ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2707/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2707/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

cauzei.

Excepția de

nelegalitate invocată

Prin cererea înregistrată inițial pe rolul

Tribunalului Dâmbovița sub nr. 667/120/2011, la data de 01 februarie 2011,

reclamantul R.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Prefectul județului

Dâmbovița anularea Ordinului Prefectului Județului Dâmbovița nr. 495 din 06

octombrie 2010 privind încetarea raportului său de muncă, reîncadrarea sa în

funcția de manager public, obligarea pârâtului la plata unei despăgubiri egale

cu salariile indexate, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea cererii,

reclamantul a precizat că prin Ordinul Prefectului Județului Dâmbovița nr. 96

din 20 martie 2007 a fost numit manager public în cadrul Instituției

Prefectului Județului Dâmbovița, la data de 15 martie 2007, pe durată

nedeterminată, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

Prin Ordinul

Prefectului nr. 495 din 06 octombrie 2010, a fost eliberat din funcția publică

specifică de manager public principal începând cu data de 07 octombrie 2010,

potrivit art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul

funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările

ulterioare, ca urmare a reducerii postului de manager public, prin

reorganizarea activității Instituției Prefectului Dâmbovița.

La termenul de

judecată din 14 iunie 201 l,în cadrul acestui proces, reclamantul R.C. a

invocat excepția de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 11/9020 din 26 august

2010, privind modificarea Anexelor 5a și 5b ale Ordinului nr. 11/8073/2010

privind repartizarea numărului de posturi pentru Ministerul Administrației și

Internelor în anul 2010.

Prin încheierea

pronunțată la data de 27 septembrie 2011, Tribunalul Dâmbovița, secția

comercială și de contencios administrativ a dispus, în baza art. 4 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004, sesizarea Curții de Apel Ploiești, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal cu soluționarea excepției de

nelegalitate a Ordinul M.A.I. nr. 11/9020 din 26 august 2010, invocată de

reclamantul R.C., reținând că soluționarea litigiului pe fond depinde de

soluționarea excepției de nelegalitate.

În cauză a fost citat

emitentul actului, Ministerul Administrației și Internelor, care a formulat

întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca

neîntemeiată.

instanțe asupra excepției de nelegalitate

Prin Sentința nr. 356

din 14 decembrie 2011, Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ

și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a Ordinului Ministrului

Administrației și Internelor nr. 11/9020 din 26 august 2010, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța

această soluție, Curtea a reținut, în esență, următoarele:

În speță, Ordinul

M.A.I. nr. 11/9020/2010 privind modificarea anexei nr. 5a și nr. 5b a Ordinului

11/8073/2010 al M.A.I. privind repartizarea numărului de posturi pentru

Ministerul Administrației și Internelor în anul 2010, componența administrației

publică, a fost emis în baza O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și

funcționarea Ministerului Administrației și Internelor, aprobată cu modificări

prin Legea nr. 15/2008, cu modificările și completările ulterioare; Legii nr.

11/2010 - legea bugetului de stat pe anul 2010; Legii nr. 188/1999 privind

Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările

ulterioare; Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, cu modificările și completările

ulterioare, Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului,

republicată, cu modificările și completările ulterioare; H.G. nr. 416/2007 privind

structura organizatorică și efectele Ministerului Administrației și Internelor,

cu modificările și completările ulterioare; H.G. nr. 460/2000 pentru aplicarea

unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția

prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și având

în vedere adresa Instituției Prefectului Județului Dâmbovița nr. 7588/2010 și

avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici nr. 4955890/2010.

Întrucât condițiile

de legalitate ale actului administrativ se examinează prin raportare la actele

normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a

fost emis, Curtea a apreciat că angajamentele internaționale asumate de

Guvernul României față de Comisia Europeană nu pot avea efecte asupra actului

în discuție, susținerile autorului excepției de nelegalitate fiind greșite.

