ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1556/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Unitatea Administrativ Teritorială Neamț, a chemat în judecată Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, solicitând instanței de judecată următoarele: anularea Deciziei nr. 41/20.02.2013, anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. X/06.12.2012, suspendarea executării actului administrativ unilateral și Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. X/06.12.2012, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Prin sentința nr. 149 din 13.11.2015, Curtea de Apel Bacău a admis cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Neamț în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (M.D.R.A.P.), a anulat Nota de constatare nr. X/06.12.2012 și a Deciziei nr. 41/20.02.2013 emise de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice.

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., a declarat recurs Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Recurentul-pârât consideră că instanța de fond, în mod greșit a apreciat că actele administrative atacate au fost emise cu încălcarea principiului neretroactivității legii, prin raportare la Decizia Curții Constituționale nr. 66/2011.

Astfel, Curtea Constituțională a reținut faptul că, urmare a admiterii excepției de neconstituționalitate, calificarea neregulii și stabilirea creanțelor bugetare se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii, potrivit principiului tempus regit actum, așadar fără a se putea combina dispozițiile de drept substanțial din O.G. nr. 77/2003 cu cele ale O.U.G. nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului.

Deși la prima vedere, susține recurentul-pârât, Decizia Curții Constituționale nr. 66/2015 are incidență în cauză, în realitate există mai multe implicații care ar fi trebuit să fie luate în considerare înainte de a se formula o astfel de concluzie, însă instanța de fond a realizat o interpretare eronată.

Prin raportare la dreptul intern, conform art. 147 alin. (1) și (4) din Constituția României, dispozițiile legale constatate ca fiind neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 zile de la publicarea Deciziei Curții Constituționale, dacă în acest interval autoritățile competente nu pun de acord prevederile constituționale cu dispozițiile Constituției, iar pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept.

Totodată, arată recurentul-pârât, deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii, au putere numai pentru viitor și nu pot aduce atingere unor drepturi definitiv câștigate sau situațiilor juridice deja constituite, astfel că efectele Deciziei nr. 66/2015 se vor răsfrânge numai asupra procedurilor de control și actelor administrative încheiate după momentul publicării acesteia în Monitorul Oficial al României (07.04.2015).

În sens contrar, susține recurentul-pârât, dacă s-ar admite incidența dispozițiilor O.G. nr. 79/2003, este de remarcat că acest act normativ nu cunoaște principiul proporționalitâții iar considerentul corecției financiare ar trebui să fie de 100%.

Prin raportare la dreptul european, recurentul-pârât invocă existența pe rolul Curții de Justiție a Uniunii Europene a cauzelor conexate C-260/14 și C-261/14 județul Neamț și alții, cu incidență și în prezentul dosar.

Se mai arată că domeniul este reglementat la nivel european, prin Regulamentele nr. 1083/2006 și nr. 2988/1995 ale Consiliului și că definiția neregulii dată de aceste două acte conduce la concluzia că structura de control analizează existența unei nereguli nu prin raportare la modul în care aceasta este definită în O.G. nr. 79/2003 sau O.U.G. nr. 66/2011, ci prin raportare la prevederile europene care se aplică direct de statele membre.

În opinia recurentului-pârât există un conflict între norma națională și norma europeană și devine incident principiul supremației dreptului european asupra legislației naționale, indiferent dacă actele normative naționale au fost adoptate anterior sau ulterior actului european și chiar dacă este vorba despre o normă constituțională.

Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 14 decembrie 2017 potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 22 februarie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analiza motivelor de casare

Recursul este fondat.

Potrivit prevederilor art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18.12.1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene, constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea să prejudicieze bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct și în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate.

Printre măsurile ce pot fi luate împotriva abaterilor intenționate sau celor săvârșite din neglijență, art. 5 din Regulamentul nr. 2988/95 include la lit. c retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat prin norme comunitare.

Legea națională, respectiv O.G. nr. 79/2003, definește neregula ca fiind orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate [...], rezultând dintr-o acțiune sau omisiune a operatorului economic, care printr-o cheltuială neeligibilă, are ca efect prejudicierea bugetului general al Comunității Europene și/sau a bugetelor prevăzute de Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și O.U.G. nr. 46/2003 privind finanțele publice locale.

O.G. nr. 79/2003 susține recuperarea creanțelor bugetare, fără a aminti existența principiului proporțional măsurii, iar autoritățile publice competente au interpretat această situație prin impunerea restituirii ajutorului necuvenit în proporție de 100%.

De asemenea, O.G. nr. 79/2003 solicita dovada producerii prejudiciului.

Cele două aspecte sus menționate pot fi susținute până la data aderării României la Uniunea Europeană, la 01.01.2007.

De la această dată Regulamentele adoptate în cadrul Uniunii au aplicabilitate directă, iar judecătorul național este obligat să țină seama de dispozițiile acestora, în detrimentul legislației naționale.

Astfel, începând cu data aderării, jurisprudența Înaltei Curți a acceptat posibilitatea aplicării principiului proporționalității, în activitatea de recuperare a creanțelor bugetare rezultând din nereguli.

În anul 2006, este adoptat Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din data de 11.05.2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999.

Conform dispozițiilor art. 2 pct. 7 din acest act, "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

Capitolul II, intitulat Corecții financiare, al Regulamentului nr. 1083/2006 a introdus la art. 98 dreptul statelor membre să procedeze la corecțiile financiare necesare, prin anularea parțială sau totală a ajutorului necuvenit.

Legea națională a fost însă modificată sub acest aspect abia prin adoptarea O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora.

O.U.G. nr. 66/2011 a reglementat situația tranzitorie ce urma să apară între cele două acte normative, prin intermediul disp. art. 66, conform cărora activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a ordonanței, se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003.

Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 66/2015 a admis excepția de neconstituționalitate ridicată din oficiu de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. x/2014 și a constatat că prevederile artt. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 sunt neconstituționale.

Curtea Constituțională, analizând prevederile O.G. nr. 79/2003 și O.G. nr. 66/2011 a constatat că definiția neregulii este diferită în cele două acte normative, în sensul că potențialitatea prejudiciului este reglementată numai în art. 2 lit. a din O.U.G. nr. 66/2011, de asemenea principiul proporționalității este susținut prin introducerea corecțiilor financiare, tot în cadrul O.G. nr. 66/2011.

A concluzionat Curtea Constituțională că, prevederile O.G. nr. 79/2003 sunt mai favorabile sub aspectul definiției neregulii, iar prevederile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile în ceea ce privește recuperarea prejudiciului, dacă fapta săvârșită nu poate fi subsumată unei fapte penale sau contravenționale.

Astfel, Curtea Constituțională a considerat că textul de lege criticat aduce atingere principiului neretroactivității, deoarece permite aplicarea normelor de drept substanțial din O.U.G. nr. 66/2011 cu privire la nereguli săvârșite în intervalul temporal în care era în vigoare O.G. nr. 79/2003, legiuitorul reglementând un criteriu greșit pentru determinarea aplicabilității noilor norme de drept substanțial, respectiv existența sau nu a unor activități de control în desfășurare la momentul intrării în vigoare a noii legi, fără a se raporta la legea în vigoare la momentul nașterii raportului juridic.

Totodată, Curtea Constituțională a arătat că, astfel, calificarea neregulilor și stabilirea creanțelor se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii potrivit principiului trempus regist actum, fără a se putea combina dispozițiile de drept substanțial din O.U.G. nr. 79/2003 cu cele ale O.U.G. nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului.

