul în care deciziile sunt emise în baza unor hotărâri judecătorești definitive, prin care instanțele s-au pronunțat asupra calității de persoană îndreptățită și asupra întinderii dreptului de proprietate.

Această constatare rezultă din Decizia Curții Constituționale nr. 686 din 26 noiembrie 2014, prin care, în urma admiterii unei excepții de neconstituționalitate, s-a constatat că dispozițiile art. 17 alin. (1) lit. a) și art. 21 alin. (5) și (8) din Legea nr. 165/2013 nu se aplică deciziilor/dispozițiilor entităților învestite cu soluționarea notificărilor emise în executarea unor hotărâri judecătorești prin care instanțele s-au pronunțat irevocabil/definitiv asupra calității de persoană îndreptățită și asupra întinderii dreptului de proprietate.

În considerentele deciziei, Curtea Constituțională a constatat că reglementarea în sarcina Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor și a secretariatului acesteia a competenței de reexaminare a existenței dreptului persoanei îndreptățite la măsuri reparatorii și, în consecință, de a valida/invalida în tot sau în parte deciziile emise de entitățile învestite care conțin propunerea de acordare de măsuri compensatorii și cuantumul despăgubirilor, în cazul în care aceste aspecte au fost stabilite deja printr-o hotărâre judecătorească, echivalează cu instituirea unei noi căi de atac și, implicit, a unui sistem concurent cu sistemul instanțelor judecătorești în ceea ce privește înfăptuirea justiției.

Prin urmare, pentru identitate de rațiune, în ipoteza în care decizia emisă de entitatea învestită de lege, care conține propunerea de acordare de măsuri compensatorii, a fost dată în executarea unei hotărâri judecătorești care a examinat existența dreptului persoanei îndreptățite la măsuri reparatorii, nu mai poate fi acceptat controlul de legalitate al prefectului.

Instanța de apel a arătat că, deși apelantul invoca și dispozițiile articolului unic pct. 24 cu referire la art. 16 alin. (2

1

) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 81/2007 ce modifică titlul VII al Legii nr. 247/2005, în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/ 2013, lege care a abrogat titlul VII al Legii nr. 247/2005 și care se aplică prezentei cauze, conform art. 4 din Legea nr. 165/2013.

În măsura în care s-ar privi acest control al prefectului ca având un obiect restrâns doar la verificarea conformității dispoziției care urmează a fi emisă de către primărie în executarea sentinței judecătorești cu conținutul însuși al acestei sentințe, s-a apreciat că nu acesta este scopul dispozițiilor legale în discuție, ci rolul acestor dispoziții este de a se exercita un control de legalitate asupra condițiilor de acordare a măsurilor reparatorii.

Pe de altă parte, având în vedere că dispoziția care urmează a fi emisă de primărie în executarea sentinței judecătorești reprezintă un simplu act de executare, iar nu o dispoziție de soluționare a notificării în înțelesul art. 21 din Legea nr. 10/2001, chestiunea conformității dispoziției cu sentința vizează deja faza de executare a titlului executoriu reprezentat de hotărârea judecătorească, nemaiintrând sub incidența art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013.

Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că nu poate reține nici considerentul de oportunitate conform căruia instituția prefectului poate realiza un control de legalitate asupra altor aspecte decât fondul notificării, deoarece înaintarea către prefect a hotărârii judecătorești de față, prin care a fost soluționată pe fond notificarea din 2001, nu este de natură să scurteze termenul de soluționare a acestei notificări, având în vedere faptul că intimata-reclamantă are dreptul la soluționarea cererii sale într-un termen rezonabil, ca parte integrantă a dreptului la un proces echitabil garantat de art. 6 paragraful 1 din C.E.D.O., termen ce include și durata procedurilor administrative.

Incidența acestui control al prefectului, care ar avea un caracter pur formal, trebuie exclusă și din rațiuni de necesitate a aplicării cât mai eficiente a procedurilor legale de restituire, în condițiile în care acordarea acestor măsuri reparatorii către persoana îndreptățită trenează într-o manieră nepermisă încă din anul 2001, deci de aproximativ 17 ani, acest deziderat fiind considerat în mod constant în practica instanței europene și trebuind a fi urmărit și de instanțele naționale, care sunt chemate, în definitiv, să asigure aplicarea cât mai eficientă a legii și recunoașterea efectivă a drepturilor persoanelor.

V. Punctul de vedere al Ministerului Public

S-a avut în vedere faptul că, în ipoteza în care deciziile/dispozițiile entităților au fost date în executarea unor hotărâri judecătorești, atribuțiile conferite de dispozițiile art. 17 alin. (1) lit. a) - validarea/invalidarea deciziilor, respectiv de art. 21 alin. (5) și (8) - verificarea dosarelor din punctul de vedere al existenței dreptului persoanei care se consideră îndreptățită la măsuri reparatorii și, eventual, suplimentarea documentației - nu vor mai fi exercitate de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor.

