ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4064/2017

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 28 octombrie 2014, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției, Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești din România și Camera Executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Oradea, a solicitat obligarea pârâților la plata sumei de 206.724 RON, actualizată cu rata inflației, cu titlu de despăgubiri materiale, reprezentând contravaloarea prejudiciului cauzat reclamantului prin emiterea Ordinului nr. 641/C/2009 al Ministrului Justiției și a Hotărârii nr. 1 din 3 februarie 2012 a Camerei executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Oradea prin care s-a împiedicat desfășurarea activității profesionale a reclamantului de executor judecătoresc în perioada 2009-2012.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 54/CA/2015-PI din 23 martie 2015, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Camera Executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Oradea și a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției, Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești din România și Camera Executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Oradea, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 54/CA/2015-PI din 23 martie 2015 a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând: (i) în principal, admiterea recursului, casarea sentinței atacate și în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată; (ii) în subsidiar, admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, în vederea suplimentării probatoriului. În susținerea recursului, reclamantul critică hotărârea instanței de fond pe care o apreciază a fi fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 998 - 999 C. civ., referitoare la răspunderea civilă delictuală. Inexistența în cauză a unui prejudiciu cert a fost singurul aspect pe care instanța de fond l-a analizat și cu privire la care s-a pronunțat în mod expres, celelalte elemente ale răspunderii civile delictuale nefiind analizate. Instanța de fond și-a întemeiat soluția exclusiv pe argumentul privind caracterul fluctuant al veniturilor reclamantului, în calitate de executor judecătoresc, anterior perioadei pentru care au fost emise pretențiile, omițând faptul că radierea din Tabloul Executorilor Judecătorești a fost un factor de natură să influențeze numărul clienților și a dus la prejudiciile cuantificate prin cererea de chemare în judecată. Din înscrisurile aflate la dosar rezultă că, în anii 2009 și 2010, ulterior emiterii Ordinului ministrului Justiției nr. 641/C, recurentul-reclamant nu a înregistrat venituri, ci pierderi substanțiale, ceea ce nu s-a întâmplat anterior anului 2009. Așadar, pierderile suferite în anii 2009 și 2010 nu sunt o expresie a caracterului fluctuant al veniturilor recurentului-reclamant, ci o consecință gravă a actelor emise de pârâți cu nerespectarea dispozițiilor legale și a hotărârilor judecătorești. Întrucât prima instanță a constatat faptul că, doar pe baza înscrisurilor depuse la dosar, nu poate fi stabilit cu certitudine cuantumul prejudiciului cauzat reclamantului, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale, în temeiul art. 22 alin. (2) C. proc. civ., republicat, avea posibilitatea să dispună administrarea probelor pe care le-ar fi considerat necesare.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 17.07.2015, intimatul-pârât Ministerului Justiției a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Arată că alegerea instanței de fond de a începe analiza de la condiția prejudiciului poate fi explicată prin necesitatea dovedirii îndeplinirii în mod cumulativ a condițiilor pentru angajarea răspunderii civile delictuale, astfel încât constatarea neîndeplinirii uneia (în speță, prejudiciul) face inutilă cercetarea celorlalte. Totodată instanța de fond a reținut că nu s-a putut stabili o legătură de cauzalitate între faptele pârâților și pierderile reclamate (pentru perioada 2009-2010). În cuprinsul apărărilor formulate, Ministerul Justiției a arătat că nu sunt îndeplinite condițiile răspunderii civile delictuale, nefiind probată vinovăția sa, ca emitent al Ordinului nr. 641/C/2009, act administrativ care, de altfel, și-a produs efectele până la data suspendării executării sale (dispusă prin decizia nr. 5528 din 3 decembrie 2009 a ÎCCJ-SCAF). Ordinul menționat nu a fost desființat pentru că nu a avut bază legală, ci pentru că s-a apreciat că în cuprinsul Legii nr. 188/2000 coexistă dispoziții legale care se exclud. Anularea fiind dispusă pentru motive de oportunitate, efectele juridice ale hotărâri de anulare se produc pentru viitor, nu și pentru trecut (adică pentru