ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1360/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Municipiul Piatra Neamț a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 19.12.2012, emisă de pârât, și anularea Deciziei dată în procedura de constatare administrativă a acestui act de impunere.

Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 148 din 21 decembrie 2016, a admis acțiunea formulată de reclamant, a anulat Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 19.12.2012 și pe cale de consecință și Decizia nr. x din 21.03.2013 de soluționare a contestației administrative.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, în prezent Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice,invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a reluat situația de fapt expusă în fața primei instanțe, susținând, în esență, că hotărârea atacată a fost dată, în parte, cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Astfel, prima instanță în mod greșit a apreciat, prin raportare la Decizia Curții Constituționale nr. 66/2015 și la Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din data de 26.05.2016 pronunțată în Cauzele conexate nr. C-260/14 și C-261/14, că a fost încălcat principiul neretroactivității legii civile.

Potrivit recurentului, incidența Deciziei nr. 66/2015 a Curții Constituționale poate fi stabilită doar în urma analizării acesteia comparativ cu Hotărârea CJUE din 26.05.2016, anterior menționată.

Între interpretarea dată de către Curtea Constituțională a României (Decizia nr. 66/2015) și CJUE [Hotărârea CJUE (Camera a cincea) din 26.05.2016 pronunțată în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14 există o diferență majoră cu privire la noțiunea de neregulă.

Interpretarea Curții sugerează, contrar celei date de Curtea Constituțională, că nu numai procedura de control urmată în baza legii noi - îngăduită de Curtea Constituțională (permisiune care nu a avut mare relevanță practică în condițiile în care abaterile și corecțiile erau calificate în actele de control conform legii noi), ci și corecția definită potrivit noului act normativ când aceasta poate fi privită ca un efect în curs al unei situații anterioare.

Recurentul a afirmat că "faptele" Unității Administrativ Teritoriale Municipiul Piatra Neamț deși săvârșite sub imperiul vechii legi, și-au produs efecte și în viitor, astfel că, la momentul efectuării controlului potrivit O.U.G. nr. 66/2011, aceste efecte existau și trebuiau obligatoriu remediate, subliniind că obligatoriu, întrucât, potrivit dispozițiilor art. 98 din Regulamentul nr. 1083/2006 "este în primul rând responsabilitatea statelor membre să caute neregularitățile, să ia măsuri atunci când se constată (...) și să procedeze la corecțiile financiare necesare."

Așa fiind, a susținut că, având în vedere că O.U.G. nr. 66/2011 a fost emisă în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1083/2006, controlul fiind efectuat după intrarea în vigoare a acestei ordonanțe, pentru neregulile săvârșite anterior acesteia, precum și Hotărârea CJUE din 26 mai 2016 în cauzele conexate C 260-14 și C 261/14, este corectă aplicarea unei corecții financiare reglementată prin noul act normativ.

În concluzie, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei pentru rejudecare, aceleiași instanțe.

Prin întâmpinare, intimatul-reclamant Municipiul Piatra Neamț a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menționarea hotărârii atacate, fiind temeinică și legală.

II.Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor formulate de intimat și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu anularea anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 19.12.2012 și Decizia nr. x din 21.03.2013 de soluționare a contestației administrative.

Curtea de Apel Bacău a reținut că cererea de chemare în judecată este întemeiată, apreciind că nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare atacată este lovită de nulitate absolută, pentru că a fost emisă cu încălcarea principiului neretroactivității legii civile, ceea ce atrage și nulitatea deciziei dată în procedura de constatare administrativă a acestui act fiscal de impunere.

Instanța de control judiciar reține că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greșită a normele de drept material incidente, reținând ca principal motiv de nelegalitate faptul că actele contestate au fost fundamentate pe dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, bază legală ce a apreciat că ar fi inaplicabilă, fără a examina și celelalte critici invocate.

Potrivit prevederilor art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18.12.1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene, constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea să prejudicieze bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct și în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate.

Printre măsurile ce pot fi luate împotriva abaterilor intenționate sau celor săvârșite din neglijență, art. 5 din Regulamentul nr. 2988/95 include la lit. c) retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat prin norme comunitare.

Legea națională, respectiv O.G. nr. 79/2003, definește neregula ca fiind "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate [...], rezultând dintr-o acțiune sau omisiune a operatorului economic, care printr-o cheltuială neeligibilă, are ca efect prejudicierea bugetului general al Comunității Europene și/sau a bugetelor prevăzute de Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și O.U.G. nr. 46/2003 privind finanțele publice locale."

O.G. nr. 79/2003 susține recuperarea creanțelor bugetare, fără a aminti existența principiului proporțional măsurii, iar autoritățile publice competente au interpretat această situație prin impunerea restituirii ajutorului necuvenit în proporție de 100%.

De asemenea, O.G. nr. 79/2003 solicita dovada producerii prejudiciului.

Cele două aspecte sus-menționate pot fi susținute până la data aderării României la Uniunea Europeană, la 01.01.2007.

De la această dată Regulamentele adoptate în cadrul Uniunii au aplicabilitate directă, iar judecătorul național este obligat să țină seama de dispozițiile acestora, în detrimentul legislației naționale.

Astfel, începând cu data aderării, jurisprudența Înaltei Curți a acceptat posibilitatea aplicării principiului proporționalității în activitatea de recuperare a creanțelor bugetare rezultând din nereguli.

În anul 2006, este adoptat Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din data de 11.05.2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999.

