ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3602/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii deduse judecății

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantele A., B., C. și Societatea Profesională Notarială D. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei nr. 76 din 20 decembrie 2017 emisă de pârât.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 3797 din data de 26 septembrie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare formulată de reclamanții A., B., C. și Societatea Profesională Notarială D., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinței civile nr. 3797 din data de 26 septembrie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au formulat recurs reclamanții A., B., C. și Societatea Profesională Notarială D., solicitând casarea acesteia și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare, astfel cum a fost formulată.

În motivarea cererii, recurentele au evocat circumstanțele emiterii actului administrativ a cărui suspendare o solicită și au cerut instanței de control judiciar să decidă asupra justului echilibru între prezumția de nevinovăție de care beneficiază recurenții în temeiul art. 6 Convenția Europeană a Drepturilor Omului și prezumția relativă de legalitate a actului administrativ.

Au susținut că Decizia nr. 76/2017 încalcă prevederile legale în ceea ce privește datele de identificare ale contravenienților sancționați cu amendă contravențională. Instanța de fond nu a înțeles ca biroul notarial individual și societatea profesională notarială sunt doar forme organizatorice fără personalitate juridică și, prin urmare, acestea nu pot fi destinatarii actului administrativ sancționator contravențional, întrucât Legea concurenței se aplică numai persoanelor fizice sau juridice, așa cum se prevede la art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 2/2001. În actul sancționator, Decizia nr. 76/2017, emis de Consiliul Concurentei, se utilizează în text sintagma "se sancționează notarii publici constituiți în birouri individuale notariale și societăți profesionale". În tabelul nr. 1 de la parag. 18 (pag. 4 - 9 din Decizie) din Capitolul "Părțile implicate" în investigație se regăsește un număr total de 59 de societăți profesionale notariale și birouri individuale notariale, nominalizate cu menționarea în dreptul fiecăruia a sediului profesional și a codului de înregistrare fiscală CIF. Însă sancționarea contravențională s-a dispus individual, față de fiecare notar public, ca persoana fizică, așa cum se prevede punctual la art. 3 și 5 din dispozitivul Deciziei nr. 76/2016, pentru un număr de 72 de notari publici, precizându-se în dreptul fiecăruia doar amenda contravențională individuală. Ori, amenda contravențională fiind dispusă în sarcina unor persoane fizice, legal era să li se menționeze CNP și domiciliul, așa cum acestea sunt prevăzute în actul personal de identitate.

Imprecizia și lipsa datelor de identificare ale notarului amendat înseamnă încălcarea dispozițiilor imperative ale art. 16 din O.G nr. 2/2001, precum și art. 10 alin. (1) din Regulamentul privind constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor de către Consiliul Concurenței.

Recurentele au mai criticat aprecierea instanței de fond privitoare la neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 5 alin. (1) lit. a) și criteriilor prevăzute de art. 2 alin. (2) din Legea concurenței, în sensul neîncadrării notarului public în conceptul de "întreprindere". Notarul public, ca persoană fizică profesând în mod independent, are calitatea de funcționar autonom, potrivit Legii notarilor publici, care prevede la art. 3 alin. (1) că "Notarul public este învestit să îndeplinească un serviciu de interes public și are statutul unei funcții autonome" iar conform alin. (3), "Funcția de notar public se exercită numai de către notarii publici membri ai Uniunii, organizați în cadrul Camerelor". Este evident că notarul public, întrucât deține o funcție în este numit de stat, prin ministrul Justiției, nu poate fi asimilat unei 'întreprinderi" și, în consecință, nu poate face subiectul art. 5 alin. (1) din Legea concurenței. Notarul public nu oferă bunuri sau prestări de servicii comerciale, nu desfășoară activități economice pe o "piață dată".

Este eronată analizarea comparativă a onorariilor pe aria geografică totală a celor doua județe, întrucât competențele notarului public fiind limitate teritorial la aria circumscripției unei singure judecătorii, este evident că birourile notarilor publici ar putea să se "concureze" doar înăuntrul razei teritoriale a judecătoriei respective, astfel încât posibilitățile cetățenilor de alegere a notarului sunt restrânse la numărul de birouri notariale aflate în circumscripția respectivă.