perioada de la emiterea actului și până la anularea lui prin hotărâre judecătorească). Aceasta înseamnă că recurentul-reclamant nu este îndreptățit să primească despăgubiri pentru perioada anterioară datei la care s-a anulat actul. În tot cazul, de la data suspendării executării Ordinului nr. 641/C/2009, Ministerul Justiției nu a îndeplinit nici un act de natură a împiedica desfășurarea activității specifice de către reclamant, neintrând în discuție cauzarea unui prejudiciu. Prin urmare, prejudiciul nu poate fi determinat și acordat pentru o perioadă mai mare de timp decât cea în care a operat efectiv împiedicarea exercitării profesiei de executor judecătoresc. Pe de altă parte, în absența vinovăției persoanei împotriva căreia se afirmă pretențiile, aceasta nu poate fi obligată să repare o eventuală pierdere care s-ar dovedi. Însăși desființarea actului și posibilitatea acordată recurentului-reclamant de a-și relua activitatea începând cu 3.12.2009 reprezintă o reparație suficientă, în condițiile în care Ministerul Justiției a dovedit că nu a acționat în afara unui temei legal. 4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 24.07.2015, intimata-pârâtă Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, solicitând, în principal, respingerea acțiunii reclamantului ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. În subsidiar solicită respingerea recursului, ca nefondat. Hotărârea Consiliului UNEJ din decembrie 2011 a avut exclusiv caracter informativ, nefiind producătoare de efecte juridice. Consiliul UNEJ nu este abilitat a declara suspendarea sau încetarea din profesie a unui executor judecătoresc. Drept urmare, UNEJ nu poate fi obligată la suportarea presupusului prejudiciu pricinuit de emiterea celor două acte administrative, respectiv Ordinul MJ nr. 641/2009 și Hotărârea Camerei Executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Oradea nr. 1 din 3 februarie 2012. Apoi, simpla invocare a producerii unui prejudiciu nu înseamnă că acesta este cert, iar pierderile înregistrare în veniturile reclamantului nu pot fi catalogate drept rezultat al emiterii Ordinului ministrului jJustiției nr. 641/C/2009. Nu există raportul de cauzalitate între fapta ilicită și presupusul prejudiciu. Simpla fluctuație a unor venituri nu ține loc de probă în privința raportului de cauzalitate. În fine, în ipoteza în care s-ar admite că Hotărârea nr. 1/2012 a fost emisă în baza procesului-verbal încheiat cu prilejul ședinței Consiliului UNEJ din 9.12.2012, așa-zisa perturbare a activității reclamantului a durat, în total, o perioadă de o lună și 23 de zile, având în vedere că prin încheierea din 26.03.2012, în dosarul nr. x/2009, Curtea de Apel Oradea a constatat suspendată de drept executarea acestei hotărâri. 4.3 Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 23.07.2015, intimata-pârâtă Camera Executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Oradea a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că hotărârea primei instanțe este legală și temeinică, având în vedere că nu s-a stabilit existența prejudiciului invocat și nici nu s-au propus probe în scopul evaluării acestuia. Mai arată intimata că Hotărârea nr. 1/2012 nu a fost decât instrumentul aplicării Ordinului MJ nr. 641/C/2009 și că nu poate fi reținută calitatea sa procesuală pasivă în cadrul răspunderii civile delictuale.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 22 februarie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Părțile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere cu privire la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 14 iunie 2017, constatând că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate, completul de filtru a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecarea lui pe fond. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat urmând a fi respins pentru următoarele considerente: 1. Argumente de fapt și de drept relevante Motivele de recurs formulate de reclamant se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și privesc greșita reținere de către prima instanță a neîndeplinirii condițiilor răspunderii civile patrimoniale a pârâților, în cadrul acțiunii în despăgubiri pe care reclamantul a întemeiat-o pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 și care s-a bazat pe anularea, prin sentința nr. 312 din 8 octombrie 2012 a Curții de Apel Oradea, menținută prin decizia nr. 2929 din 19 iunie 2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a Ordinului ministrului Justiției nr. 641/C/23.02.2009 și a Hotărârii nr. 1 din 3 februarie 2012 a Camerei Executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Oradea. Recursul declarat de reclamant cuprinde și o critică care poate fi subsumată