ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1123/2018

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 15.07.2013, reclamantul Județul Bacău, prin Președintele Consiliului Județean Bacău, a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 03.12.2012 și a Deciziei nr. 433424/17.01.2013, prin care s-a respins contestația administrativă împotriva notei menționate.

Hotărârea curții de apel Prin sentința nr. 119 din data de 8 septembrie 2015, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată excepția necompetenței teritoriale, a admis acțiunea formulată de reclamantul Județul Bacău în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, anulând nota de constatare nr. x și Decizia nr. 433424/17.01.2013.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii și respingerea acțiunii reclamantului. În motivarea recursului, s-a arătat că, prin raportare la normele dreptului intern, instanța de fond, în mod greșit, a constatat că actele administrative atacate au fost emise cu încălcarea principiului neretroactivității legii, reținând, exclusiv, incidența în speță a Deciziei nr. 66/2015 a Curții Constituționale. Potrivit dispozițiilor art. 147 alin. (4) din Constituția României, precum și doctrinei, deciziile Curții Constituționale se aplică numai pentru viitor și nu pot aduce atingere unor drepturi definitiv câștigate sau situațiilor juridice deja constituite. Din acest punct de vedere, recurentul a apreciat că efectele Deciziei nr. 66/2015 se vor răsfrânge numai asupra procedurilor de control și actelor administrative încheiate după momentul publicării acesteia în Monitorul Oficial (07.04.2015). În același timp, pe rolul Curții de Justiție a Uniunii Europene se află spre soluționare cauzele conexate C-260/14 și C-261/2014 Județul Neamț și alții, urmând a se dezlega chestiunea retroactivității/neretroactivității aplicării prevederilor O.U.G. nr. 66/2011. S-a mai arătat că din considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 66/2015 reiese faptul că legislația națională (O.U.G. nr. 66/2011) este emisă într-un domeniu deja reglementat la nivel european, fiind invocate atât Regulamentul nr. 1083/2006 a Consiliului Europei, cât și Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/1995 al Consiliului din 18 decembrie 1996 . În acest context structura de control analizează existența unei nereguli nu prin raportare la modul în care aceasta este definită în O.G. nr. 79/2003 și/sau nr. O.U.G. nr. 66/2011, ci prin raportare la prevederile comunitare ale celor două regulamente sus-menționate, care se aplică în mod direct statelor membre, conform art. 288 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene. În privința neregulilor având ca obiect încălcarea legislației privind achizițiile publice, recurentul a menționat că principiul proporționalității a fost reglementat în O.U.G. nr. 66/2011, conform COCOF/2007 aprobat prin Decizia Comisiei C/2001/476, respectiv - "Orientări pentru stabilirea corecțiilor financiare care trebuie aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale și fondul de coeziune în caz de nerespectare a normelor în materie de contracte de achiziții publice", așa cum a fost preluat în legislația națională - Anexa la O.U.G. nr. 66/2011. În opinia recurentului-pârât există un conflict între norma națională și norma europeană și devine incident principiul supremației dreptului european asupra legislației naționale, indiferent dacă actele normative naționale au fost adoptate anterior sau ulterior actului european, chiar și în ipoteza unei norme constituționale.

Apărările formulate de intimat Intimatul-reclamant Județul Bacău a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a sentinței atacate. În esență, intimatul a apreciat că instanța de fond a verificat incidența în cauză Deciziei Curții Constituționale nr. 66/2015 și a reținut, în mod judicios, că aceasta produce efecte și în prezentul litigiu, iar actele administrative contestate sunt lovite de nulitate.