Conform dispozițiilor art. 2 pct. 7 din acest act, "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

Capitolul II, intitulat Corecții financiare, al Regulamentului nr. 1083/2006 a introdus la art. 98 dreptul statelor membre să procedeze la corecțiile financiare necesare, prin anularea parțială sau totală a ajutorului necuvenit.

Legea națională a fost însă modificată sub acest aspect abia prin adoptarea O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora.

O.U.G. nr. 66/2011 a reglementat situația tranzitorie ce urma să apară între cele două acte normative, prin intermediul dispozițiilor art. 66, conform cărora activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a ordonanței, se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003.

Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 66/2015, a admis excepția de neconstituționalitate ridicată din oficiu de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2014 și a constatat că prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 sunt neconstituționale.

Curtea Constituțională, analizând prevederile O.G. nr. 79/2003 și O.G. nr. 66/2011, a constatat că definiția neregulii este diferită în cele două acte normative, în sensul că potențialitatea prejudiciului este reglementată numai în art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, de asemenea principiul proporționalității este susținut prin introducerea corecțiilor financiare, tot în cadrul O.G. nr. 66/2011.

A concluzionat Curtea Constituțională că, prevederile O.G. nr. 79/2003 sunt mai favorabile sub aspectul definiției neregulii, iar prevederile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile în ceea ce privește recuperarea prejudiciului, dacă fapta săvârșită nu poate fi subsumată unei fapte penale sau contravenționale.

Astfel, a considerat că textul de lege criticat aduce atingere principiului neretroactivității, deoarece permite aplicarea normelor de drept substanțial din O.U.G. nr. 66/2011 cu privire la nereguli săvârșite în intervalul temporal în care era în vigoare O.G. nr. 79/2003, legiuitorul reglementând un criteriu greșit pentru determinarea aplicabilității noilor norme de drept substanțial, respectiv existența sau nu a unor activități de control în desfășurare la momentul intrării în vigoare a noii legi, fără a se raporta la legea în vigoare la momentul nașterii raportului juridic.

Totodată, Curtea Constituțională a arătat că, astfel, calificarea neregulilor și stabilirea creanțelor se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii potrivit principiului trempus regist actum, fără a se putea combina dispozițiile de drept substanțial din O.U.G. nr. 79/2003 cu cele ale O.U.G. nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului.

În raport cu decizia Curții Constituționale, prima instanță a reținut împrejurarea conform căreia dispozițiile legale din O.U.G. nr. 66/2011 care conțin norme de drept material nu sunt aplicabile neregularităților (faptelor juridice) săvârșite înaintea intrării lor în vigoare, astfel că pentru neregularitățile reținute prin actul de constatare instanța ar fi urma să le verifice în raport de dispozițiile O,G, nr. 79/2003. Astfel, a apreciat că actele contestate fiind fundamentate pe dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, bază legală inaplicabilă, sunt lovite de nulitate.

Înalta Curte reține că, în speță, este relevantă hotărârea Curții pronunțată în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14.

Curtea a stabilit prin Hotărârea din 26.05.2016 că principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intrat în vigoare după cea avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale.

Totodată, Curtea a stabilit că nerespectarea dispozițiilor naționale de către o autoritate contractantă poate constitui o abatere sau neregularitate, în sensul art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, în măsura în care această nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii, prin imputarea unei cheltuieli nejustificate.

În speță, Contractul de servicii de publicitate nr. x a fost încheiat între Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Piatra Neamț și Asocierea SC A. SRL la data 7 ianuarie 2011, însă abaterea a fost constatată prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din data de 19.12.2012 sub imperiul O.U.G. nr. 66/2011.

Înalta Curte, ținând seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiu, constată că presupusa abatere a fost săvârșită sub imperiul legii naționale - O.G. nr. 79/2003, în timp ce legislația europeană era reprezentată de cele două Regulamente ale Consiliului, amintite deja, iar între legea națională și legea europeană exista o contradicție cu privire la definiția neregulii și măsura care urma să fie luată, ce a fost remediată odată cu emiterea O.U.G. nr. 66/2011.

În această situație, judecătorul național are obligația să aplice direct reglementarea europeană și nu este ținut să aștepte o eventuală modificare/abrogare a normei naționale contrare.

În acest sens, Înalta Curte constată că, în cauză, judecătorul fondului în mod greșit nu a aplicat direct legislația europeană conform căreia, la data săvârșirii abaterii, prejudiciul poate să fie cert sau eventual, iar măsura administrativă constă în aplicarea unei corecții financiare.

Prin urmare, decizia Curții Constituționale este obligatorie pentru instanțele naționale, coroborat cu normele europene și jurisprudența CJUE relevantă, urmând a se reține că principiul neretroactivității legii este afectat în măsura în care se aplică norme de drept substanțial ulterioare care nu erau în vigoare la data săvârșirii abaterii cu privire la însăși existența faptei imputate.

În cauză, intimatului-reclamant i-a fost imputată încălcarea procedurii de achiziție publică, situație în care prima instanță avea obligația să verifice aspectele învederate prin acțiune.

Cu toate acestea, judecătorul fondului, aplicând greșit normele de drept material, reținut ca principal motiv de nelegalitate faptul că actele contestate au fost fundamentate pe dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, bază legală ce a apreciat că ar fi inaplicabilă, fără a examina și celelalte critici invocate

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și și art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul și va casa sentința atacată, cu trimiterea cauzei spre rejudecare, la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice împotriva Sentinței nr. 148 din 21 decembrie 2016 a Curții de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 martie 2019.

GGC - ED