art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., referitoare la neadministrarea din oficiu unor probe suplimentare pe care instanța le-ar fi socotit necesare pentru evaluarea prejudiciului suferit de reclamant, însă nu cuprinde critici referitoare la neanalizarea de către instanța de fond a unora dintre condițiile răspunderii civile. Chiar dacă recurentul, în cadrul cererii de recurs, arată că celelalte elemente ale răspunderii civile a pârâților, cu excepția prejudiciului, nu au fost analizate în cadrul sentinței atacate, nu a criticat hotărârea pentru această omisiune, apreciind că nereținerea de către instanța de fond a neîndeplinirii celorlalte condiții ale răspunderii civile ar echivala cu o constatare implicită a îndeplinirii lor. Înalta Curte va avea în vedere motivele de recurs și va relua analiza întrunirii elementelor răspunderii civile patrimoniale, eventuala omisiune de analizare explicită a unora dintre condițiile răspunderii neînsemnând că instanța de fond le-a considerat îndeplinite. O altă mențiune care se impune a fi făcută este aceea că apărările intimatei Camera Executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Oradea reiterează excepția lipsei calității sale procesuale pasive în cauză, în condițiile în care intimata nu a recurat hotărârea instanței de fond, prin care excepția a fost respinsă, ca nefondată. În aceste condiții, soluția asupra excepției nu poate fi supusă controlului instanței de control judiciar, pe calea apărărilor în recurs. Trecând la analiza motivelor de recurs, Înalta Curte constată că, raportat la prevederile art. 8 alin. (1) și art. 19 din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată care a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actului nelegal, poate cere aceste despăgubiri pe cale separată. Pentru a fi atrasă răspunderea civilă patrimonială a emitentului actului trebuie să existe: un act administrativ nelegal, anulat prin hotărâre judecătorească definitivă, un prejudiciu generat de emiterea actului administrativ anulat și legătura de cauzalitate între prejudiciu și emiterea actului. Actele administrative invocate a fi fost producătoare de prejudicii și a căror anulare s-a dispus prin hotărâre judecătorească sunt Ordinul nr. 641/C din 23.02.2009 al ministrului Justiției și Hotărârea nr. 1 din 3 februarie 2012 a Camerei Executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Oradea. Ambele acte administrative au fost anulate prin sentința nr. 312 din 8 octombrie 2012 a Curții de Apel Oradea, menținută prin decizia nr. 2929 din 19 iunie 2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Înaintea anulării, însă, executarea ambelor acte administrative a fost suspendată. Astfel, executarea Ordinului a fost suspendată prin decizia nr. 5528 din 3 decembrie 2009 a ÎCCJ -SCAF, iar executarea Hotărârii nr. 1 din 3 februarie 2012 s-a constatat a fi suspendată de drept, prin încheierea din 26.03.2012 pronunțată de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. x/2009, care a avut ca obiect principal anularea celor două acte. Răspunderea civilă a pârâților fiind invocată în temeiul Legii nr. 554/2004, are ca izvor actele administrative emise și poate fi atrasă exclusiv pentru prejudiciul cauzat prin producerea efectelor lor, respectiv prin punerea lor în executare. Recurentul-reclamant a pretins acordarea sumei de 206.724 RON, actualizată cu rata inflației, cu titlu de despăgubiri materiale reprezentând contravaloarea prejudiciului care i-a fost cauzat prin imposibilitatea desfășurării activități profesionale de executor judecătoresc în perioada 2009-2012, ca urmare a producerii efectelor celor două acte administrative. Din datele cauzei nu rezultă, însă, producerea efectelor celor două acte administrative în perioada 2009-2012 și nici pretinsa imposibilitate de desfășurare a activității profesionale în perioada menționată. Ordinul nr. 641/C din 23.02.2009 al ministrului Justiției a fost suspendat la data de 3.12.2009, iar Hotărârea nr. 1 din 3 februarie 2012 s-a constatat a fi suspendată de drept, prin încheiere judecătorească, la data de 26.03.2012. Prin urmare, efectele Ordinului nr. 641/C/2009 s-au produs numai în perioada februarie-decembrie 2009, iar efectele Hotărârii nr. 1 din 3 februarie 2012 s-au produs în perioada februarie-martie 2012. Pe cale de consecință, apar ca nefondate susținerile recurentului-reclamant referitoare la un prejudiciu rezultat din efectele celor două acte administrative, constând în afectarea veniturilor sale în perioada ianuarie 2009- decembrie 2012. Este de menționat că recurentul s-a referit și la eliminarea din Tabelul executorilor judecătorești în perioada 2009-2012. Această împrejurare nu a invocat-o la fond și nici nu a