Reținând incidența deciziei Curții Constituționale, prima instanță a reținut împrejurarea conform căreia contractul de achiziție publică în cauză a fost încheiat anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, astfel că aplicarea unei corecții financiare de 25% din valoarea contractului încalcă principiul neretroactivității legii civile, deoarece legea aplicabilă la data săvârșirii abaterii era O.G. nr. 79/2003.

Mai reține instanța de fond că principiul neretroactivității legii constituie și un principiu de drept european, invocând Hotărârea CJUE din cauza Simmenthal II106/77.

Hotărârea CJUE dată în cauza 106/77, dimpotrivă, a întărit ideea că instanța națională însărcinată cu aplicarea, în cadrul competenței sale, a dispozițiilor dreptului comunitar, are obligația de a asigura deplina aplicare a acestor norme, dacă este necesar refuzând aplicarea din oficiu a oricărei dispoziții contrare din legislația națională, chiar ulterioară, fără a solicita sau a aștepta abrogarea prealabilă a acesteia pe cale legislativă sau prin orice alt procedeu constituțional.

Referirile din considerentele sentinței de fond inserate la pag. 14, penultimul alineat, prin care se citează din hotărârea CJUE Simmenthal II nu au nicio legătură cu principiul neretroactivității legii, ci prezintă trunchiat a doua întrebare preliminară formulată în cauză, pe care Curtea a respins-o ca lipsită de obiect.

În speța națională de față este relevantă hotărârea Curții dată în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14 județul Neamț și județul Bacău împotriva Ministrului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice.

CJUE a stabilit prin Hotărârea din 26.05.2016 că principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intrat în vigoare după cea avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale.

Totodată, Curtea a stabilit că nerespectarea dispozițiilor naționale de către o autoritate contractantă poate constitui o abatere sau neregularitate, în sensul art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, în măsura în care această nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii, prin imputarea unei cheltuieli nejustificate.

În speță, contractul de lucrări a fost încheiat în data de 21.07.2010, iar actul adițional la contract, în data de 11.05.2011, însă abaterea a fost constatată prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare încheiată la 06.12.2012, sub imperiul O.U.G. nr. 66/2011.

Înalta Curte, ținând seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiu, constată că presupusa abatere a fost săvârșită în urma încheierii actului adițional sub imperiul legii naționale - O.G. nr. 79/2003, în timp ce legislația europeană era reprezentată de cele două Regulamente ale Consiliului, amintite deja, iar între legea națională și legea europeană exista o contradicție cu privire la definiția neregulii și măsura care urma să fie luată, ce a fost remediată odată cu emiterea O.U.G. nr. 66/2011.

În această situație, judecătorul național are obligația să aplice direct reglementarea europeană și nu este ținut să aștepte o eventuală modificare/abrogare a normei naționale contrare.

În acest sens, Înalta Curte constată că în speță judecătorul fondului, în mod greșit nu a aplicat direct legislația europeană conform căreia, la data săvârșirii abaterii, prejudiciul poate să fie cert sau eventual, iar măsura administrativă constă în aplicarea unei corecții financiare.

Prin urmare, decizia Curții Constituționale este obligatorie pentru instanțele naționale, coroborat cu normele europene și jurisprudența CJUE relevantă, urmând a se reține că principiul neretroactivității legii este afectat în măsura în care se aplică norme de drept substanțial ulterioare care nu erau în vigoare la data săvârșirii abaterii cu privire la însăși existența faptei imputate.

Se reține că intimatei-reclamante i-a fost imputată încălcarea procedurii de achiziție publică, ca urmare a încheierii actului adițional la contractul de lucrări, iar instanța de fond avea obligația să verifice dacă abaterea era prevăzută de lege, în momentul săvârșirii sau a fost introdusă ulterior printr-un alt act normativ, caz în care se încalcă principiul neretroactivității legii.

Față de acestea, în temeiul art. 497 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, se va casa sentința recurată, cauza trimițându-se spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene împotriva sentinței nr. 149 din 13 noiembrie 2015 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 aprilie 2018.