ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2707/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Circumstanțele cauzei. Excepția de nelegalitate invocată Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Dâmbovița sub nr. 667/120/2011, la data de 01 februarie 2011, reclamantul R.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Prefectul județului Dâmbovița anularea Ordinului Prefectului Județului Dâmbovița nr. 495 din 06 octombrie 2010 privind încetarea raportului său de muncă, reîncadrarea sa în funcția de manager public, obligarea pârâtului la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, cu cheltuieli de judecată. În motivarea cererii, reclamantul a precizat că prin Ordinul Prefectului Județului Dâmbovița nr. 96 din 20 martie 2007 a fost numit manager public în cadrul Instituției Prefectului Județului Dâmbovița, la data de 15 martie 2007, pe durată nedeterminată, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

Prin Ordinul Prefectului nr. 495 din 06 octombrie 2010, a fost eliberat din funcția publică specifică de manager public principal începând cu data de 07 octombrie 2010, potrivit art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, ca urmare a reducerii postului de manager public, prin reorganizarea activității Instituției Prefectului Dâmbovița. La termenul de judecată din 14 iunie 201 l,în cadrul acestui proces, reclamantul R.C. a invocat excepția de nelegalitate a Ordinului M.A.I.

nr. 11/9020 din 26 august 2010, privind modificarea Anexelor 5a și 5b ale Ordinului nr. 11/8073/2010 privind repartizarea numărului de posturi pentru Ministerul Administrației și Internelor în anul 2010. Prin încheierea pronunțată la data de 27 septembrie 2011, Tribunalul Dâmbovița, secția comercială și de contencios administrativ a dispus, în baza art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sesizarea Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal cu soluționarea excepției de nelegalitate a Ordinul M.A.I. nr. 11/9020 din 26 august 2010, invocată de reclamantul R.C., reținând că soluționarea litigiului pe fond depinde de soluționarea excepției de nelegalitate.

În cauză a fost citat emitentul actului, Ministerul Administrației și Internelor, care a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată. 2. Soluția primei instanțe asupra excepției de nelegalitate Prin Sentința nr. 356 din 14 decembrie 2011, Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr. 11/9020 din 26 august 2010, ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție, Curtea a reținut, în esență, următoarele: În speță, Ordinul M.A.I. nr. 11/9020/2010 privind modificarea anexei nr. 5a și nr. 5b a Ordinului 11/8073/2010 al M.A.I. privind repartizarea numărului de posturi pentru Ministerul Administrației și Internelor în anul 2010, componența administrației publică, a fost emis în baza O.U.G.

nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului Administrației și Internelor, aprobată cu modificări prin Legea nr. 15/2008, cu modificările și completările ulterioare; Legii nr. 11/2010 - legea bugetului de stat pe anul 2010; Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare; Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, cu modificările și completările ulterioare, Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare; H.G. nr. 416/2007 privind structura organizatorică și efectele Ministerului Administrației și Internelor, cu modificările și completările ulterioare; H.G.

nr. 460/2000 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și având în vedere adresa Instituției Prefectului Județului Dâmbovița nr. 7588/2010 și avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici nr. 4955890/2010. Întrucât condițiile de legalitate ale actului administrativ se examinează prin raportare la actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, Curtea a apreciat că angajamentele internaționale asumate de Guvernul României față de Comisia Europeană nu pot avea efecte asupra actului în discuție, susținerile autorului excepției de nelegalitate fiind greșite.

S-a constatat că Ordinul M.A.I. nr. 11/9020 din 26 august 2010 prin care se reglementează repartizarea posturilor pentru Instituția prefectului județului Dâmbovița în anul 2010, nu este un act normativ, care să atragă incidența art. 11 din Legea nr. 24/2000, nefiind susceptibil să se aplice unui număr indeterminat de persoane, în mod abstract, independent de identitatea acelor persoane. Chiar dacă Ordinul este emis de un conducător al administrației publice centrale de specialitate, respectiv Ministrul Administrației și Internelor, el nu are caracter normativ raportat la obiectul reglementării. Prin Decizia nr. 2557/2010, Înalta Curte a reținut că nepublicarea actului administrativ normativ, conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 nu atrage nelegalitatea, ci inopozabilitatea actului normativ respectiv.

Pe de altă parte, s-a apreciat că prin ordinul atacat nu au fost încălcate prevederile art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 și nici prevederile art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004, fiind lipsite de suportul probator susținerile reclamantului. S-a observat că, atât în cazul personalului contractual, cât și în cazul funcționarilor publici, desființarea locului de muncă, respectiv reducerea postului este apanajul angajatorului, ca persoană îndreptățită a stabili organizarea unității (art. 40 alin. (1) lit. a), rap. la art. 65 C. muncii), respectiv al persoanei care are competența legală de a organiza activitatea autorității sau instituției publice (art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999).