S-a constatat că

Ordinul M.A.I. nr. 11/9020 din 26 august 2010 prin care se reglementează

repartizarea posturilor pentru Instituția prefectului județului Dâmbovița în

anul 2010, nu este un act normativ, care să atragă incidența art. 11 din Legea

nr. 24/2000, nefiind susceptibil să se aplice unui număr indeterminat de

persoane, în mod abstract, independent de identitatea acelor persoane.

Chiar dacă Ordinul

este emis de un conducător al administrației publice centrale de specialitate,

respectiv Ministrul Administrației și Internelor, el nu are caracter normativ

raportat la obiectul reglementării.

Prin Decizia nr.

2557/2010, Înalta Curte a reținut că nepublicarea actului administrativ

normativ, conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 nu atrage

nelegalitatea, ci inopozabilitatea actului normativ respectiv.

Pe de altă parte, s-a

apreciat că prin ordinul atacat nu au fost încălcate prevederile art. 100 alin.

(4) din Legea nr. 188/1999 și nici prevederile art. 5 alin. (4) din H.G. nr.

460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004, fiind lipsite

de suportul probator susținerile reclamantului.

S-a observat că, atât

în cazul personalului contractual, cât și în cazul funcționarilor publici,

desființarea locului de muncă, respectiv reducerea postului este apanajul

angajatorului, ca persoană îndreptățită a stabili organizarea unității (art. 40

alin. (1) lit. a), rap. la art. 65 C. muncii), respectiv al persoanei care are

competența legală de a organiza activitatea autorității sau instituției publice

(art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999).

Competența

organizării structurilor de specialitate componente ale structurii cadru de

organizare a instituției prefectului aparține prefectului (art. 4 alin. (2) din

H.G. nr. 460/2006).

Simetric, tot

prefectul este cel abilitat de lege să reorganizeze activitatea acestor

structuri prin reducerea posturilor, indiferent de geneza posturilor supuse

reducerii.

De asemenea, potrivit

art. 23 alin. (3) din Legea nr. 11/2010 a bugetului de stat pe anul 2010 se

autorizează ordonatorii principali de credite să detalieze în structură, pe

funcții, numărul maxim de posturi finanțat în anul 2010 și fondul aferent

salariilor de bază, în termen de 30 zile de la publicare în M. Of.

În acest context,

faptul că structura posturilor pentru anul 2010 fusese deja stabilită prin

ordinul M.A.I. nr. 11/8073/2010 nu este de natură să restrângă dreptul de

reorganizare a activității în raport de necesitatea și competențele autorității

și de limitările financiare pe care le poate suporta.

De asemenea,

operațiunea de reducere a numărului de posturi a fost impusă de diminuarea

accentuată a alocațiilor bugetare destinate fondului de salarii al instituției

Prefectului jud. Dâmbovița, ceea ce a determinat realocarea atribuțiilor la

nivelul posturilor din unele compartimente de lucru, condiții în care se

justifică desființarea postului de manager public principal deținut de

reclamant prin prisma disp. art. 100 alin. (4), modificându-se atribuțiile

acestui post în proporție de 50%.

III. Motivele de

recurs înfățișate de recurentul R.C.

În termen legal,

împotriva soluției primei instanțe a promovat recurs reclamantul R.C. care a

arătat că apreciază sentința atacată ca fiind nelegală și netemeinică, invocând

ca temei legal al căii de atac promovate, prevederile art. 304 pct. 9 și art.

304

1

C. proc. civ. .

În esență, prin

motivele de recurs dezvoltate, următoarele critici față de soluția atacată au

fost înfățișate:

- nu a fost

verificată legalitatea actului atacat prin prisma cerințelor statuate în

practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, respectiv prin Decizia nr. 3722

din 4 octombrie 2007, mai cu seamă că nu s-a realizat raportarea la legea pe

baza căreia a fost emis ordinul în discuție, dar și la celelalte acte normative

cu forță juridică superioară, incidente în cauză;

- întrucât conținutul

Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr. 11/9020 din 26 august

2010 vizează desființarea unui post de manager public, nu se poate verifica

legalitatea actului administrativ fără a se ține cont de legislația specială

care reglementează natura postului și funcția specifică de manager public și

anume actele normative indicate și cu ocazia primei judecăți;

- memorandumurile de

finanțare Phare 2001 și 2003 sunt tratate internaționale conform Legii nr.

