ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2147/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 5 iunie 2018, reclamanta A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 80 din 22 decembrie 2017, emisă de Consiliul Concurenței, prin care s-a dispus sancționarea sa, până la soluționarea definitivă a cererii în anulare a acestei decizii.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 3300 din 11 iulie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, și a suspendat executarea Deciziei nr. 80/2017 emisă de pârât, în privința reclamantei, până la soluționarea definitivă a cererii în anulare a aceleiași decizii (Dosar nr. x/2018 al Curții de Apel București).

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 3300 din 11 iulie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pârâtul Consiliul Concurenței a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, solicitând casarea sentinței recurate și în rejudecarea cauzei, respingerea, ca neîntemeiată, a cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 80 din 22 decembrie 2017, formulată de reclamanta A. SRL. În susținerea motivului de nelegalitate invocat, recurentul-pârât a formulat, în esență, următoarele critici în privința sentinței atacate: Hotărârea primei instanțe este lipsită de temei legal, întrucât reclamanta nu a demonstrat niciuna din cele două condiții ce rezultă din coroborarea prevederilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, condiții care se impun a fi îndeplinite în mod cumulativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări de natură a argumenta existența cazului bine justificat și iminența producerii unei pagube, în cazul în care actul administrativ ar fi executat. Aspectele invocate de reclamantă în susținerea existenței cazului bine justificat și însușite de către instanța de fond, nu sunt de natură a demonstra aparența de nelegalitate sau de caracter abuziv al actului administrativ, astfel încât, nu se circumscriu noțiunii de caz bine justificat, în accepțiunea art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004. Contrar sentinței recurate, decizia atacată motivează amenda aplicată reclamantei, permițând verificarea respectării modului de aplicare a prevederilor legale incidente. Astfel, Decizia nr. 80 din 22 decembrie 2017 cuprinde, la parag. 226 - 243, descrierea unui riguros, transparent și motivat proces de individualizare a sancțiunii aplicate reclamantei, fiind astfel pe deplin justificată măsura luată de autoritatea de concurență ca sancțiunea să își atingă scopurile punitiv, preventiv și educativ. De asemenea, decizia atacată este motivată în mod corespunzător sub aspectul individualizării amenzii aplicate reclamantei, oferind societății posibilitatea de a formula apărări cu privire la modul în care Consiliul Concurenței a individualizat amenda aplicată. Totodată, decizia contestată conține elemente de fapt și de drept suficient de bine identificate și argumentate, din care reiese cu claritate și în mod neechivoc, fapta pentru care reclamanta a fost sancționată, astfel încât a putut să își exercite în mod corespunzător dreptul la apărare, respectiv să își prezinte în mod eficient punctul de vedere asupra caracterului veridic și pertinent al faptelor și circumstanțelor invocate, precum și asupra înscrisurilor reținute de autoritate în susținerea afirmației privind existența unei încălcări a regulilor de concurență. În acest sens, decizia atacată evidențiază faptul că reclamanta, societate concurentă pe piața serviciilor de pază umană a luat cunoștință în mod direct, în calitate de membru al asociației B., prin corespondență și participare alături de alți concurenți la reuniuni în care se discuta despre prețul minim pe ora de pază, pe care întreprinderile concurente îl considerau "corect" pentru furnizarea serviciilor de pază umană. Probele prezentate în cadrul deciziei arată intenția manifestată a reclamantei de a-și coordona comportamentul concurențial, cu scopul stabilirii nivelului minim al prețului pentru serviciile de pază umană, permițând întreprinderilor concurente, participante la înțelegere, să previzioneze, cu un grad suficient de certitudine, care va fi politica de prețuri adoptată de fiecare dintre acestea. Prima instanță a reținut în mod nejustificat că este îndeplinită și condiția privind producerea unei pagube iminente, întrucât din înscrisurile depuse la dosar se observă următoarele: principalii indicatori financiari ai societății prezintă valori pozitive în perioada 2012 - 2017 (cifra de afaceri s-a triplat, compania a rămas profitabilă, iar numărul salariaților a crescut de la an la an); în decembrie 2017, autoritatea de concurență a acordat societății o reducere a cuantumului amenzii la un nivel care să asigure caracterul descurajant al acesteia, fără a periclita iremediabil viabilitatea economică a companiei; deși compania invocă, și cu referire la actualul cuantum (redus substanțial) al amenzii, îngrijorări privind capacitatea sa de a plăti amenda, nu probează prin situații financiare complete pretinsa deteriorare a situației sale; indiferent de evoluția economică a societății, în ipoteza declanșării procedurii de insolvență previzionată (dar neprobată), cadrul legal incident, respectiv Legea nr. 85/2014, oferă o protecție suplimentară întreprinderii, astfel încât să se asigure, cu prioritate, redresarea financiară a societății.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă A. SRL a depus întâmpinare la dosar, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esență, apărările formulate pe parcursul judecării litigiului în primă instanță. Intimata susține că, în ceea ce privește condiția cazului bine justificat, sentința recurată reține în mod corect inexistența unei motivări adecvate a actului administrativ individual, întrucât decizia atacată nu conține o motivare aferentă conduitei reclamantei și a faptei imputate acesteia. Referitor la condiția prevenirii unei pagube iminente, se arată că judecătorul fondului a reținut, în urma unei analize judicioase, existența aparenței dreptului în favoarea societății. Mai mult, însăși recurentul a constatat pericolul real și previzibil ce ar putea afecta în mod negativ și ireversibil activitatea reclamantei, constatare ce a condus la aplicarea unei reduceri a cuantumului amenzii. Totodată, indicatorii financiari la care face trimitere recurentul, arată că, în pofida încasărilor menționate, deficitul de numerar al reclamantei, în aceeași lună mai, a fost în valoare de - 1.554.730 RON.