ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 197/2015

Decizia nr. 197/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A. SRL - a solicitat, în contradictoriu cu pârâta B., anularea procesului verbal de constatare din data de 19 ianuarie 2011, emis de B., desființarea Deciziei nr. 5562/2011, aparținând aceluiași emitent, desființarea titlului de creanță în sumă de 3.892.711,77 lei și exonerarea societății de la plata sumei nelegal stabilite.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că, urmare a încheierii contractului din 26 februarie 2007 pentru acordarea ajutorului financiar nerambursabil în condițiile programului special de preaderare pentru agricultură și dezvoltare rurală Sapard - România, s-a dat curs proiectului "Construire unitate de procesare a cărnii în conformitate cu cerințele Uniunii Europene în cadrul SC A. SRL Chitila jud. Ilfov."

Valoarea totală a contractului este de 14.063.600 lei cu fondurile menționate în cotă egală cu fondurile atrase de beneficiar, participarea B. la finanțare a fost în cotă de 50% din valoarea eligibilă a contractului, iar termenul de execuție a fost stabilit la data de 30 noiembrie 2008 conform art. 2 alin. (2) din contract.

Ulterior, termenul a fost prelungit cu acordul B., urmare a O.U.G. nr. 108/2009, prin care a fost autorizată B. ca în numele C. să încheie angajamente legale pentru proiectele prevăzute la art. 1 alin. (1) în limita sumei de 1029,0 milioane lei, acordată de la bugetul de stat, cu termenele de plată în anii 2007, 2008, 2009 și 2010. Includerea în cuprinsul actului normativ și efectele asupra termenului de finalizare a investiției până la sfârșitul anului 2011, i-au fost comunicate reclamantei cu adresa de răspuns la cererea din 17 septembrie 2010, adresă în care s-a inclus mențiunea: « . însă pentru ca societatea să nu fie nevoită să restituie sumele plătite - aveți posibilitatea de a finaliza și autoriza investiția până la 30 iunie 2011, în condițiile prezentate».

Reclamanta a susținut că explicația dată de autoritatea intimată, în sensul că adresa nu ține locul unui act adițional de prelungire a termenului de execuție până la data de 30 iunie 2011, nu poate fi primită, câtă vreme esențială este voința părții contractante, nu forma pe care o îmbracă actul.

Primirea cererii și răspunsul la cererea de prelungire a termenului contractual fac dovada acordului de voință ca element al contractului.

Unul dintre motivele de nelegalitate invocate de reclamantă se referă la faptul că nu a fost audiată în cursul procedurii, verificarea fiind făcută pe baza unor documente despre care reclamanta nu a avut cunoștință, astfel că operațiunea desfășurată a afectat grav dreptul la apărare și a declanșat o procedură în care a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, nefiind demonstrată vinovăția beneficiarului.

În aceste condiții, se poate conchide că nu există neregulă sau fraudă din partea beneficiarului, așa cum ele au fost definite de art. 2 din O.G. nr. 79/2003.

Aceleași elemente se regăsesc și în O.U.G. nr. 66/2011, alături de principiul proporționalității, definit în sensul că orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor, cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.

Reclamanta a subliniat că declarația de creanță a fost formulată de intimată și în cadrul procedurii de insolvență prin reorganizare, fiind respinsă de judecătorul sindic prin sentința civilă nr. 7145/2010, definitivă și executorie, pronunțată în Dosarul nr. x/3/2009 al Tribunalului București, secția a VII-a comercială.

Prin sentința civilă nr. 5526 din 03 octombrie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII –a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta B. și a dispus anularea Deciziei nr. 5562 din 14 martie 2011 și a procesului verbal de constatare din 19 ianuarie 2011, întocmite de pârâtă, în ceea ce privește obligarea reclamantei la plata sumei de 3.892.711,77 lei.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că procesul verbal de constatare din 19 ianuarie 2011, prin care s-a constituit de către B. debitul în sumă de 3.892.711,77 lei, a fost întocmit ca urmare a nerespectării de către beneficiar a prevederilor Contractului din 26 februarie 2007.