Procedura derulată în recurs Recursul fiind de competența Înaltei Curți de Casație și Justiție, a fost urmată procedura de filtrare a recursului prevăzută de dispozițiile art. 493 C. proc. civ., iar prin încheierea din 5 octombrie 2017, în temeiul art. 493 alin. (7) din același cod, completul de filtru a admis în principiu recursul și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor formulate, a normelor legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce succed: Reclamantul Județul Bacău a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencis administrativ Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 03.12.2012 și Decizia de soluționare a contestației nr. 433424/17.01.2013. Prin Nota de constatare menționată, ca urmare a constatării unor încălcări a legislației achizițiilor publice, s-a aplicat reclamantului o corecție de 25 % din valoarea contractului nr. x/1149/25.05.2010 încheiat în cadrul proiectului "Strategii de dezvoltare durabilă a județului Bacău - instrument de lucru pentru administrație" . Rejudecând acțiunea, instanța de fond a dispus anularea actelor administrative contestate, iar întreg raționamentul juridic expus în hotărâre a fost construit, exclusiv, din perspectiva încălcării principiului neretroactivității legii, corelativ cu declararea ca neconstituționale a dispozițiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 prin Decizia nr. 66/2015 a Curții Constituționale. Recurentul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a criticat soluția instanței de fond prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri poate fi solicitată atunci când aceasta a fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, în sensul că instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Înalta Curte reține temeinicia susținerilor din calea de atac promovată, prima instanță interpretând și aplicând în mod eronat dispozițiile legale în materie. În privința deciziei CCR nr. 66/2015, se constată că la pronunțarea acesteia instanța de contencios constituțional a avut în vedere două diferențe de reglementare de drept substanțial, respectiv cea privitoare la definirea neregulii și cea privitoare la implementarea principiului proporționalității, prin aplicarea corecțiilor/reducerilor financiare aferente proiectelor finanțate din fonduri europene și bani sau fonduri publice naționale aferente acestora, în caz de nerespectare a reglementărilor privind achizițiile. Astfel, s-a reținut că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai severe față de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, în sensul că se referă și la potențialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene și/sau fondurilor publice naționale aferente acestora, printr-o sumă plătită necuvenit. Or, O.G. nr. 79/2003 a definit neregula ca abaterea care prejudiciază (cert, dovedit) bugetul Uniunii Europene. Sub aspectul corecțiilor/reducerilor aplicabile în cazul constatării neregulilor, s-a constatat că dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile decât cele ale O.G. nr. 79/2003, implementând principiul proporționalității. Aceste considerente ale Curții Constituționale, care au condus la declararea neconstituționalității prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, se bazează pe o analiză comparativă a celor două reglementări naționale succesive. Totuși, dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, sub imperiul cărora s-a încheiat contractul de finanțare și a avut loc acțiunea beneficiarului finanțării considerată neregulă, trebuie interpretate în conformitate cu prevederile regulamentelor europene în vigoare, care au același obiect de reglementare, respectiv Regulamentul nr. 2988/95 al Consiliului și Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului. Interpretarea conformă impune concluzia că neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Această definire a neregulii, care se raportează și la prejudiciul potențial, este confirmată de examinarea contextului normativ în care se înscrie, în special, art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, precum și obiectivul urmărit prin acest regulament. Rezultă, din aceste considerente, că acțiunile beneficiarului finanțării, socotite nereguli în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, constituie nereguli și sub imperiul reglementării anterioare, care este conformă cu regulamentele anterior citate, ceea ce determină inexistența unei diferențe între reglementările naționale succesive și, pe cale de consecință, inexistența unui conflict de legi în timp. De altfel, în cazul concret al prezentei spețe, încălcările pe care organul de control le-a constatat în sarcina reclamantului și le-a încadrat în noțiunea de "neregulă", din punct de vedere al dreptului substanțial, sunt reglementate de O.U.G. nr. 34/2006 privind procedura achizițiilor publice, astfel cum acest aspect este menționat și în actele administrative atacate. Totodată, Înalta Curte reține, în acord și cu prevederile deciziei Curții Constituționale, că dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt aplicabile în speță și din perspectiva stabilirii corecțiilor financiare, fiind mai favorabile celor reglementate de O.G. nr. 79/2003. În privința acestui aspect, al aplicării retroactive a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte reține considerentele obligatorii ale Hotărârii Curții de Justiție a Uniunii Europene din 26.05.2016, dată în cauzele reunite C-260/14 și C-261/14, prin care, chiar într-o atare chestiune s-a statuat după cum urmează: "principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unor reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale". Totodată, Curtea a stabilit că nerespectarea dispozițiilor naționale de către o autoritate contractantă poate constitui o abatere sau neregularitate, în sensul art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, în măsura în care această nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii, prin imputarea unei cheltuieli nejustificate. În speță, contractul de prestări servicii nr. x a fost încheiat în data de 25.05.2010, iar abaterea a fost constatată prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare încheiată la 03.12.2012, sub imperiul O.U.G. nr. 66/2011. Înalta Curte, ținând seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiu, constată că presupusa abatere a fost săvârșită sub imperiul legii naționale - O.G. nr. 79/2003, în timp ce legislația europeană era reprezentată de cele două Regulamente ale Consiliului, amintite deja, iar între legea națională și legea europeană exista o contradicție cu privire la definiția neregulii și măsura care urma să fie luată, ce a fost remediată odată cu emiterea O.U.G. nr. 66/2011. În această situație, judecătorul național are obligația să aplice direct reglementarea europeană și nu este ținut să aștepte o eventuală modificare/abrogare a normei naționale contrare. În acest sens, Înalta Curte constată că, în speță, judecătorul fondului în mod greșit nu a aplicat direct legislația europeană conform căreia, la data săvârșirii abaterii, prejudiciul poate să fie cert sau eventual. Cât privește natura juridică a corecției aplicate, în conformitate cu prevederile Regulamentului nr. 2988/95 și jurisprudența CJUE în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, se reține că aplicarea acestei corecții nu constituie o sancțiune, ci o măsură administrativă dispusă ca o consecință a constatării nerespectării condițiilor necesare pentru obținerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, ceea ce face ca avantajul primit să fie nedatorat. Luând în considerare faptul că măsura administrativă a retragerii finanțării afectată de o cheltuială necuvenită nu este nouă, fiind prevăzută și de vechea reglementare (art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003), se poate aprecia că aplicarea corecției, ca expresie a principiului proporționalității, reprezintă un efect viitor al situației juridice (neregulii) apărute sub imperiul reglementării anterioare. În acest sens pledează argumentul că activitatea de constatare a neregulii, în cadrul căreia s-a dispus măsura administrativă a corecției a avut loc sub imperiul reglementării noi, cuprinse în O.U.G. nr. 66/2011. Pentru considerentele expuse, constatând că prin sentința pronunțată prima instanță nu a intrat în cercetarea fondului cauzei, soluționând-o din perspectiva unilaterală a încălcării principiului neretroactivității legii civile, fără a se raporta și la celelalte motive de nelegalitate a actelor administrative, inclusiv sub aspectul respectării principiului proporționalității, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 544/2004 și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare.