ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6438/2019

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Dolj, la data de 05.04.2016, reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/18.03.2016 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate .

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 225 din 7 aprilie 2017 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect anularea raportului de evaluare nr. x/18.03.2016.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul A. criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii și, în rejudecare, admiterea acțiunii în sensul anulării raportului de evaluare. În motivarea recursului, s-a apreciat că hotărârea instanței de fond nu a ținut cont de realitatea juridică și de cadrul legislativ existente la data întocmirii actului administrativ contestat și fără a avea în vedere faptul că numirea reclamantului, în calitate de reprezentant al primarului municipiului C., în Consiliul de administrație al Școlii B. s-a realizat prin Dispoziția nr. 1420/2.08.2012 emisă în baza prevederilor art. 33 din Ordinul MECTS nr. 4925/2005, modificat prin Ordinul MECTS nr. 5619/2010. În opinia recurentului legalitatea Dispoziției nr. 1420/2012, verificată și confirmată de către Prefectul Județului Dolj, atestă respectarea dispozițiilor Legii nr. 215/2001, modificată prin Legea nr. 286/2006 și ale Legii nr. 1/2011 și, implicit împrejurarea că reclamantul viceprimar și-a păstrat și calitatea de consilier local, fără să încalce regimul incompatibilităților prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. a) sau d) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme numirea s-a realizat în calitate de reprezentant al primarului. În consecință, având în vedere faptul că potrivit prevederilor art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, modificată, reclamantul în calitate de viceprimar și-a păstrat și calitatea de consilier local, prima instanță a interpretat în mod greșit voința legiuitorului, exprimată prin modificările aduse Legii nr. 215/2001 și prin adoptarea Legii nr. 1/2011 și anume aceea ca îndeplinirea acestei obligații legale să nu mai poată fi considerată o încălcare a regimului incompatibilităților prevăzut de Legea nr. 161/2003, fapt confirmat și prin adoptarea Legii nr. 128/2017. Nelegalitatea sentinței recurate și a raportului de evaluare contestat rezultă din ignorarea prevederilor legale în vigoare și respectate la data emiterii dispoziției de numire a reclamantului în calitate de reprezentant al primarului, dar și din faptul că art. 87 din Legea nr. 161/2003 este, în opinia recurentului, căzut în desuetudine, nefiind armonizat cu prevederile legale ulterioare - Legea nr. 215/2001 modificată prin Legea nr. 286/2006 și Legea nr. 1/2011. De asemenea, atât autoritatea pârâtă cât și instanța de fond au minimalizat rolul avizului de legalitate dat Dispoziției nr. 1420/2012 și au apreciat, în mod nelegal, că acest aviz nu îl exonerează pe reclamant de obligația respectării regimului incompatibilităților, deși prin referatul nr. x/28.08.2012, emis în temeiul art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, Instituția Prefectului Județului Dolj constatase că nu se încalcă obligațiile legale privind starea de incompatibilitate, actul administrativ fiind considerat legal.