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 22 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 17 aprilie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motive care să determine fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Criticile formulate de recurentul-pârât circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, sunt întemeiate, sentința pronunțată reflectând aplicarea greșită a normelor de drept material incidente la circumstanțele de fapt ale cauzei. Intimata-reclamantă A. SRL a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei nr. 80 din 22 decembrie 2017, emisă de Consiliul Concurenței, până la soluționarea definitivă a cererii în anulare a acestui act administrativ. Susținerile recurentului potrivit cărora prima instanță a concluzionat în mod nejustificat că argumentele aduse în favoarea nelegalității actului administrativ contestat sunt de natură a crea o îndoială serioasă, sunt fondate. Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune, atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare. Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute cu titlu exemplificativ de către Înalta Curte, ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. În considerentele sentinței recurate, procedând la analiza îndeplinirii condiției cazului bine justificat, prima instanță a reținut că Decizia nr. 80 din 22 decembrie 2017 nu este motivată, întrucât nu conține o analiză individualizată a conduitei reclamantei și a faptei imputate acesteia și de asemenea, nu este motivat refuzul pârâtului de a aplica reclamantei circumstanțele atenuante invocate. În dezacord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar reține că este neîntemeiată critica reclamantei vizând nemotivarea actului administrativ, având în vedere că din examinarea deciziei ce se solicită a fi suspendată, rezultă că aceasta cuprinde toate temeiurile de fapt și de drept care au fundamentat sancțiunea aplicată, fiind motivată clar și concis, în acord cu exigențele impuse în cazul actelor administrative, motivarea permițând reclamantei să formuleze critici de nelegalitate, iar instanței de judecată să analizeze legalitatea și temeinicia deciziei din perspectiva criticilor formulate. Astfel, în cuprinsul Deciziei nr. 80 din 22 decembrie 2017 sunt prezentate detaliat toate elementele de fapt și de drept esențiale care contribuie la stabilirea faptei anticoncurențiale imputate reclamantei, prin identificarea aspectelor care au determinat incidența dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, respectiv: existența unei înțelegeri având ca obiect stabilirea prețului minim pentru serviciile de pază umană, înțelegere rezultată inclusiv în urma schimbului de informații în ceea ce privește modul de formare a prețului minim și a componentelor acestuia, între reclamantă și alte 33 de întreprinderi, cu indicarea probelor pe care s-a fundamentat raționamentul pârâtului și a modului în care acestea au fost analizate și interpretate, stabilirea naturii anticoncurențiale a obiectului înțelegerii, precizarea poziției Consiliului Concurenței în privința observațiilor formulate de părțile implicate, inclusiv de către reclamantă față de concluziile Raportului de investigație, cu indicarea motivelor pentru care aceste susțineri nu au fost de natură a înlătura vinovăția întreprinderilor. În privința obligației de motivare a deciziilor în materie de concurență, în jurisprudența europeană s-a reținut în mod constant că autoritatea de concurență are obligația de a furniza dovezi obiective și concordante pentru a dovedi existența faptei anticoncurențiale, context în care, nu este necesar ca fiecare element de probă utilizat de autoritate în dovedirea încălcării regulilor de concurență să îndeplinească respectivele criterii, fiind suficient ca indiciile prezentate, apreciate în mod global, să răspundă acestei cerințe (Hotărârea Dresdner Bank și alții/Comisia, pct. 62 și 63). În speță, în acord cu susținerile recurentului-pârât, se reține că decizia contestată este argumentată în privința existenței înțelegerii anticoncurențiale, având ca obiect stabilirea prețului minim pentru serviciile de pază umană imputate reclamantei, fără a se limita la simple considerente teoretice cu privire la implicarea reclamantei în săvârșirea faptei anticoncurențiale, ansamblul probator prezentat în cuprinsul deciziei oferind elemente obiective și concordante pentru a se stabili implicarea reclamantei la realizarea faptei, cu respectarea standardului de probă aplicabil unei înțelegeri anticoncurențiale prin obiect, de tip cartel, cum este cazul încălcării reținute în privința reclamantei. De asemenea, în conținutul actului administrativ ce se solicită a fi suspendat este indicat modul concret în care autoritatea de concurență a făcut aplicarea dispozițiilor legale de individualizare a sancțiunii în privința reclamantei, stabilindu-se cuantumul amenzii aplicate pentru gravitatea faptei săvârșite de reclamantă, sporul aferent duratei faptei, cuantumul de reducere corespunzător circumstanței atenuante incidente în privința reclamantei, precum și cuantumul de majorare a nivelului de bază corespunzător circumstanței agravante aplicate. Totodată, la pct. 243 din decizie se indică că reclamanta a beneficiat de aplicarea procedurii speciale prevăzute de art. 54 din Instrucțiunile privind individualizarea sancțiunilor pentru contravențiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenței, procedură care permite reducerea cuantumului amenzii până la un nivel în măsură să asigure caracterul disuasiv al amenzii. În consecință, în mod greșit prima instanță a constatat existența elementelor care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat pentru suspendarea executării Deciziei nr. 80 din 22 decembrie 2017. Înalta Curte reține că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ. În cauză, condiția necesității prevenirii unei pagube iminente și, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerente expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de pârâtul Consiliul Concurenței, casarea sentinței atacate și, rejudecând cauza, va respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta A. SRL, ca neîntemeiată.