În această situație, alin. (10) al art. 21 din Legea nr. 165/2013 prevede că singura opțiune a Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor constă în emiterea deciziei de compensare prin puncte, la propunerea secretariatului comisiei.

Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor nu mai poate, așadar, să invalideze decizia entității, așa cum ar fi putut să facă dacă nu exista situația de excepție reglementată de alin. (10) al art. 21, când lipsa avizului de legalitate al prefectului constituia de plano motiv de invalidare a deciziei/dispoziției entității notificate.

De altfel, aceleași verificări pe care le-ar fi făcut prefectul în cadrul controlului de legalitate au fost făcute deja de instanță - îndeplinirea condițiilor legale pentru recunoașterea calității de persoană îndreptățită, depunerea notificării cu respectarea procedurii în termenul prevăzut de lege, existența la dosar a înscrisurilor care dovedesc calitatea de fost proprietar, respectiv de moștenitor al fostului proprietar al bunului imobil, existența actelor doveditoare referitoare la preluarea abuzivă și înscrisurile care atestă imposibilitatea restituirii în natură a imobilului.

În aceste condiții nu se mai justifică efectuarea controlului de legalitate de către prefect, respectiv de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, dacă aceste verificări au făcut obiectul judecății unei instanțe, întrucât aceasta ar însemna a se recunoaște un control administrativ asupra unei hotărâri judecătorești, deci o cale de atac neprevăzută de lege, ceea ce contravine dispozițiilor art. 129 din Constituția României, potrivit cărora: "Împotriva hotărârilor judecătorești, părțile interesate și Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condițiile legii."

Or, în situația dată, controlul de legalitate a fost deja efectuat de instanța de judecată, iar hotărârea judecătorească pronunțată în aceste cauze ține loc de dispoziție administrativă.

VI. Punctul de vedere al Colegiului de conducere al Curții de Apel București

VII. Jurisprudența curților de apel

Magistrații Tribunalului Hunedoara apreciază că și în cazul în care instanța de judecată soluționează fondul notificării conform art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 se impune ca dosarul administrativ, împreună cu dispoziția ce va fi emisă de entitatea notificată în executarea hotărârii judecătorești astfel pronunțate, să fie înaintat către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor după efectuarea controlului de legalitate de către prefect, întrucât dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 nu fac nicio excepție de la această obligație. Cum hotărârea instanței este transpusă în actul administrativ, s-a considerat că este necesară, cel puțin, verificarea conformității dispoziției cu hotărârea judecătorească.

La nivelul secțiilor a III-a, a IV-a și a V-a civile ale Tribunalului București au fost exprimate ambele opinii.

Magistrații din cadrul Secției civile a Tribunalului Călărași au exprimat opinia potrivit căreia se impune ca dosarul administrativ, împreună cu dispoziția ce va fi emisă de entitatea notificată în executarea hotărârii judecătorești astfel pronunțate, să fie înaintat către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, după efectuarea controlului de legalitate de către prefect, în raport cu dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 și deciziile Curții de Apel București pronunțate în acest sens.

La nivelul Tribunalului Ialomița s-a apreciat că, în cazul în care instanța de judecată soluționează fondul notificării conform art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, se impune a fi obligată entitatea notificată să înainteze dispoziția, la emiterea căreia a fost obligată de instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor.

Aceasta, deoarece atât timp cât controlul de legalitate a fost efectuat de către instanța de judecată, un nou control de legalitate efectuat de către prefect este inadmisibil și în contra acelor dispoziții din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora prefectul exercită controlul de legalitate doar asupra dispozițiilor emise exclusiv în procedura administrativă, iar nu și în procedura judiciară.

Astfel, din examinarea dispozițiilor art. 21 alin. (1) și (3) din Legea nr. 165/2013 reiese că legiuitorul a avut în vedere cele două stadii în care poate fi soluționată pe fond o notificare formulată în baza Legii nr. 10/2001: la alin. (1) al art. 21 prevăzând că acele dispoziții emise de entitățile învestite de lege, în faza judiciară, ca act de executare a unei hotărâri judecătorești ce conține obligația pârâtului de a propune reclamantului acordarea de măsuri compensatorii - cum este și dispoziția ce va fi emisă de pârât în executarea hotărârii judecătorești pronunțate în dosarul de față -, se transmit Secretariatului Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor împreună cu toată documentația care a stat la baza emiterii acesteia (în cazul de față, împreună cu hotărârea judecătorească pusă în executare prin emiterea dispoziției); în timp ce alin. (3) al art. 21 se ocupă de situația dispozițiilor emise de entitățile învestite în faza administrativă a procedurii reglementate de Legea nr. 10/2001, prevăzând că numai aceste dispoziții, ca acte administrative, pot face obiectul controlului de legalitate exercitat de prefect în conformitate cu dispozițiile art. 11 din legea contenciosului administrativ.

