ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2207/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 13.06.2018 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții Biroul Individual Notarial A. și A. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, suspendarea executării Deciziei nr. 76/20.12.2017, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare ce formează obiectul dosarului nr. x/2018

Prin sentința civilă nr. 3159 din 02 iulie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții Biroul Individual Notarial A. și A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 3159 din 02 iulie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanții Biroul Individual Notarial A. și A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, rejudecând cauza, admiterea cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 76/2017, emise de Consiliul Concurenței.

În motivarea recursului arată că este îndeplinită condiția cazului bine justificat, având în vedere că în cauză nu a fost respectată prezumția de nevinovăție, fiind vădit disproporționată executarea în avans a sancțiunii prin plata amenzii aplicate, înainte ca instanța să pronunțe o soluție definitivă.

De asemenea, invocă faptul că identitatea contravenientului nu a fost stabilită, respectiv dacă este vorba despre notarul public, ca persoană care realizează venituri din exercitarea unei profesii liberale, sau Biroul notarial, criticând faptul că prima instanță a reținut că Biroul individual notarial este contravenientul, deși amenda a fost aplicată notarului, iar pe de altă parte, actul administrativ atacat, și anume Decizia nr. 76/2017 este caracterizată de confuzie în ceea ce privește autorul săvârșirii pretinsei fapte anticoncurențiale, aspect ce, în opinia recurenților-reclamanți, privește aparența de legalitate a actului administrativ. Sub acest aspect, mai arată că în dispozitivul Deciziei nr. 76/2017 nu sunt menționate datele de identificare ale celor 72 de notari sancționați, lipsind în special, codul numeric personal al acestora, fiind încălcate dispozițiile imperative ale art. 16 din O.G nr. 2/2001 și art. 10 alin. (1) din Regulamentul privind constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor de către Consiliul Concurenței. Astfel, din actul sancționator lipsesc: datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal; termenul de exercitare a căii de atac și organul la care se depune plângerea; locul și modalitatea plății.

Apreciază că instanța a considerat în mod eronat că nu este vorba de nicio confuzie în ceea ce privește determinarea subiectului activ, deși o asemenea abordare contravine Legii nr. 36/1995 în privința modalităților de exercitare a profesiei.

Pe de altă parte, recurenții-reclamanți critică aprecierea instanței cu privire la neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 5 alin. (1) lit. a) și art. 2 alin. (2) din Legea concurenței, în sensul neîncadrării notarului public în conceptul de întreprindere, în raport cu definiția întreprinderii date de art. 2 alin. (2) din Legea concurenței și cu faptul că potrivit art. 3 alin. (1) din Legea notarilor publici, notarul are calitatea de funcționar autonom, respectiv acesta deține o funcție, fiind numit de Stat, prin Ministrul Justiției, astfel că nu poate face subiectul art. 5 alin. (1) din Legea concurenței. În același context, arată că notarul public nu oferă bunuri sau prestări de servicii comerciale, nu desfășoară activități economice de piață, iar activitatea sa nu poate fi încadrată în noțiunea de piață relevantă, susținând că instanta nu s-a aplecat asupra faptului că în mod greșit se vorbește în Decizia nr. 76/2017 despre o piață geografică.

Consideră că în mod greșit a fost invocată jurisprudența și practica europeană în materie și că toate aceste elemente conduc la o îndoială asupra legalității actului administrativ atacat.

Pe de altă parte, critică faptul că Decizia Consiliului Concurenței nr. 76/20.12.2016 le-a fost comunicată cu adresa din data de 18.04.2018, în copie simplă, cu deficiențe de lizibilitate și fără a fi conformă cu originalul, iar în textul adresei de însoțire nu se face nicio mențiune referitoare la autenticitatea înscrisului anexat.

Cu toate acestea, arată că instanța le-a solicitat să depună copia certificată a actului administrativ ce face obiectul cererii de suspendare, sub sancțiunea anulării cererii, conform C. proc. civ.

Critică faptul că instanța nu a reținut că actul administrativ este nelegal, fiind adoptat cu discriminarea notarilor publici constituiți în birouri notariale individuale/societăți profesionale și nici că acesta aduce atingere dreptului la viață privată a notarului public, deoarece prin menționarea în cuprinsul actului atacat a procentului de amendă și a cuantumului amenzii, se pot deduce veniturile brute ale acestora din anul precedent.

Mai arată că instanța nu a ținut cont de faptul că notarul public nu înregistrează o cifră de afaceri, ci depune o declarație anuală a persoanelor fizice privind veniturile realizate din profesii liberale, care nu are regim de publicitate și ține de viața privată a persoanei. Totodată, birourile notariale nu sunt supuse obligației depunerii situațiilor financiare anuale în regim de transparență publică, asemenea societăților comerciale.