590/2003, ceea ce atrage incidența art. 11 din Constituția României, astfel că

în mod nelegal instanța fondului a considerat că este neîntemeiată susținerea potrivit

cu care ordinul atacat contravine scopului Legii nr. 188/1999 și H.G. nr.

460/2006;

- instanța a

interpretat eronat art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, din

cuprinsul căruia rezultă că reducerea personalului se face prin reducerea postului

ocupat, primul pas fiind însă reorganizarea activității, care, în cazul în

speță, s-a realizat mult mai târziu;

- prin Ordinul

Ministrului Administrației și Internelor atacat au fost pur și simplu tăiate

posturi, fără a se mai urmări o reorganizare a activității, bazată pe criterii

funcționale;

- atribuțiile

specifice postului de manager public nu puteau fi realocate către alte posturi,

acesta fiind un post unic în cadrul instituției Prefectului Dâmbovița;

- nelegală este și

susținerea referitoare la impactul diminuării alocațiilor bugetare, câtă vreme

această motivație nu este prevăzută în ordinul atacat;

- desființarea

postului de manager public trebuia să aibă o cauză reală, serioasă și dovedită

de angajator, ceea ce nu rezultă din motivarea ordinului atacat;

- este nelegal

ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 11/9020/2010 și pentru că

în art. 2 al acestuia este cuprinsă prevederea potrivit cu care se înființează

două posturi de consilier I în cadrul corpului de control al prefectului, ceea

ce contravine art. 111 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificări;

- practic acest ordin

demonstrează puterea discreționară a unei autorități, ceea ce nu poate fi însă

primit într-un stat de drept, mai cu seamă că nici nu a fost semnat de persoana

competentă și autorizată.

considerentele instanței de control judiciar

Recursul nu este

fondat.

Examinând sentința

atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse și raportat la actele și

lucrările dosarului, Înalta Curte reține că nu sunt fondate criticile

recurentului, în considerarea cărora celor în continuare arătate.

Reținând că

recurentul, prin calea de atac promovată a reluat practic, în cea mai mare

parte, argumentele și apărările prezentate și supuse analizei primei instanțe,

cărora, prin considerentele hotărârii atacate, li s-a dat o dezlegare și

interpretare, Înalta Curte constată totodată, cu titlu prealabil, că

susținerile referitoare la modalitatea de aplicare și interpretare a legilor și

altor acte normative evocate, altele decât cele în baza și executarea cărora a

fost emis ordinul a cărui nelegalitate s-a invocat, pot fi reiterate în fața

instanței învestită cu soluționarea cauzei în cursul căreia s-a invocat

prezenta excepție de nelegalitate (Dosar nr. 667/120/2011 al Tribunalului

Dâmbovița, secția de contencios administrativ și fiscal).

Și aceasta întrucât,

instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea unei excepții de

nelegalitate are de examinat concordanța actului administrativ dedus judecății

cu actul sau, după caz, actele normative cu forță juridică superioară în

temeiul și în executarea cărora a fost emis, conform principiilor ale art. 4

alin. (3) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative, cum s-a reținut de altfel în mod constant și în

jurisprudența Înaltei Curți.

Din această

perspectivă, Înalta Curte reține că în mod corect prima instanță, legal

învestită cu examinarea excepției de nelegalitate a Ordinului Ministrului

Administrației și Internelor nr. 11/9020 din 26 august 2000, privind

modificarea Anexelor 5a și 5b ale Ordinului nr. 11/8073/2010, privind

repartizarea numărului de posturi pentru Ministerul Administrației și

Internelor în anul 2010, a supus actul atacat analizei în raport de actele

normative în temeiul și executarea cărora a fost emis, și anume O.U.G. nr.

