ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3498/2018

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 06 ianuarie 2015, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat: - anularea H.G. nr. 566 din 01 iunie 2011 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1324/2009 pentru organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, în ceea ce privește art. I pct. 1 și 2; - obligarea pârâtului la repararea prejudiciului material, reprezentând salariu cuvenit de la data încetării raporturilor de serviciu și a prejudiciului moral în sumă de 50.000 RON, sume actualizate la data plății și la plata dobânzii legale penalizatoare la aceste sume; - obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. La data de 14.09.2015 a fost formulată și depusă la dosarul cauzei, de către Ministerul Finanțelor Publice, cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, aceasta fiind admisă în principiu prin încheierea de ședință din 27 octombrie 2015. Prin cererea depusă la data de 27.10.2015 reclamantul A. a solicitat sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 3 alin. (3) teza a II-a din O.U.G. nr. 91/2003, în forma în vigoare la data adoptării H.G. nr. 566/2011.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 3356 din 15 decembrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a sesizat Curtea Constituțională cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 3 alin. (3) teza a II-a din O.U.G. nr. 91/2003, a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Finanțelor Publice.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 3356/15.12.2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată. În susținerea recursului, se arată că instanța de fond nu a răspuns argumentelor de drept invocate în acțiunea principală și în precizările ulterioare. Cât privește încadrarea Gărzii Financiare în categoria instituțiilor reglementate de dispozițiile art. 116 - 117 din Constituția României, recurentul-reclamant apreciază că prima instanță, întemeindu-și hotărârea doar pe considerentele deciziei Curții Constituționale nr. 366/2014, a omis a analiza textele de lege invocate de reclamant, din care reieșea caracterul Gărzii Financiare de instituție fundamentală a statului. Recurentul-reclamant apreciază că hotărârea este pronunțată chiar cu depășirea considerentelor Deciziei Curții Constituționale nr. 366/2014, întrucât obiectul excepției de neconstituționalitate analizată prin această decizie viza dispozițiile O.U.G. nr. 74/2013, un act normativ ulterior anului 2011, când situația Gărzii Financiare era diferită de cea de la data producerii efectelor H.G. nr. 566/2011. În acest sens, recurentul-reclamant arată că a invocat, în fața instanței de fond, prevederile legale incidente la data la care s-a emis actul normativ contestat, din care rezulta, în opinia sa, că Garda Financiară era subordonată direct Ministerului Finanțelor. Recurentul-reclamant critică hotărârea primei instanțe și prin aceea că, în cuprinsul său, nu sunt indicate normele de drept material care au format convingerea instanței. Reluând textele legale pe care le apreciază incidente în cauză (respectiv prevederile O.U.G. nr. 91/2003 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, cu modificările ulterioare, survenite prin O.U.G. nr. 45/2009, ale H.G. nr. 34/2009 privind organizarea Ministerului Finanțelor și Anexelor 1 și 2 la această hotărâre, ale H.G. nr. 109/2009 privind organizarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală și ale Ordinului Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1468/2010 de aprobare a Regulamentului de organizare și funcționare a Gărzii Financiare), recurentul-reclamant concluzionează că, la data la care a produs efecte H.G. nr. 566/2011, Garda Financiară era instituție cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanțelor, având caracter de instituție fundamentală a statului, nefiind aplicabilă, prin urmare, Decizia Curții Constituționale nr. 366/2014. Sub un alt aspect, hotărârea de fond este criticată întrucât instanța reține aspecte din nota de fundamentare a actului normativ atacat, ignorând apărările recurentului-reclamant cu privire la aceste aspecte. Promovarea hotărârii de guvern este motivată prin referiri generale, fără suport faptic, iar contextul socio-economic nu justifică adoptarea sa. O altă critică formulată de recurentul-reclamant A. se referă la neanalizarea, de către prima instanță, a celui de-al doilea motiv de nulitate invocat prin acțiune, respectiv abrogarea art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1324/2009 prin dispozițiile art. I pct. 2 din H.G. nr. 566/2011, recurentul-reclamant solicitând ca acest caz de nelegalitate să fie analizat de instanța de recurs. Reluând argumentele expuse prin acțiune, recurentul-reclamant arată că dispozițiile de abrogare contravin prevederilor constituționale și Legii organice nr. 188/1999, ajungându-se