Competența organizării structurilor de specialitate componente ale structurii cadru de organizare a instituției prefectului aparține prefectului (art. 4 alin. (2) din H.G. nr. 460/2006). Simetric, tot prefectul este cel abilitat de lege să reorganizeze activitatea acestor structuri prin reducerea posturilor, indiferent de geneza posturilor supuse reducerii. De asemenea, potrivit art. 23 alin. (3) din Legea nr. 11/2010 a bugetului de stat pe anul 2010 se autorizează ordonatorii principali de credite să detalieze în structură, pe funcții, numărul maxim de posturi finanțat în anul 2010 și fondul aferent salariilor de bază, în termen de 30 zile de la publicare în M. Of. În acest context, faptul că structura posturilor pentru anul 2010 fusese deja stabilită prin ordinul M.A.I.

nr. 11/8073/2010 nu este de natură să restrângă dreptul de reorganizare a activității în raport de necesitatea și competențele autorității și de limitările financiare pe care le poate suporta. De asemenea, operațiunea de reducere a numărului de posturi a fost impusă de diminuarea accentuată a alocațiilor bugetare destinate fondului de salarii al instituției Prefectului jud. Dâmbovița, ceea ce a determinat realocarea atribuțiilor la nivelul posturilor din unele compartimente de lucru, condiții în care se justifică desființarea postului de manager public principal deținut de reclamant prin prisma disp. art. 100 alin. (4), modificându-se atribuțiile acestui post în proporție de 50%. III. Motivele de recurs înfățișate de recurentul R.C.

În termen legal, împotriva soluției primei instanțe a promovat recurs reclamantul R.C. care a arătat că apreciază sentința atacată ca fiind nelegală și netemeinică, invocând ca temei legal al căii de atac promovate, prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ.

. În esență, prin motivele de recurs dezvoltate, următoarele critici față de soluția atacată au fost înfățișate: - nu a fost verificată legalitatea actului atacat prin prisma cerințelor statuate în practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, respectiv prin Decizia nr. 3722 din 4 octombrie 2007, mai cu seamă că nu s-a realizat raportarea la legea pe baza căreia a fost emis ordinul în discuție, dar și la celelalte acte normative cu forță juridică superioară, incidente în cauză; - întrucât conținutul Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr. 11/9020 din 26 august 2010 vizează desființarea unui post de manager public, nu se poate verifica legalitatea actului administrativ fără a se ține cont de legislația specială care reglementează natura postului și funcția specifică de manager public și anume actele normative indicate și cu ocazia primei judecăți; - memorandumurile de finanțare Phare 2001 și 2003 sunt tratate internaționale conform Legii nr. 590/2003, ceea ce atrage incidența art. 11 din Constituția României, astfel că în mod nelegal instanța fondului a considerat că este neîntemeiată susținerea potrivit cu care ordinul atacat contravine scopului Legii nr. 188/1999 și H.G.

nr. 460/2006; - instanța a interpretat eronat art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, din cuprinsul căruia rezultă că reducerea personalului se face prin reducerea postului ocupat, primul pas fiind însă reorganizarea activității, care, în cazul în speță, s-a realizat mult mai târziu; - prin Ordinul Ministrului Administrației și Internelor atacat au fost pur și simplu tăiate posturi, fără a se mai urmări o reorganizare a activității, bazată pe criterii funcționale; - atribuțiile specifice postului de manager public nu puteau fi realocate către alte posturi, acesta fiind un post unic în cadrul instituției Prefectului Dâmbovița; - nelegală este și susținerea referitoare la impactul diminuării alocațiilor bugetare, câtă vreme această motivație nu este prevăzută în ordinul atacat; - desființarea postului de manager public trebuia să aibă o cauză reală, serioasă și dovedită de angajator, ceea ce nu rezultă din motivarea ordinului atacat; - este nelegal ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 11/9020/2010 și pentru că în art. 2 al acestuia este cuprinsă prevederea potrivit cu care se înființează două posturi de consilier I în cadrul corpului de control al prefectului, ceea ce contravine art. 111 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificări; - practic acest ordin demonstrează puterea discreționară a unei autorități,

ceea ce nu poate fi însă primit într-un stat de drept, mai cu seamă că nici nu a fost semnat de persoana competentă și autorizată. 4. Soluția și considerentele instanței de control judiciar Recursul nu este fondat. Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse și raportat la actele și lucrările dosarului, Înalta Curte reține că nu sunt fondate criticile recurentului, în considerarea cărora celor în continuare arătate.