Prin Actul adițional din 10 decembrie 2008 la Contractul cadru din 26 februarie 2007, s-a modificat, din perspectiva care interesează în prezenta cauză, art. 2 alin. (2) din contractul de finanțare, astfel: „Durata de execuție a proiectului este până la data de 30 august 2009. Acest termen reprezintă și data limită până la care beneficiarul poate depune ultima cerere de plată. Celelalte prevederi ale art. 2 alin. (2) din contractul cadru nu se modifică”.

Prin Actul adițional din 27 august 2009, art. 2 alin. (2) din contractul de finanțare, a fost modificat din nou, astfel: „Durata de execuție a proiectului se prelungește până la data de 31 decembrie 2009. Acest termen reprezintă și data limită până la care beneficiarul poate depune ultima cerere de plată. Celelalte prevederi ale art. 2 alin. (2) din contractul cadru nu se modifică”.

Ulterior, prin Actul adițional din 02 februarie 2010, s-a modificat, art. 2 alin. (2) din contractul de finanțare, astfel: „Durata de execuție a proiectului se prelungește până la data de 30 septembrie 2010. Acest termen reprezintă și data limită până la care beneficiarul poate depune ultima cerere de plată. Celelalte prevederi ale art. 2 alin. (2) din contractul cadru nu se modifică”.

Prin cererea înregistrată la autoritatea pârâtă din 24 septembrie 2010, reclamanta a învederat pârâtei că rațiunea prelungirilor anterioare ale duratei de execuție a proiectului subzistă în continuare și că nu poate respecta termenul de 31 decembrie 2010, stabilit în temeiul O.U.G. nr. 108/2009, ceea ce ar duce la pierderea unei investiții finalizate în proporție de 80%, apreciind că acest lucru poate fi evitat prin prelungirea termenului până la data de 31 decembrie 2011.

Prin adresa de răspuns din 26 octombrie 2010, pârâta a comunicat reclamantei următoarea concluzie: „Dacă pentru investiția „Construire unitate de procesare a cărnii în conformitate cu cerințele Uniunii Europene în cadrul SC A. SRL, Chitila, județul Ilfov”, s-a plătit cel puțin o tranșă de plată, iar stadiul de execuție este avansat, există posibilitatea finalizării investiției până la 30 iunie 2011, cheltuielile nedecontate fiind suportate din fonduri proprii.

Având în vedere prevederile legale menționate, Agenția nu poate aproba termenul de execuție 30 decembrie 2011, însă pentru ca societatea să nu fie nevoită să restituie sumele deja plătite, aveți posibilitatea de a finaliza și autoriza investiția până la 30 iunie 2011, în condițiile prezentate”.

Prin urmare, în raport cu cele mai sus arătate, reiese că între părți nu s-a mai încheiat un alt act adițional, pârâta B. comunicând expres reclamantei că nu poate aproba un nou termen de execuție la 30 decembrie 2011, însă totodată i-a comunicat faptul că poate finaliza investiția din fonduri proprii până la 30 iunie 2011, pentru a evita restituirea sumei deja plătite, anume 3.892.711,77 lei.

Cu toate că a încunoștințat reclamanta despre această ultimă posibilitate, cu mult înainte de expirarea termenului de 30 iunie 2011, mai exact în ianuarie 2011, pârâta a întocmit procesul verbal contestat în prezenta cauză, prin care a stabilit obligația reclamantei de a restitui fondurile deja decontate, în sumă de 3.892.711,77 lei.

Instanța de fond a reținut că între părți nu s-a încheiat un al cincilea act adițional pentru prelungirea duratei de execuție, un atare act adițional nefiind încheiat nici măcar informal, la nivelul acordului de voințe.

Dimpotrivă, autoritatea pârâtă a fost extrem de explicită prin adresa de răspuns din 26 octombrie 2010, în sensul neaprobării cererii de prelungire a termenului de execuție.