la situația ca statutul funcționarului public să fie reglementat prin ordinul Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală, fiind afectat în sens negativ regimul juridic al funcției publice reglementat în art. 73 lit. j) din Constituție. Totodată, recurentul-reclamant consideră că este afectat și dreptul la muncă al funcționarului public, reglementat de art. 41 din Constituție, astfel cum s-a reținut și prin Deciziile Curții Constituționale nr. 1221/2008 și nr. 351/2015. Un indiciu al nelegalității textului de abrogare îl reprezintă un caz similar, în care s-a pronunțat decizia Curții Constituționale nr. 392/2014, prin care s-a constatat neconstituționalitatea dispozițiilor art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) și art. 62 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului. Aceste prevederi transferau competențe în materia cercetării și sancționării disciplinare către ministrul administrației și internelor, iar Curtea Constituțională a reținut că acest transfer este neconstituțional, întrucât statutul polițistului poate face doar obiectul unei legi organice. Totodată, recurentul-reclamant susține că, prin abrogarea art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1324/2009, s-a creat posibilitatea organizării discreționare a examenului de selecție, fiind înlăturată dispoziția potrivit căreia posturile se ocupă în condițiile legii.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 31 martie 2016, intimatul-intervenient Ministerul Finanțelor Publice a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 6 iunie 2016, intimatul-pârât Guvernul României a invocat excepția nulității recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 17 ianuarie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Părțile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 23 mai 2018, completul de filtru a constatat că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a respins excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât Guvernul României și a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., fixând termen pentru judecata căii de atac.

Alte aspecte procesuale La data de 3 august 2016, s-a înregistrat la dosarul instanței de recurs adresa nr. x/25.07.2016, prin care Curtea Constituțională a comunicat, în copie, decizia nr. 464 din 28 iunie 2016, prin care a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de reclamantul A. în prezenta cauză, în fața instanței de fond, cu privire la dispozițiile art. 3 alin. (3) teza a doua din O.U.G. nr. 91/2003. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Examinând criticile formulate de recurentul-reclamant A., Înalta Curte constată că acestea pot fi grupate în două categorii: (i) critici privitoare la caracterul Gărzii Financiare de instituție fundamentală a statului, în raport de dispozițiile O.U.G. nr. 91/2003 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, cu modificările ulterioare survenite prin O.U.G. nr. 45/2009, ale H.G. nr. 34/2009 privind organizarea Ministerului Finanțelor și Anexelor 1 și 2 la această hotărâre, ale H.G. nr. 109/2009 privind organizarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală și ale Ordinului Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1468/2010 de aprobare a Regulamentului de organizare și funcționare a Gărzii Financiare. În acest set de critici se regăsesc și argumente privitoare la inaplicabilitatea în cauză a Deciziei Curții Constituționale nr. 366/2014; (ii) critici privitoare la neanalizarea, de către instanța de fond, a legalității prevederilor art. I pct. 2 din H.G. nr. 566/2011, prin care au fost abrogate dispozițiile art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1324/2009. II.1. Înalta Curte va respinge, ca nefondate, susținerile recurentului-reclamant privitoare la încadrarea Gărzii Financiare în categoria instituțiilor fundamentale ale statului, instanța de fond reținând în mod corect că această autoritate își desfășoară activitatea în subordinea unui organ de specialitate al administrației publice centrale, iar nu în subordinea Guvernului sau a unui minister, astfel cum prevăd dispozițiile art. 116 - 117 din Constituție. Recurentul-reclamant a învederat că, în speță, nu sunt aplicabile considerentele deciziei nr. 366/2014 a Curții Constituționale, prin care s-a reținut că Garda Financiară nu are caracter de instituție fundamentală, întrucât instanța de contencios constituțional a fost învestită cu analizarea conformității cu Constituția a O.U.G. nr. 74/2013, act normativ adoptat ulterior H.G. nr. 566/2011, contestată în cauză. Acest argument nu poate fi reținut, având în vedere că, indiferent de obiectul sesizării, prin considerentele regăsite la pct. 47 - 50 din decizia nr. 366/2014, Curtea Constituțională a statuat asupra noțiunii de "instituții fundamentale ale statutului", indicând o serie de autorități care se încadrează în această