ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2955/2015

Circumstanțele cauzei.Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâta B. Brașov, suspendarea executării deciziei de impunere din 22 aprilie 2014 privind obligațiile fiscale suplimentare de plată și a dispoziției privind măsurile stabilite de organul de inspecție fiscală din 16 aprilie 2014, ambele emise de B. Brașov - C. Alba, până la pronunțarea instanței de fond.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 164 din 23 iunie 2014 Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a B. Brașov, invocată din oficiu, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta C. Alba, a suspendat executarea deciziei de impunere din 22 aprilie 2014 și a dispoziției privind măsurile stabilite de organele de inspecție fiscală din 16 aprilie 2014, ambele emise de C. Alba până la pronunțarea instanței de fond și, pe cale de consecință, a respins acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL în contradictoriu cu pârâta B. Brașov, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta B. Brașov, prin reprezentant teritorial C. Alba, care a solicitat admiterea recursului și desființarea sentinței ca nefondată. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut critici cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a B. Brașov precum și pe fondul cauzei. Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a B. Brașov invocată și admisă de către instanță, recurenta a precizat că potrivit art. 13 din H.G. nr. 520/2014: (1) începând cu data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, se înființează în subordinea Agenției direcțiile generale regionale ale finanțelor publice, instituții publice cu personalitate juridică. (2) Orașele în care au sediul direcțiile generale regionale ale finanțelor publice, aria de competență a acestora, precum și lista direcțiilor generale ale finanțelor publice județene și a municipiului București care se reorganizează ca direcții generale regionale ale finanțelor publice. (3) în cadrul direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice funcționează, ca structuri fără personalitate juridică: a) direcții regionale vamale; b) administrații județene ale finanțelor publice; Din cuprinsul textului mai sus enunțat rezultă faptul că doar B. Brașov are calitate procesuală pasivă, Administrația Județeană funcționând ca o structură fără personalitate juridică. Recurenta mai susține că cererea formulată, astfel cum a fost precizată, este nefondată deoarece simplele susțineri făcute în conținutul cererii de suspendare a executării actului administrativ-fiscal nu sunt suficiente pentru înlăturarea prezumției de legalitate de care se bucură actul, întrucât dispozițiile legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004 se referă în mod expres, la împrejurări de fapt și de drept, iar nu la afirmațiile părților, cea ce nu este de natură să dovedească "îndeplinirea cazului bine justificat". Potrivit prevederilor legale anterior citate, cazul bine justificat este definit de legiuitor ca fiind constituit din acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt în măsură să producă instanței o îndoială serioasă în privința actului administrativ fiscal atacat. Până la anularea de către o instanță judecătorească actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate. În caz contrar, s-ar anticipa soluția ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu zis la o prejudecare a fondului, cea ce ar contraveni dispozițiilor art. 14 din Legea 554/2004. În ceea ce privește a doua condiție cu privire la existența riscului unei pagube iminente contestatoarea nu motivează și nu a făcut dovada pricinuirii vreunei pagube materiale și ca atare, nu i se poate aplica un tratament fiscal preferențial față de alți contribuabili. Paguba iminentă este definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, drept prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiție care nu este îndeplinită în cauză. Oricum, executarea unei obligații bugetare, care a fost stabilită printr-un act administrativ fiscal, se bucură de prezumția de legalitate și nu poate constitui prin ea însăși o pagubă. Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic paguba este reprezentată doar de diminuare ilicită a patrimoniului. Or, în cauză, executarea obligațiilor fiscale suplimentare a fost dispusă în baza un act administrativ fiscal care se bucură de o puternică prezumție de legalitate, astfel executarea acestuia nu poate fi considerată ca producătoare a unei pagube iminente, întrucât nu rezultă din probele administrate, astfel că nici cea de a doua condiție prevăzută de lege este îndeplinită.

Apărările formulate în cauză Intimata SC A. SRL a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală

Argumentele instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Referitor la critica soluției privind excepția lipsei calității procesuale pasive a B. Brașov se constată că soluția instanței de fond este corectă deoarece actele a căror suspendare se solicită au fost emise de C. Alba din cadrul B. Brașov și, de aceea calitate procesuală pasivă poate avea numai emitentul actului. De altfel, se constată că și recursul a fost declarat de B. Brașov - C. Alba. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, reclamanta nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea deciziei de impunere contestate. Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. Se constată că instanța de fond, în analiza acestei condiții a verificat termenul în care poate fi reluată inspecția fiscală, deși această chestiune este una ce poate fi analizată pe fond. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei - pârâte sunt întemeiate, iar instanța de fond în mod greșit a admis cererea de suspendare formulată de intimata-reclamantă deoarece nu s-a făcut dovada că s-a trecut la executarea silită a bunurilor societății. În privința contractului de finanțare, la dosarul cauzei a fost depus un contract înregistrat sub nr. 311/500.205/6 din 30 iunie 2014 din care rezultă încheierea acelui contract în baza unei cereri formulate în 2011. Chiar dacă s-ar putea reține o eventuală pagubă ce s-ar crea societății prin executarea obligației fiscale, pentru că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, cererea de suspendare nu poate fi admisă. Prin urmare, Înalta Curte constată că este fondat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va respinge cererea de suspendare formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.