Reținând că recurentul, prin calea de atac promovată a reluat practic, în cea mai mare parte, argumentele și apărările prezentate și supuse analizei primei instanțe, cărora, prin considerentele hotărârii atacate, li s-a dat o dezlegare și interpretare, Înalta Curte constată totodată, cu titlu prealabil, că susținerile referitoare la modalitatea de aplicare și interpretare a legilor și altor acte normative evocate, altele decât cele în baza și executarea cărora a fost emis ordinul a cărui nelegalitate s-a invocat, pot fi reiterate în fața instanței învestită cu soluționarea cauzei în cursul căreia s-a invocat prezenta excepție de nelegalitate (Dosar nr. 667/120/2011 al Tribunalului Dâmbovița, secția de contencios administrativ și fiscal).

Și aceasta întrucât, instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate are de examinat concordanța actului administrativ dedus judecății cu actul sau, după caz, actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, conform principiilor ale art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cum s-a reținut de altfel în mod constant și în jurisprudența Înaltei Curți.

Din această perspectivă, Înalta Curte reține că în mod corect prima instanță, legal învestită cu examinarea excepției de nelegalitate a Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr. 11/9020 din 26 august 2000, privind modificarea Anexelor 5a și 5b ale Ordinului nr. 11/8073/2010, privind repartizarea numărului de posturi pentru Ministerul Administrației și Internelor în anul 2010, a supus actul atacat analizei în raport de actele normative în temeiul și executarea cărora a fost emis, și anume O.U.G. nr. 30/2007, Legea bugetului pe anul 2010 (Legea nr. 11(2010), Legea nr. 188/1999, Legea nr. 53/2003, Legea nr. 340/2006, privind prefectul, H.G. nr. 416/2007 și H.G. nr. 460/2006. În ordinul a cărui legalitate se contestă se face referire și la adresa instituției Prefectului Județului Dâmbovița nr. 7588/2010 și la Avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici nr. 495589/2010.

Criticile recurentului vizând omisiunea de examinare a actului a cărui nelegalitate s-a invocat, prin raportare la alte reglementări interne sau internaționale nu pot fi așadar primite, în condițiile în care respectivele reglementări, la care s-a făcut trimitere, nu au servit drept temei legal al emiterii actului în discuție. Acesta este de altfel și sensul celor cuprinse în Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 3722 din 4 octombrie 2007, invocată de recurent, judecătorul care examinează excepția de nelegalitate cu care a fost investit, având în mod evident de verificat conformitatea actului în discuție cu conținutul legilor în baza cărora a fost emis și pe care urmează a le pune în aplicare.

Înalta Curte reține că prima instanță a motivat amplu, coerent și convingător conformitatea ordinului atacat prin raportare la fiecare dintre actele normative enunțate în preambulul Ordinului nr. 11/9020 din 26 august 2010, fiind pusă în evidență totodată și oportunitatea emiterii actului în contextul restricțiilor bugetare și date fiind dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, astfel cum rezultă din expunerea rezumativă a considerentelor, de mai sus. De asemenea, este de arătat că, potrivit dispozițiilor art. 25 din O.U.G.

nr. 92/2008, cu modificările și completările ulterioare, "managerii publici al căror raport de serviciu a încetat din motive neimputabile lor pot solicita Agenției Naționale a Funcționarilor Publici repartizarea pe o funcție publică specifică de manager public de același grad profesional cu cel deținut anterior încetării raportului de serviciu". În acest sens, recurentul-reclamant, în conformitate cu prevederile legale invocate, nu și-a pierdut statutul de manager public în urma desființării, prin reorganizare a postului deținut, astfel cum, în mod eronat susține. Potrivit legislației în vigoare, legiuitorul stabilește cadrul general de desfășurare a activității managerilor publici, fără însă a crea o poziție privilegiată a acestora în raport cu alte categorii de funcționari publici în ceea ce privește încetarea raporturilor de serviciu.

Prevederile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 118/2010 invocate de recurentul-reclamant în cuprinsul motivelor de recurs, nu restrâng dreptul ordonatorului de credite de a dispune, în anul 2010, măsurile pe care le consideră necesare pentru reorganizarea activității instituției și încadrarea în prevederile bugetare alocate. În fine, este de menționat că actele administrative privind desființarea/înființarea/transformarea posturilor ca urmare a reorganizării instituțiilor prefectului au fost semnate de către persoana căreia i-au fost delegate atribuțiile de ordonator de credite pentru capitolul bugetar 51.01 - "Autorități publice și acțiuni externe", conform Ordinului M.A.I. nr. S/263 din 08 august 2007 privind împuternicirea ordonatorilor de credite din unitățile Ministerului Administrației și Internelor, în vigoare în perioada de referință.

În concluzie, Înalta Curte reține că nu există aspecte de nelegalitate în cuprinsul dispozițiilor legale contestate, acestea fiind conforme prevederilor legale în baza și executarea cărora au fost emise. Față de toate cele mai sus arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., se va respinge așadar ca nefondat recursul de față.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de R.D. împotriva Sentinței nr. 356 din 20 decembrie 2011 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 31 mai 2012. Procesat de GGC - NN