30/2007, Legea bugetului pe anul 2010 (Legea nr. 11(2010), Legea nr. 188/1999,

Legea nr. 53/2003, Legea nr. 340/2006, privind prefectul, H.G. nr. 416/2007 și

H.G. nr. 460/2006.

În ordinul a cărui

legalitate se contestă se face referire și la adresa instituției Prefectului

Județului Dâmbovița nr. 7588/2010 și la Avizul Agenției Naționale a

Funcționarilor Publici nr. 495589/2010.

Criticile

recurentului vizând omisiunea de examinare a actului a cărui nelegalitate s-a

invocat, prin raportare la alte reglementări interne sau internaționale nu pot

fi așadar primite, în condițiile în care respectivele reglementări, la care s-a

făcut trimitere, nu au servit drept temei legal al emiterii actului în

discuție.

Acesta este de altfel

și sensul celor cuprinse în Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr.

3722 din 4 octombrie 2007, invocată de recurent, judecătorul care examinează

excepția de nelegalitate cu care a fost investit, având în mod evident de

verificat conformitatea actului în discuție cu conținutul legilor în baza

cărora a fost emis și pe care urmează a le pune în aplicare.

Înalta Curte reține

că prima instanță a motivat amplu, coerent și convingător conformitatea

ordinului atacat prin raportare la fiecare dintre actele normative enunțate în

preambulul Ordinului nr. 11/9020 din 26 august 2010, fiind pusă în evidență

totodată și oportunitatea emiterii actului în contextul restricțiilor bugetare

și date fiind dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în

vederea restabilirii echilibrului bugetar, astfel cum rezultă din expunerea

rezumativă a considerentelor, de mai sus.

De asemenea, este de

arătat că, potrivit dispozițiilor art. 25 din O.U.G. nr. 92/2008, cu modificările

și completările ulterioare, "managerii publici al căror raport de serviciu

a încetat din motive neimputabile lor pot solicita Agenției Naționale a

Funcționarilor Publici repartizarea pe o funcție publică specifică de manager

public de același grad profesional cu cel deținut anterior încetării raportului

de serviciu". În acest sens, recurentul-reclamant, în conformitate cu

prevederile legale invocate, nu și-a pierdut statutul de manager public în urma

desființării, prin reorganizare a postului deținut, astfel cum, în mod eronat

susține. Potrivit legislației în vigoare, legiuitorul stabilește cadrul general

de desfășurare a activității managerilor publici, fără însă a crea o poziție

privilegiată a acestora în raport cu alte categorii de funcționari publici în

ceea ce privește încetarea raporturilor de serviciu.

Prevederile art. 16

alin. (2) din Legea nr. 118/2010 invocate de recurentul-reclamant în cuprinsul

motivelor de recurs, nu restrâng dreptul ordonatorului de credite de a dispune,

în anul 2010, măsurile pe care le consideră necesare pentru reorganizarea

activității instituției și încadrarea în prevederile bugetare alocate.

În fine, este de

menționat că actele administrative privind

desființarea/înființarea/transformarea posturilor ca urmare a reorganizării

instituțiilor prefectului au fost semnate de către persoana căreia i-au fost

delegate atribuțiile de ordonator de credite pentru capitolul bugetar 51.01 -

"Autorități publice și acțiuni externe", conform Ordinului M.A.I. nr.

S/263 din 08 august 2007 privind împuternicirea ordonatorilor de credite din

unitățile Ministerului Administrației și Internelor, în vigoare în perioada de

referință.

În concluzie, Înalta

Curte reține că nu există aspecte de nelegalitate în cuprinsul dispozițiilor

legale contestate, acestea fiind conforme prevederilor legale în baza și

executarea cărora au fost emise.

Față de toate cele

mai sus arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., se va respinge

așadar ca nefondat recursul de față.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de R.D. împotriva Sentinței nr. 356 din 20 decembrie 2011 a Curții de

Apel Ploiești, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 31 mai 2012.

Procesat

de GGC - NN