definiție, potrivit jurisprudenței proprii, raportată la dispozițiile constituționale și a concluzionat că Garda Financiară "nu poate fi încadrată în categoria instituțiilor fundamentale, întrucât, potrivit legii, și-a desfășurat activitatea în subordinea unui organ de specialitate al administrației publice centrale, iar nu în subordinea Guvernului sau a unui minister, așa cum prevăd dispozițiile art. 116 - 117 din Constituție, și nici nu a constituit o autoritate administrativă autonomă.". Înalta Curte constată că aceste considerente au fost reluate de Curtea Constituțională și în cuprinsul pct. 20 al Deciziei nr. 464/2016, pronunțată ca urmare a sesizării formulate de recurentul-reclamant în prezenta cauză, în fața instanței de fond, cu privire la conformitatea cu Constituția a dispozițiilor art. 3 alin. (3) teza a doua din O.U.G. nr. 91/2003. Contestând incidența acestor considerente, recurentul-reclamant a susținut că, la momentul la care a fost pronunțată decizia Curții Constituționale nr. 366/2014, respectiv în anul 2014, regimul juridic al Gărzii Financiare era diferit de cel existent la data producerii efectelor H.G. nr. 566/2011, în anul 2011 Garda Financiară având caracter de instituție fundamentală a statului, fiind subordonată direct Ministerului Finanțelor Publice. Înalta Curte va respinge, ca neîntemeiat, acest argument, reținând că regimul juridic al Gărzii Financiare, din punct de vedere al calificării acesteia ca neavând caracter de instituție fundamentală a statului, nu era diferit în anul 2011, față de anul 2013, când a fost adoptată O.U.G. nr. 74/2013 și nici față de anul 2014, când a fost pronunțată decizia Curții Constituționale nr. 366/2014, astfel cum rezultă din actele normative care au reglementat organizarea și activitatea acestei instituții. În acest sens, vor fi avute în vedere prevederile O.U.G. nr. 91/2003 și ale H.G. nr. 1324/2009, cu modificările și completările ulterioare, în forma în vigoare la data de 9 iunie 2011 (data intrării în vigoare a H.G. nr. 566/2011). Astfel, potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 91/2003: "Garda Financiară se organizează ca instituție publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Agenției Naționale de Administrare Fiscală din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, finanțată de la bugetul de stat.", iar potrivit art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 1324/2009: "Garda Financiară este instituție publică de control, cu personalitate juridică, aflată în subordinea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, care exercită controlul operativ și inopinat privind prevenirea, descoperirea și combaterea oricăror acte și fapte ce au ca efect frauda și evaziunea fiscală, precum și alte fapte date prin lege în competența sa." Prin modificările operate conform O.U.G. nr. 74/2013, în art. 1 alin. (1) s-a stabilit că: "Agenția Națională de Administrare Fiscală, denumită în continuare Agenția, se reorganizează ca urmare a fuziunii prin absorbție și preluarea activității Autorității Naționale a Vămilor și prin preluarea activității Gărzii Financiare, instituție publică care se desființează." Așadar, la data intrării în vigoare a H.G. nr. 566/2011, Garda Financiară nu avea caracter de instituție fundamentală a statului, raportul de subordonare a acestei autorități fiind stabilit față de Agenția Națională de Administrare Fiscală, organ de specialitate al administrației publice centrale și nu față de Ministerul Finanțelor Publice. Acest raport de subordonare, stabilit pe cale legislativă, nu a suferit modificări până la data la care instituția a fost desființată, conform O.U.G. nr. 74/2013 și, implicit, nici până la data la care Curtea Constituțională a statuat asupra lipsei caracterului Gărzii Financiare de instituție fundamentală a statului, astfel încât considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 366/2014 își găsesc pe deplin aplicabilitatea în prezenta cauză. Nici actele normative indicate de recurentul-reclamant prin cererea de recurs nu conturează o altă situație juridică decât cea care rezultă din prevederile O.U.G. nr. 91/2003 și ale H.G. nr. 1324/2009. Astfel, dispozițiile art. 1 și 2 din H.G. nr. 109/2009 privind organizarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală stipulează că această instituție se organizează și funcționează în subordinea Ministerului Finanțelor Publice, iar Garda Financiară funcționează, la rândul său, în subordinea Agenției, această prevedere confirmând inexistența unui raport juridic de subordonare directă între Garda Financiară și Ministerul Finanțelor Publice. În același sens sunt și prevederile Anexei nr. 2 la H.G. nr. 34/2009 privind organizarea Ministerului Finanțelor Publice, în cuprinsul cărora se prevede subordonarea directă, față de acest minister, doar a Agenției Naționale de Administrare Fiscală, în timp de Garda Financiară, Autoritatea Națională