ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2720/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 31 martie 2014, reclamantul Municipiul Roman prin Primar a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, anularea Deciziei nr. 77 din 18 februarie 2014 și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 10 decembrie 2013 emise de pârât. Prin Sentința nr. 133 din 23 noiembrie 2016, Curtea de Apel Bacău a admis acțiunea, a anulat Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 10 decembrie 2013 și Decizia nr. 77 din 18 februarie 2014 dată în soluționare contestației administrative, acte emise de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri, în condițiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond. În subsidiar, în măsura reținerii cauzei spre rejudecare, a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. Recurentul-pârât consideră că instanța de fond, în mod greșit a apreciat că actele administrative atacate au fost emise cu încălcarea principiului neretroactivității legii, prin raportare la Decizia Curții Constituționale nr. 66/2015 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) și art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, precum și a celor ale pct. 2 subpct. 2.3 din anexa la O.U.G. nr. 66/2011, în forma anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 47/2014 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 66/2011. Curtea Constituțională a reținut faptul că, urmare a admiterii excepției de neconstituționalitate, calificarea neregulii și stabilirea creanțelor bugetare se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii, potrivit principiului tempus regit actum, așadar fără a se putea combina dispozițiile de drept substanțial din O.G. nr. 77/2003 cu cele ale O.U.G. nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului. Deși la prima vedere, susține recurentul-pârât, Decizia Curții Constituționale nr. 66/2015 are incidență în cauză, trebuie avută în vedere Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din data de 26 mai 2016 prin care au fost soluționate Cauzele conexate nr. C-260/14 și C-261/14. Astfel, incidența Deciziei nr. 66/2015 a Curții Constituționale poate fi stabilită doar în urma analizării acesteia comparativ cu Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 26 mai 2016, anterior menționată. Este necesar a se considera că, întrucât operațiunile în discuție în litigiile principale au beneficiat de o finanțare din partea Uniunii, aceste operațiuni sunt supuse aplicării dreptului Uniunii. Noțiunea de "abatere" în sensul art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/95 și, respectiv, noțiunea de "neregularitate" în sensul art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, trebuie interpretate ca vizând nu numai orice încălcare a acestui drept, ci și încălcarea dispozițiilor de drept național care contribuie la asigurarea bunei aplicări a dreptului Uniunii referitor la gestionarea proiectelor finanțate din fondurile Uniunii. Curtea de Justiție a Uniunii Europene a observat că, deși legea nouă își produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unei derogări, și efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul legii vechi. În aceste condiții, pentru a analiza problema retroactivității O.U.G. nr. 66/2011, trebuie verificată condiția impusă de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, respectiv dacă este vorba de aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare. Referitor la considerentele hotărârii recurate, prin care s-a reținut că prestările de servicii au avut la bază o documentație care a intrat în autoritatea de lucru judecată, a apreciat recurentul-pârât că în mod greșit s-a apreciat că decizia CNSC are putere de lucru judecat și pentru procedura de atribuire a Contractului de servicii nr. x din 1 aprilie 2010, pentru că jurisprudența nu constituie un izvor de drept și pentru că decizia CNSC a fost pronunțată în cadrul unei alte proceduri, într-un alt dosar, fără a le fi opozabilă. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, constată că recursul, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., este fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. 1. Potrivit prevederilor art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene, constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea să prejudicieze bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct și în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate. Printre măsurile ce pot fi luate împotriva abaterilor intenționate sau celor săvârșite din neglijență, art. 5 din Regulamentul nr. 2988/95 include la lit. c) retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat prin norme comunitare. Legea națională, respectiv O.G. nr. 79/2003, definește neregula ca fiind "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate [...], rezultând dintr-o acțiune sau omisiune a operatorului economic, care printr-o cheltuială neeligibilă, are ca efect prejudicierea bugetului general al Comunității Europene și/sau a bugetelor prevăzute de Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și O.U.G. nr. 46/2003 privind finanțele publice locale." O.G. nr. 79/2003 susține recuperarea creanțelor bugetare, fără a aminti existența principiului proporțional măsurii, iar autoritățile publice competente au interpretat această situație prin impunerea restituirii ajutorului necuvenit în proporție de 100%. De asemenea, O.G. nr. 79/2003 solicita dovada producerii prejudiciului. Cele două aspecte sus menționate pot fi susținute până la data aderării României la Uniunea Europeană, la 1 ianuarie 2007. De la această dată Regulamentele adoptate în cadrul Uniunii au aplicabilitate directă, iar judecătorul național este obligat să țină seama de dispozițiile acestora, în detrimentul legislației naționale. 2. Astfel, începând cu data aderării, jurisprudența Înaltei Curți a acceptat posibilitatea aplicării principiului proporționalității în activitatea de recuperare a creanțelor bugetare rezultând din nereguli. În anul 2006, este adoptat Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din data de 11 mai 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999. Conform dispozițiilor art. 2 pct. 7 din acest act, "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Capitolul II, intitulat Corecții financiare, al Regulamentului nr. 1083/2006 a introdus la art. 98 dreptul statelor membre să procedeze la corecțiile financiare necesare, prin anularea parțială sau totală a ajutorului necuvenit. Legea națională a fost însă modificată sub acest aspect abia prin adoptarea O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora. O.U.G. nr. 66/2011 a reglementat situația tranzitorie ce urma să apară între cele două acte normative, prin intermediul dispozițiilor art. 66, conform cărora activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a ordonanței, se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003.

Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 66/2015, a admis excepția de neconstituționalitate ridicată din oficiu de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2014 și a constatat că prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 sunt neconstituționale. Curtea Constituțională, analizând prevederile O.G. nr. 79/2003 și O.G. nr. 66/2011, a constatat că definiția neregulii este diferită în cele două acte normative, în sensul că potențialitatea prejudiciului este reglementată numai în art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, de asemenea principiul proporționalității este susținut prin introducerea corecțiilor financiare, tot în cadrul O.G. nr. 66/2011. A concluzionat Curtea Constituțională că, prevederile O.G. nr. 79/2003 sunt mai favorabile sub aspectul definiției neregulii, iar prevederile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile în ceea ce privește recuperarea prejudiciului, dacă fapta săvârșită nu poate fi subsumată unei fapte penale sau contravenționale. Astfel, a considerat că textul de lege criticat aduce atingere principiului neretroactivității, deoarece permite aplicarea normelor de drept substanțial din O.U.G. nr. 66/2011 cu privire la nereguli săvârșite în intervalul temporal în care era în vigoare O.G. nr. 79/2003, legiuitorul reglementând un criteriu greșit pentru determinarea aplicabilității noilor norme de drept substanțial, respectiv existența sau nu a unor activități de control în desfășurare la momentul intrării în vigoare a noii legi, fără a se raporta la legea în vigoare la momentul nașterii raportului juridic. Totodată, Curtea Constituțională a arătat că, astfel, calificarea neregulilor și stabilirea creanțelor se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii potrivit principiului tempus regit actum, fără a se putea combina dispozițiile de drept substanțial din O.U.G. nr. 79/2003 cu cele ale O.U.G. nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului.

În raport cu decizia Curții Constituționale, prima instanță a reținut împrejurarea conform căreia dispozițiile legale din O.U.G. nr. 66/2011 care conțin norme de drept material nu sunt aplicabile neregularităților (faptelor juridice) săvârșite înaintea intrării lor în vigoare, astfel că pentru neregularitățile reținute prin actul de constatare instanța ar fi urma să le verifice în raport de dispozițiile O.G. nr. 79/2003. Astfel, a apreciat că actele contestate fiind fundamentate pe dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, bază legală inaplicabilă, sunt lovite de nulitate.

Înalta Curte reține că, în speța națională de față, este relevantă hotărârea Curții dată în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14 județul Neamț și județul Bacău împotriva Ministrului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice. Curtea de Justiție a Uniunii Europene a stabilit prin Hotărârea din 26 mai 2016 că principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intrat în vigoare după cea avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale. Totodată, Curtea a stabilit că nerespectarea dispozițiilor naționale de către o autoritate contractantă poate constitui o abatere sau neregularitate, în sensul art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, în măsura în care această nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii, prin imputarea unei cheltuieli nejustificate.

În speță, Contractul de servicii nr. x a fost încheiat între UAT Municipiul Roman și SC A. SRL la data de 1 aprilie 2010, însă abaterea a fost constatată prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare încheiată la 10 decembrie 2013, sub imperiul O.U.G. nr. 66/2011. Înalta Curte, ținând seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiu, constată că presupusa abatere a fost săvârșită sub imperiul legii naționale - O.G. nr. 79/2003, în timp ce legislația europeană era reprezentată de cele două Regulamente ale Consiliului, amintite deja, iar între legea națională și legea europeană exista o contradicție cu privire la definiția neregulii și măsura care urma să fie luată, ce a fost remediată odată cu emiterea O.U.G. nr. 66/2011. În această situație, judecătorul național are obligația să aplice direct reglementarea europeană și nu este ținut să aștepte o eventuală modificare/abrogare a normei naționale contrare. În acest sens, Înalta Curte constată că, în cauză, judecătorul fondului în mod greșit nu a aplicat direct legislația europeană conform căreia, la data săvârșirii abaterii, prejudiciul poate să fie cert sau eventual, iar măsura administrativă constă în aplicarea unei corecții financiare. Prin urmare, decizia Curții Constituționale este obligatorie pentru instanțele naționale, coroborat cu normele europene și jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene relevantă, urmând a se reține că principiul neretroactivității legii este afectat în măsura în care se aplică norme de drept substanțial ulterioare care nu erau în vigoare la data săvârșirii abaterii cu privire la însăși existența faptei imputate.

Intimatului-reclamant i-a fost imputată încălcarea procedurii de achiziție publică iar instanța de fond avea obligația să verifice aspectele învederate prin acțiune. Cu toate acestea, instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material incidente și a reținut ca principal motiv de nelegalitate faptul că actele contestate au fost fundamentate pe dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, bază legală ce a apreciat că ar fi inaplicabilă, fără a examina și celelalte critici invocate prin cererea de chemare în judecată. Instanța a mai reținut decizia pronunțată de Consiliul Național pentru Soluționarea Contestațiilor în contestația formulată de SC B. SRL, fără, însă, a analiza criticile punctate prin cererea de chemare în judecată.

Față de aceste considerente, în temeiul art. 497 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță, care urmează să analizeze acțiunea reclamantului și să valorifice toate apărările și susținerile părților, în vederea asigurării accesului acestora la dublul grad de jurisdicție.