Apărările formulate de intimată Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia a invocat excepția nulității recursului, întrucât argumentele recurentului nu se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., excepția fiind respinsă în ședința publică din data de 12.12.2019, conform mențiunilor din partea introductivă a prezentei hotărâri. În subsidiar, autoritatea intimată a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a sentinței instanței de fond, apreciind că dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 au fost interpretate în mod corect, în sensul că deținerea simultană a două funcții/calități incompatibile potrivit legii, reprezintă o încălcare a regimului astfel reglementat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamantul A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ raportul de evaluare nr. x/18.03.2016 prin care pârâta Agenția Națională de Integritate a concluzionat că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 2.08.2012 - 28.03.2013, încălcând dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât a deținut simultan atât funcția de viceprimar al Municipiului C., cât și cea de membru în Consiliul de Administrație al Școlii B.. Instanța de fond a respins ca neîntemeiată acțiunea, iar reclamantul a criticat această soluție, apreciind că hotărârea este rezultatul unei greșite aplicări și interpretări a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 și ale Legilor nr. 1/2011 și nr. 393/2004. Soluția curții de apel este împărtășită de către instanța de control judiciar, care constată că hotărârea atacată nu este rezultatul unei aplicări și interpretări greșite a normelor de drept material și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat de recurentul-reclamant. Înalta Curte constată netemeinicia criticilor recurentului, centrate pe faptul că starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 nu poate fi reținută în privința sa, întrucât în opinia recurentului, textul de lege se referă strict la cumularea calității de viceprimar cu cea de membru în consiliul de administrație al școlii, pe când participarea sa în cadrul consiliului de administrație al școlii, a avut loc în calitate de reprezentant al primarului/consiliului local al comunei, nu în calitate de viceprimar. Stabilirea expresă a incompatibilităților are ca fundament premisa că, fiind în serviciul public, persoana care deține o funcție de demnitate publică sau de autoritate publică trebuie să fie nu numai independentă, dar și să se abțină de la exercitarea unor funcții sau de la desfășurarea unor activități care, prin natura lor, ar fi în contradicție cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit exigențelor legale sau regulamentare. Un asemenea cumul ar fi în dauna funcțiilor îndeplinite, a imparțialității, obiectivității și independenței pe care exercițiul lor corect îl presupune. În cauză, în perioada 2.08.2012 - 28.03.2013, recurentul-reclamant a deținut simultan funcția de viceprimar al Municipiului C. și funcția de membru în Consiliul de Administrație al Școlii B.. Conform dispozițiilor art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut. De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcția de viceprimar este incompatibilă cu funcția de membru în consiliul de administrație la instituții publice. Din interpretarea acestor texte de lege, incompatibilitatea rezultă din deținerea funcției de viceprimar simultan cu deținerea calității de membru în consiliul de administrație al școlii, astfel că nu prezintă relevanță în cauză împrejurarea că recurentul-reclamant a fost desemnat în Consiliul de administrație al Școlii B. ca reprezentant al primarului sau al Consiliului local al municipiului C.. Potrivit art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011, forma în vigoare până la 30.06.2014: "În unitățile de învățământ de stat consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. (...)". Înalta Curte apreciază că, din moment ce recurentul-reclamant deținea funcția de viceprimar, acesta a devenit incompatibil pentru desemnarea ca membru în consiliul de administrație al școlii, indiferent de autoritatea publică pe care o reprezenta în acest consiliu, potrivit dispozițiilor legale sus menționate. Prezintă relevanță în reținerea cazului de incompatibilitate în discuție, așa cum s-a menționat anterior, deținerea simultană a funcției de viceprimar și a calității de membru în consiliul de administrație al școlii, ceea ce înseamnă că împrejurarea desemnării recurentului-reclamant din partea primarului/consiliului local nu este de natură a face inaplicabile prevederile legale ce reglementează acest caz de incompatibilitate. Chiar dacă își păstrează calitatea de consilier local și a fost desemnat din partea primarului/consiliului local în consiliul de administrație al școlii, atâta timp cât exercită funcția de viceprimar, recurentul-reclamant se află în stare de incompatibilitate. Este de subliniat și aspectul că în consiliul de administrație al școlii putea fi desemnat orice consilier local, în afara viceprimarului, întrucât acesta nu putea deține în mod legal ambele funcții, scopul incompatibilității fiind asigurarea imparțialității, independenței și obiectivității în exercitarea funcției publice. În consecință, nu se poate reține că incompatibilitatea intervine numai în cazul exercitării efective a atribuțiilor aferente funcției care atrage starea de incompatibilitate. Legea nr. 161/2003 nu face referire la exercitarea atribuțiilor celor două funcții deținute, obținerea vreunui folos sau a vreunui venit ori la o altă condiție care trebuie îndeplinită pentru a putea fi atrasă starea de incompatibilitate, astfel că este necesară și suficientă deținerea simultană a funcției de viceprimar și a calității de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, pentru reținerea incompatibilității în discuție. Înalta Curte nu poate primi argumentul recurentului referitor la legalitatea Dispoziției nr. 1420/2012 și a măsurii dispuse prin aceasta. Verificarea de către instituția prefectului și constatarea legalității acestui act administrativ nu produc efecte în privința stării de incompatibilitate astfel generate, întrucât răspunderea pentru cunoașterea dispozițiilor legale referitoare la incompatibilitatea viceprimarilor, deci a celor privind funcția deținută și a activităților desfășurate potrivit legii, revine exclusiv persoanei evaluate. Pe de altă parte, constatarea situațiilor de incompatibilitate este una dintre atribuțiile legale ale Agenției Naționale de Integritate și nu face parte din elementele verificate în cadrul controlului de legalitate exercitat de prefect. În privința susținerilor apărătorului recurentului-reclamant din cadrul concluziilor orale de la momentul dezbaterilor pe fondul recursului, în sensul că, la data întocmirii raportului de evaluare de către intimată - 18.03.2016 erau în vigoare dispozițiile O.U.G. nr. 49/2014, act normativ care trebuia să producă efecte juridice și în prezenta cauză, Înalta Curte constată că aceste argumente nu se regăsesc în cererea inițială de recurs și nu pot fi primite ca o suplimentare a motivelor de recurs. Cu toate acestea, se reține, pe de o parte, că perioada relevantă este cea în care recurentul s-a aflat în stare de incompatibilitate, respectiv perioada 2.08.2012 - 28.03.2013 și nu data întocmirii raportului de evaluare, ceea ce face ca în cauză să fie incidente dispozițiile legale în vigoare pentru acea perioadă până la data de 30.06.2014, respectiv dispozițiile Legii nr. 1/2011 și nu dispozițiile O.U.G. nr. 49/2014, cum greșit se susține, iar pe de altă parte, modificările aduse prin O.U.G. nr. 94/2014 îl vizează pe primar și nu pe viceprimar, neavând oricum incidență în prezenta cauză, raportat la calitatea recurentului-reclamant de viceprimar. De asemenea, nici susținerile referitoare la modificarea adusă prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017, nu prezintă relevanță în speța de față, în condițiile în care respectiva reglementare nu se subsumează noțiunii de "lege penală sau contravențională", pentru a avea astfel incidență în cauză, ca excepție de la aplicarea principiului neretroactivității legii prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituție. Legea nr. 128/2017, invocată de recurent drept lege "mai favorabilă" conține norme de drept administrativ și nu norme de drept penal ori contravențional, astfel încât aceasta nu se aplică situațiilor juridice născute anterior datei modificării. Raportul juridic este supus reglementărilor legale în vigoare la data nașterii sale, iar schimbarea ulterioară a condițiilor legale nu are nicio influență asupra legalității acestuia. Cu alte cuvinte, o situație juridică produce acele efecte care sunt prevăzute de legea civilă în vigoare la data nașterii ei. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința primei instanțe nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat de recurent, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge ca nefondată calea de atac promovată.