a Vămilor și Direcțiile generale ale finanțelor publice județene se subordonează Agenției Naționale de Administrare Fiscală. Totodată, împrejurarea că, prin Ordinul Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1468/2010, prin care s-a aprobat Regulamentul de organizare și funcționare a Gărzii Financiare, s-a stabilit că această instituție își desfășoară activitatea în baza ordinelor primite inclusiv de la ministrul finanțelor publice, nu este de natură a releva un raport de subordonare directă a Gărzii Financiare față de Ministerul Finanțelor Publice, contrar dispozițiilor O.U.G. nr. 91/2003 și ale H.G. nr. 1324/2009. În ceea ce privește criticile formulate de către recurentul-reclamant cu privire la Nota de fundamentare a H.G. nr. 566/2011, pe care instanța de fond a avut-o în vedere în analiza legalității acestei hotărâri, Înalta Curte le apreciază a fi nefondate, întrucât prima instanță nu și-a întemeiat motivarea doar pe argumentele ce rezultă din Nota de fundamentare, ci acestea au fost expuse în completarea analizei de legalitate a actului normativ contestat, iar susținerile recurentului-reclamant privitoare la caracterul generic al motivelor din Nota de fundamentare nu sunt confirmate de conținutul acesteia. Pentru considerentele expuse, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile din recurs privitoare la greșita aplicare, de către instanța de fond, a considerentelor Deciziei Curții Constituționale nr. 366/2014, precum și cele privind neluarea în considerare a actelor normative din care ar rezulta caracterul Gărzii Financiare de instituție fundamentală a statului, apreciind că, din întreg ansamblul legislativ care reglementa regimul juridic al Gărzii Financiare la data emiterii H.G. nr. 566/2011, rezultă concluzia neîncadrării acestei instituții în prevederile art. 116 - 117 din Constituție. II.2. În ceea ce privește critica neanalizării cazului de nulitate a prevederilor art. I pct. 2 din H.G. nr. 566/2011, prin care s-au abrogat dispozițiile art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1324/2009, Înalta Curte reține, contrar celor susținute de recurentul-reclamant, că instanța de fond a analizat toate motivele de nelegalitate formulate prin cererea de chemare în judecată. În acest sens, recurentul-reclamant a invocat, în esență, atât prin cererea de chemare în judecată, cât și ulterior, prin cererea de recurs, că, urmare a abrogării art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1324/2009, care prevedea că posturile se ocupă în condițiile legii, s-a creat posibilitatea organizării discreționare a examenului de selecție pentru ocuparea posturilor vacante în cadrul Gărzii Financiare, doar pe baza ordinului Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală, fiind, astfel, încălcate prevederile art. 73 lit. j) din Constituție și cele ale Legii nr. 188/1999. Acest motiv de nelegalitate a fost respins de instanța de fond, cu motivarea că dispozițiile H.G. nr. 566/2011 nu prevăd că ocuparea posturilor vacante se realizează prin concurs organizat conform ordinului Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală, considerent la care Înalta Curte achiesează. Dispozițiile art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1324/2009 prevedeau că: "Posturile vacante vor fi ocupate în condițiile legii (...)". Concomitent cu abrogarea acestui text de lege, prin art. I pct. 8 din H.G. nr. 566/2011 s-a introdus alin. (3) în cuprinsul art. 16 din H.G. nr. 1324/2009, legiuitorul stabilind că: "Ocuparea funcției publice specifice vacante de comisar al Gărzii Financiare se face cu îndeplinirea condițiilor privind recrutarea funcționarilor publici prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și conform dispozițiilor prezentei hotărâri." Prin urmare, chiar dacă prin H.G. nr. 566/2011 a fost abrogat textul normativ care prevedea ocuparea posturilor vacante "în condițiile legii", efectul acestei abrogări nu l-a reprezentat, astfel cum susține recurentul-reclamant, legiferarea organizării examenului de selecție în baza ordinului Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală, cu înlăturarea dispozițiilor Legii nr. 188/1999, atât timp cât H.G. nr. 566/2011 nu prevede o astfel de procedură ci, dimpotrivă, stipulează în mod expres că ocuparea posturilor vacante de comisar al Gărzii Financiare se face cu îndeplinirea condițiilor prevăzute de Legea nr. 188/1999. Din această perspectivă, este neîntemeiat și argumentul recurentului-reclamant privitor la neconstituționalitatea constatată, prin decizia Curții Constituționale nr. 392/2014, cu privire la texte de lege similare dintr-o altă lege organică, respectiv Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului, având în vedere că, prin dispozițiile H.G. nr. 566/2011, nu au fost încălcate dispozițiile legii organice care reglementează statutul funcționarului public. Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.