dovedit-o. Drept urmare, poate fi reținută în mecanismul de atragere a răspunderii patrimoniale întemeiate pe Legea nr. 554/2004 numai ca o consecință a punerii în executare a Ordinului MJ și numai raportat la aceeași perioadă în care s-au produs efectele Ordinului. În altă ordine de idei, răspunderea civilă patrimonială prevăzută de Legea nr. 554/2004 este atrasă de emiterea actului nelegal, în persoana autorității administrative emitente a actului anulat. Prin decizia nr. 2929 din 19 iunie 2014 a ÎCCJ-SCAF, care a menținut soluția Curții de Apel Oradea de anulare a Ordinului, s-a reținut emiterea lui cu exces de putere, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care prevederile art. 22 alin. (1) lit. e) și g) coroborate cu cele ale art. 15 lit. d) din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătorești trebuie interpretate în sensul că numai infracțiunile săvârșite cu intenție au aptitudinea de a conduce la încetarea calității de executor judecătoresc. Ministerul Justiției a susținut că, în această ipoteză, efectele anulării s-ar produce numai pentru viitor. Această apărare se impune a fi înlăturată, în analiza condițiilor răspunderii patrimoniale a emitentului actului administrativ neavând relevanță motivul anulării actului. În principiu, răspunderea civilă patrimonială a administrației publice este atrasă în considerarea prezumției de vinovăție în emiterea actului constatat nelegal, inclusiv în ipoteza emiterii acestuia printr-o interpretare eronată a normelor legale aplicabile, aspect litigios tranșat definitiv, cu putere de lucru judecat, în cadrul acțiunii în anularea actului. Însă, instanța de fond a reținut corect neîndeplinirea a două dintre condițiile răspunderii, prima referitoare la existența prejudiciului și cea de-a doua referitoare la existența legăturii de cauzalitate între prejudiciul pretins și Ordinul emis. Astfel, în privința lipsei câștigurilor din activitatea profesională a recurentului-reclamant în perioada în care Ordinul și-a produs efectele (februarie-decembrie 2009), singurele dovezi invocate în susținerea existenței unui prejudiciu estimat la o sumă anuală de 55.983 RON sunt declarațiile fiscale referitoare la veniturile înregistrate în anii 2006-2008. Reclamantul a afirmat, chiar și în etapa procesuală a recursului, că alte probe nu pot fi administrate în scopul dovedirii existenței și întinderii prejudiciului. Din această perspectivă, este nefondată critica potrivit căreia instanța de fond ar fi încălcat reguli de procedură, nedispunând din oficiu administrarea altor probe în dovedirea pretențiilor reclamantului. În temeiul art. 22 C. proc. civ., judecătorul fondului este dator să administreze probele pe care le consideră necesare pentru stabilirea corectă a faptelor și pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, iar nu să administreze probe pe care reclamantul nu le-a propus în dovedirea pretențiilor sale. Instanța de fond a reținut corect că declarațiile fiscale menționate nu dovedesc un prejudiciu cert și nici întinderea acestuia. Spre pildă, recurentul invocă înregistrarea în anul 2010 a unei pierderi de 34.116 RON și lipsa oricărui venit. Or, în anul 2010 recurentul nu a fost împiedicat să exercite profesia prin prisma efectelor Ordinului nr. 641/C/2009. Instanța de fond a reținut corect că veniturile reclamantului din profesia de executor judecătoresc au fost fluctuante și că pretinsul prejudiciu nu este dovedit. De altfel, declarația de venituri aferentă anului 2006 (în care se pretinde obținerea unui venit de 84.372 RON) nu a fost administrată, cea din anul 2007 indică un venit de 42.268 RON, ia cea din anul 2008 un venit de 41.309 RON. Împrejurarea că, în anul 2010, deși putea exercita profesia, reclamantul nu a înregistrat nici un venit, confirmă caracterul fluctuant al acestor venituri și nedovedirea în cauză a unui prejudiciu cert care să se fi produs prin imposibilitatea de exercitare a profesiei în perioada februarie -decembrie 2009. Raportat la invocatele pierderi, instanța de fond a reținut corect că acestea nu sunt dovedite, reclamantul neindicând în ce constau și nefiind stabilită nici legătura de cauzalitate între aceste invocate pierderi și emiterea actului administrativ. Cât privește Hotărârea nr. 1 din 83 februarie 2012, efectele ei s-au produs pe un interval limitat de timp (februarie-martie 2012), într-un an în care reclamantul a înregistrat venituri. Nu s-a prezentat nicio probă a producerii unui prejudiciu care să rezulte din emiterea hotărâri menționate, pe perioada în care aceasta și-a produs efectele. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., constatând că nu sunt incidente motivele de casare invocate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.