Recurentele au mai criticat sentința și sub aspectul comunicării Deciziei nr. 76 din 20 decembrie 2016, în copie simplă, cu deficiențe de lizibilitate și fără a fi conformă cu originalul.

Au mai arătat că dispozitivul Deciziei nr. 76 din 20 decembrie 2017, în mod abuziv, aduce atingere dreptului la viață privată a notarului public; prin menționarea celor două elemente matematice - procentul de amendă și cuantumul amenzii, se poate deduce lesne, ce venituri brute a avut fiecare dintre notari, în anul precedent. Or, informațiile privind veniturile personale realizate din profesii liberale nu sunt supuse unui regim de transparență, au caracter confidențial, inclusiv în mediul interprofesional. Decizia nu precizează sursa și modalitatea prin care Consiliul Concurenței a determinat cuantumul venitului brut al fiecărui notar pentru anul 2016.

Decizia este nelegală, fiind adoptată cu discriminarea evidentă a notarilor publici constituiți în birouri notariale individuale/societăți profesionale", în raport de practica anterioara a Consiliului Concurenței. În acest sens, într-o investigație privind executorii judecătorești, Consiliul Concurentei a tratat cazul într-o altă manieră, întrucât subiectul sancționării contravenționale a fost doar Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești, excluzând birourile executorilor judecătorești.

În fine, din perspectiva condiției pagubei iminente, recurentele au susținut că instanța de fond a refuzat să observe ca trecerea la executare silită înseamnă încetarea activității biroului notarial, cu toate consecințele materiale, juridice și morale, cu referire și la incertitudinea privind dobândirea de venituri viitoare pentru notarul public.

1.4. Apărările intimatului

Legal citat, intimatul Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul a susținut, în esență, că așa cum a reținut în mod motivat și instanța de fond, din probatoriul administrat a rezultat în mod neechivoc că, în cauză, nu este întrunită condiția cazului bine justificat, nefiind relevate elemente certe care să ducă la concluzia existenței unei îndoieli puternice și evidente asupra prezumției de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Contrar susținerilor recurentelor, în mod corect și legal, autoritatea de concurență a sancționat prin Decizia nr. 76/2017 notarii publici constituiți în birouri individuale notariale și societăți profesionale și nicidecum birourile individuale notariale/societățile profesionale notariale, așa cum eronat precizează recurentele.

Dispozițiile art. 4 și următoarele din Legea nr. 36/1995 a notarilor publici și a activității notariale au condus, în mod corect, autoritatea de concurență la concluzia că notarul public este subiectul activ al contravenției, iar nu biroul notarial/societatea profesională.

Din jurisprudența CJUE rezultă în mod indubitabil faptul că, dacă notarul public prestează un serviciu de interes public, aceasta nu îl exclude din sfera de aplicare a regulilor de concurență, cel puțin o parte a activității sale având un evident caracter economic, fiind exercitată și în vederea obținerii unui profit, și fiind exercitată în condiții de concurență. Aceasta îi imprimă statutul de întreprindere supusă regulilor de concurență, întrucât: i) notarul public nu acționează ca un funcționar, deși este numit "în funcție" de ministrul Justiției (conform art. 26 din Legea 36/1995); ii) pentru serviciile prestate constând în actele/procedurile îndeplinite prin valorificarea cunoștințelor profesionale, biroul notarial încasează un preț/onorariu; iii) chitanțele și facturile emise de biroul notarial sunt purtătoare de T.V.A. ceea ce constituie un argument în plus în sprijinul caracterului economic al activității desfășurate. Astfel, autoritatea de concurență a calificat în mod corect biroul notarului public ca întreprindere prin prisma definiției cuprinse la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, definiție care preia criteriile instituite la nivel european în materie de concurență.

Intimatul a mai arătat că în cuprinsul cererii de chemare în judecată, în mod eronat, recurentele subliniază faptul că decizia de sancționare trebuia să cuprindă elementele de identificare ale contravenientului, așa cum sunt enumerate la art. 16 din O.G. nr. 2/2001. Or, dispozițiile art. 16 din O.G. nr. 2/2001 se referă la conținutul unui proces-verbal de contravenție și nu la o decizie de sancționare așa cum este cazul de față.