Cu privire la condiția prevenirii pagubei iminente, invocă faptul că trecerea la executare silită înseamnă încetarea activității biroului notarial, date fiind blocarea conturilor bancare, sechestrarea și valorificarea bunurilor și că instanța nu a luat în considerare prejudiciile viitoare și previzibile, în raport cu specificul activității notariale și nici nu a ținut cont de incertitudinea în dobândirea de venituri viitoare pentru notarul public, apreciind în mod eronat că jurnalul de încasări este un document trunchiat care nu continue veniturile încasate prin bancă.

Recurenții-reclamanți critică sentința recurată și pentru faptul că instanța nu s-a referit la respectarea Recomandării nr. x a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă precum și a Recomandării nr. 16/2003 a aceleiași instituții.

Intimatul-pârât Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii recurate.

În esență, apreciază că instanța a reținut corect starea de fapt și a făcut o corectă aplicare a normelor legale incidente, întrucât nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și prevenirii pagubei iminente, pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

În cauză, reclamanții Biroul Individual Notarial A. și A. au învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, suspendarea executării Deciziei nr. 76/20.12.2017, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare ce formează obiectul dosarului nr. x/2018

Analizând cererea de suspendare a executării, se constată că aceasta a fost întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora:

"(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei (...)".

Potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit la art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită la art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlu de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei.

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a opera suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe cel puțin un indiciu temeinic de nelegalitate a acestuia.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu ușurință, în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că, în cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului.

Prin urmare, instanța poate aprecia drept necesară o asemenea măsură când se oferă suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, la o examinare sumară a aparenței dreptului.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ (act administrativ-fiscal) au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare), etc.

Or, în speță, recurenții-reclamanți au invocat: faptul că subiectul activ nu este clar determinat în actul atacat; neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 5 alin. (1) lit. a) și art. 2 alin. (2) din Legea concurenței, în sensul neîncadrării notarului public în conceptul de întreprindere, în raport cu definiția întreprinderii date de art. 2 alin. (2) din Legea concurenței și cu faptul că potrivit art. 3 alin. (1) din Legea notarilor publici, notarul are calitatea de funcționar; modalitatea de comunicare a Deciziei Consiliului Concurenței nr. 76/20.12.2016; împrejurarea că instanța nu a ținut cont de faptul că notarul public nu înregistrează o cifră de afaceri.

Astfel, aspectele invocate de către aceștia în susținerea condiției cazului bine justificat depășesc limitele procedurii sumare a suspendării de executare, aspectele invocate neputând fi decelate doar printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare de fond, precum și administrarea unui probatoriu adecvat, care să lămurească aspectele litigioase ale cauzei, presupunând o analiză aprofundată a întregului ansamblu de fapte și prevederi legale invocate de către părți.

De altfel, Înalta Curte constată că prima instanță a apreciat în mod corect faptul că referitor la condiția cazului bine justificat, reclamanții nu au expus ca fiind fondată nicio împrejurare legată de starea de fapt și de drept, care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, după cum cer prevederile art. 14 alin. (1) și art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, reținute de instanță în temeiul prevederilor art. 15 din același act normativ.

Înalta Curte constată că nici critica recurenților-reclamanți în sensul că instanța nu s-a referit la respectarea Recomandării nr. x a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă, precum și a Recomandării nr. 16/2003 a aceleiași instituții, nu este întemeiată.

Astfel, se constată că aceeași concluzie, în sensul necesității îndeplinirii cumulative a celor două condiții, se desprinde și din Recomandarea nr. R (89) 8 a Comitetului de Miniștri din 13 septembrie 1989, mai sus amintită, care face vorbire despre posibilitatea adoptării unor măsuri de protecție provizorii în măsura în care executarea actului administrativ este susceptibilă de a provoca anumite daune severe și dacă există un caz prima-facie împotriva valabilității actului, elemente care își găsesc reflectarea și în legislația internă, respectiv în art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și care au fost analizate în speța de față.

Prin urmare, având în vedere cele anterior reținute, se constată că în cauză nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, cerută de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 drept condiție pentru suspendarea executării actului administrativ.

În consecință, având în vedere că nu a fost dovedită îndeplinirea condiției cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea condiției pagubei iminente, aceasta neputând fi analizată în lipsa existenței unui caz bine justificat, întrucât pentru a putea opera suspendarea executării actului administrativ se impune ca cele două condiții să fie îndeplinite în mod cumulativ, astfel cum prevăd dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. și Biroul Individual Notarial A. împotriva sentinței civile nr. 3159 din 02 iulie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a-VIII-a contencios administrativ și fiscal ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. și Biroul Individual Notarial A. împotriva sentinței civile nr. 3159 din 02 iulie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a-VIII-a contencios administrativ și fiscal ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 aprilie 2019.