Prin urmare, critica potrivit căreia municipiul București are obligația legală de a înainta dosarul administrativ Instituției Prefectului Municipiului București în vederea verificării legalității actului emis și emiterii avizului de legalitate nu poate fi reținută, deoarece o asemenea modalitate ar echivala cu încălcarea autorității puterii judecătorești și cu admiterea ideii conform căreia legalitatea unei hotărâri judecătorești ar putea fi verificată și pe cale administrativă, de către prefect, iar nu doar prin intermediul căilor de atac prevăzute de lege.

La nivelul Tribunalului Ilfov s-a apreciat că normele la care se face referire sunt incidente în faza administrativă de soluționare a cererii de acordare a măsurilor reparatorii, iar nu în faza judiciară, fază în care controlul de legalitate este exercitat de către instanța de judecată.

Prin urmare, în soluționarea cererii deduse judecății, instanța de judecată poate dispune transmiterea dosarului către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor fără a mai fi necesară exercitarea controlului de legalitate de către prefect.

Magistrații din cadrul Tribunalului Giurgiu au opinat în sensul primei orientări jurisprudențiale, respectiv cea potrivit căreia, conform dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, dosarul administrativ trebuie însoțit de avizul de legalitate al instituției prefectului, fiind astfel necesar ca, înainte de a ajunge la Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, dosarul administrativ să fie înaintat instituției prefectului, însoțit de toate înscrisurile menționate la art. 21 din Legea nr. 165/2013.

Punctul de vedere al judecătorilor din cadrul Secției civile a Tribunalului Teleorman a fost în sensul că, în situația în care instanța de judecată soluționează fondul notificării conform art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, se impune a fi obligată entitatea notificată să înainteze dispoziția, la emiterea căreia a fost obligată de instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor.

Dispoziția entității notificate, care se emite în executarea unei asemenea hotărâri judecătorești, nu poate face obiectul controlului de legalitate din partea prefectului, pentru că respectiva dispoziție nu a fost întocmită în baza unei evaluări proprii a autorității administrative notificate, ci reprezintă numai formalitatea prin care se dă eficiență statuărilor făcute de instanță cu privire la drepturile ce fac obiect al propunerii de acordare a măsurilor reparatorii.

Tribunalul Cluj a comunicat următoarele: conform art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013: "Dispozițiile autorităților administrației publice locale emise potrivit Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se transmit Secretariatului Comisiei Naționale după exercitarea controlului de legalitate de către prefect. Dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, rămân aplicabile."

Pe de altă parte, prevederile art. 35 alin. (2) și (3) din Legea nr. 165/2013 stabilesc că: "În cazul în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în termenele prevăzute la art. 33 și 34, persoana care se consideră îndreptățită se poate adresa instanței judecătorești prevăzute la alin. (1) în termen de 6 luni de la expirarea termenelor prevăzute de lege pentru soluționarea cererilor; în cazurile prevăzute la alin. (1) și (2), instanța judecătorească se pronunță asupra existenței și întinderii dreptului de proprietate și dispune restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condițiile prezentei legi."

Prin urmare, din economia dispozițiilor Legii nr. 165/2013 rezultă faptul că dosarul administrativ se înaintează Secretariatului Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor doar după exercitarea controlului de legalitate de către prefect.

Faptul că, în temeiul art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, instanța de judecată obligă entitatea notificată la emiterea deciziei de restituire a imobilului, fie în natură, fie prin acordarea de măsuri reparatorii nu justifică eludarea obligațiilor ce revin prefectului de efectuare a controlului de legalitate, obligație ce îi revine în temeiul dispozițiilor legale și fără a fi necesară o statuare în acest sens de către instanța de judecată.

Față de prevederile art. 35 alin. (1

1

) din Legea nr. 165/2013, potrivit cărora: "Litigiile privind modalitatea de aplicare a prevederilor prezentei legi sunt de competența secțiilor civile ale tribunalelor, indiferent de calitatea titularului acțiunii", judecătoriile arondate Tribunalului Cluj nu au formulat un punct de vedere vizând problema de drept analizată.

Punctul de vedere majoritar al judecătorilor Secției I civile a Tribunalului Galați este în sensul că se impune a fi obligată entitatea notificată să înainteze dispoziția, la emiterea căreia a fost obligată de instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor; atât timp cât controlul de legalitate a fost efectuat de către instanța de judecată, un nou control de legalitate efectuat de către prefect este inadmisibil și în contra acelor dispoziții din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora prefectul exercită controlul de legalitate doar asupra dispozițiilor emise exclusiv în procedura administrativă, iar nu și în procedura judiciară. O asemenea modalitate ar echivala cu încălcarea autorității puterii judecătorești și cu admiterea ideii conform căreia legalitatea unei hotărâri judecătorești ar putea fi verificată și pe cale administrativă, de către prefect, iar nu doar prin intermediul căilor de atac prevăzute de lege.