Contrar susținerilor recurentelor, autoritatea de concurență în mod corect și legal a indicat elementele de identificare ale contravenienților, aspect reținut în mod întemeiat și de către instanța de fond în cuprinsul sentinței recurate. Menționarea cuantumului amenzii contravenționale în cuprinsul deciziei de sancționare este o condiție pe care o impune legalitatea măsurii dispuse. Amenda contravențională a fost aplicată în mod corect și legal, raportat la veniturile pe care notarii publici le-au declarat la organele fiscale, date care au fost solicitate de către autoritatea de concurență în baza atribuțiilor pe care aceasta le are potrivit prevederilor Legii nr. 21/1996.

În ceea ce privește pretinsa discriminare, speța la care se raportează, în mod eronat recurentele (respectiv, Decizia de sancționare nr. 58/2012 emisă de autoritatea de concurență cu privire la fapta anticoncurențială săvârșită de către Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești - UNEJ) a vizat o faptă anticoncurențială săvârșită de către UNEJ (stabilirea unei taxe de intrare în profesie și, implicit, pe piață, la un nivel excesiv, aplicată în mod discriminatoriu) probele conducând la sancționarea acesteia și nu a executorilor judecătorești. Spre deosebire de Decizia nr. 58/2012, probele care au stat la baza Deciziei de sancționare nr. 76/2017 vizează atât Camera Notarilor Publici Suceava cât și notarii publici, membrii acesteia, fiecare potrivit participării proprii la practica anticoncurențială sancționată prin decizie.

În fine, intimatul a mai arătat că recurentele, în susținerea și demonstrarea îndeplinirii celei de a doua condiții necesare admiterii cererii de suspendare a executării deciziei, se limitează doar la simple și scurte alegații, fără a argumenta, detalia și demonstra în ce măsură s-ar cauza o pagubă prin amenda aplicată de către autoritatea de concurență.

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Criticile formulate de recurentele-reclamante, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, sunt neîntemeiate, sentința pronunțată în litigiu fiind dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanțele de fapt ale cauzei.

Recurentele-reclamante A., B., C. și Societatea Profesională Notarială D. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei nr. 76 din 20 decembrie 2017 emisă de pârât, prin care s-a aplicat acestora amendă contravențională, urmare a constatării unor fapte anticoncurențiale, prevăzute de art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996.

Susținerile recurentelor potrivit cărora instanța de fond a concluzionat în mod nejustificat că argumentele aduse în favoarea nelegalității actelor administrative contestate nu sunt de natură a crea o îndoială serioasă, sunt neîntemeiate.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În cadrul unei acțiuni având ca obiect suspendarea executării actului administrativ, instanța urmează a se raporta la susținerile reclamantului, care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

În speță, în considerentele hotărârii recurate, procedând la analiza îndeplinirii condiției cazului bine justificat, prima instanță a reținut că motivele invocate de reclamante nu au caracterul unor indicii aparente apte să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ fiscal. Aceasta este și concluzia instanței de control judiciar.

Astfel, la o analiză sumară, se constată că primul argument, privind încălcarea prevederilor legale în ceea ce privește identificarea contravenienților sancționați prin Decizia nr. 76 din 20 decembrie 2017, apare ca nefondat, în condițiile în care dispozitivul actului contestat indică cu claritate că amenda se aplică notarilor publici, a căror conduită a fost descrisă, individualizat, în conținutul deciziei, fiecare dintre persoanele fizice sancționate fiind apoi nominalizată.

Criticile privind aplicarea greșită a dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 sunt, de asemenea, aparent nefondate.

Potrivit prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, conceptul de întreprindere desemnează "orice entitate angajată într-o activitate economică, indiferent de statutul său juridic și de modul în care aceasta este finanțată". Astfel, orice activitate constând în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piață determinată reprezintă o activitate economică, în cazul de față, piața serviciilor prestate de birourile notariale.

În cauza C-244/94 (Federation Fracaise des Societes d'Assurance și alții contra Ministere de l’Agriculture et de la Peche), instanța europeana a reținut că "în contextul dreptului concurenței, conceptul de întreprindere include orice entitate angajata într-o activitate economica, indiferent de statutul legal și modul de finanțare"

În ceea ce privește "activitatea economică", în cauza C-180/98 (Pavel Pavlov și alții contra Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten), s-a arătat că aceasta reprezintă "orice activitate constând în oferirea de bunuri sau servicii, pe o piață dată".

Notarul public este numit în funcție de ministrul Justiției, așa cum rezultă din prevederile art. 35 din Legea nr. 36/1995, iar conform art. 7 din același act normativ actul îndeplinit de notarul public, purtând sigiliul și semnătură acestuia, este de autoritate publică și are forța probantă și, după caz, forța executorie prevăzute de lege.

Acest fapt nu împiedică însă, calificarea notarilor publici ca întreprinderi în accepțiunea normelor de concurență, așa cum rezultă și din Raportul Comisiei Europene din data de 09 februarie 2004 privind concurența în sectorul serviciilor profesionale (denumite și profesii liberale). De altfel, în același sens a apreciat și Curtea Europeană de Justiție, arătând că notarii publici își exercită activitatea în condiții de concurență, ceea ce nu este caracteristic exercitării autorității publice (Cauza C-51/08, Comisia v. Luxemburg din data de 24 mai 2011).

Faptul că notarul public prestează un serviciu de interes public nu îl exclude din sfera de aplicare a regulilor de concurență, cel puțin o parte a activității sale având un evident caracter privat/economic, fiind exercitată și în vederea obținerii unui profit, și fiind exercitată în condiții de concurență, ceea ce îi imprimă statutul de întreprindere supusă regulilor de concurență.

Notarul public nu acționează ca un funcționar, deși este numit "în funcție" de ministrul Justiției (conform art. 26 din Legea 36/1995).

Pentru serviciile prestate constând în actele/procedurile îndeplinite prin valorificarea cunoștințelor profesionale, biroul notarial încasează un preț/onorariu.

Acest preț/onorariu nu reprezintă o taxă pe care notarul public o colectează în numele statului și pentru stat și nici un salariu plătit de un angajator.

Onorariile încasate de fiecare notar public se constituie într-un venit care variază de la caz la caz și care, după scăderea cheltuielilor efectuate poate fi asimilat, în termeni economici, profitului realizat de o întreprindere. Prin urmare, veniturile realizate de un notar public într-o perioada de timp nu sunt prestabilite, ci variază în funcție de volumul de activitate prestată, fiind astfel influențat de oferta de astfel de servicii care îl concurează.

Chitanțele și facturile emise de biroul notarial sunt purtătoare de T.V.A, ceea ce constituie un argument în plus în sprijinul caracterului economic al activității desfășurate.

Aspectele privind forma în care a fost comunicată decizia nu sunt de natură a atrage nelegalitatea acesteia.

Criticile privind atingerea adusă dreptului la viață privată a notarului public, prin publicarea unor date de natură a facilita identificarea veniturilor obținute de fiecare dintre contravenienți, respectiv dubiile privind sursa și modalitatea prin care intimatul a determinat cuantumul venitului brut pentru fiecare notar, nu pot fi reținute. Amenda contravențională a fost aplicată raportat la veniturile pe care notarii publici le-au declarat la organele fiscale, date care au fost solicitate de către autoritatea de concurență în baza atribuțiilor pe care aceasta le are potrivit prevederilor Legii nr. 21/1996, iar publicarea datelor privind cuantumul acestor venituri în hotărârea adoptată, care ar urma să fie cunoscută de alți notari publici, nu reprezintă o ingerință în viața privată a recurentelor de natură a determina incidența dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, în mod judicios a reținut prima instanță inexistența unui caz bine justificat pentru suspendarea executării Deciziei nr. 76 din 20 decembrie 2017 a Consiliului Concurenței, dezlegarea dată litigiului reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Constatarea faptului că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiției prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, atâta timp, așa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamanții A., B., C. și Societatea Profesională Notarială D., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanții A., B., C. și Societatea Profesională Notarială D. împotriva Sentinței civile nr. 3797 din data de 26 septembrie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 iunie 2019.

GGC - CL