În egală măsură însă, instanța de fond a evidențiat că autoritatea pârâtă a agreat fără echivoc, ca soluție pentru a se evita restituirea sumei deja decontate, de 3.892.711,77 lei, aferentă unui stadiu foarte avansat al investiției (80%), finalizarea acesteia din urmă de către reclamantă, până la 30 iunie 2011, fără a mai beneficia în continuare de finanțare pentru diferență, ci pe speze proprii.

Instanța de fond a reținut că această adresă nu constituie manifestarea de voință a autorității pârâte pentru modificarea mutuală a contractului inițial, ci pur și simplu reprezintă - în exercitarea puterii discreționare, de apreciere asupra oportunității unei eventuale măsuri de restituire a fondurilor achitate reclamantei - evaluarea acesteia în ce privește aplicarea măsurii administrative a eventualei recuperări a sumei decontate deja, soluția propusă reclamantei pentru salvarea proiectului.

Din lectura art. 2 lit. a) și b) din O.G. nr. 79/2003, prima instanță a constatat sfera extrem de largă de cuprindere a neregulii, care reprezintă orice abatere nu doar de la legalitate, ci și de la regularitate și conformitate și nu doar în raport de dispozițiile legale naționale și/sau europene, dar și de prevederile contractuale ori ale altor angajamente legale.

În speță, prevederile contractuale sunt unicele temeiuri ale abaterii menționate în actul de control, la cap. 7 al procesului - verbal „Prevederi legale și contractuale încălcate”, anume: pct. 1 alin. (3) din contract, pct. 2 alin. (2) din contract, pct. 17 alin. (1) din contract și pct. 17 alin. (4) din contract.

Prin urmare, clauza contractuală privind durata de realizare a investiției nu a fost respectată, instanța de fond a constatat existența unei abateri în accepțiunea legii, dar a apreciat că aspectul ce trebuie lămurit în cauză este măsura administrativă aplicabilă în raport de această abatere, în considerarea principiului proporționalității.

În această ordine de idei, instanța de fond a reținut că gravitatea faptei și implicit măsura administrativă aplicabilă reclamantei au fost anticipate de pârâtă prin însăși adresa de răspuns din 26 octombrie 2010, al cărui conținut a fost citat mai sus.

Prin urmare, autoritatea s-a pronunțat deja, manifestarea de voință a acesteia fiind neechivocă în sensul neaplicării măsurii administrative a restituirii în integralitate a sumei, ci doar a nefinanțării în continuare a lucrărilor rămase de executat, acestea urmând a fi finanțate de beneficiar.

Instanța de fond a reținut astfel că, în raport cu stadiul investiției în ianuarie 2011, cu situația și conduita concretă a reclamantei, există o încălcare contractuală mai puțin importantă, pentru care o reducere a finanțării în funcție de gravitate (până la nivelul sumei deja decontate, după cum s-a menționat și în adresa pârâtei) constituia o măsură mai adecvată.

Nefiind în situația unor vicii care grevează însăși eligibilitatea proiectului pentru finanțare, autoritatea pârâtă are competența de apreciere privind oportunitatea solicitării sau nesolicitării restituirii fondurilor comunitare acordate deja, apreciere pe care autoritatea a făcut-o deja prin adresa de răspuns menționată mai sus, acordând posibilitatea finalizării investiției pe speze proprii până la 30 iunie 2011.

Revenirea nejustificată, nici măcar argumentată în vreun fel, asupra propriei statuări, în ianuarie 2011, cu prilejul controlului, apare, prin urmare, lipsită de temei legal și încălcând principiul protecției legitimei așteptări conferită de poziția inițial exprimată de autoritate, cât timp aceasta din urmă nu are la bază nesocotirea legii.

B. (reorganizată, pe parcursul soluționării cauzei, în D.) a atacat cu recurs sentința menționată, solicitând modificarea ei în sensul respingerii acțiunii reclamantei, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 8 și 9 și 304

1

C. proc. civ.

După o amplă expunere a circumstanțelor cauzei, recurenta - pârâtă a arătat că sentința a fost pronunțată pe baza unei interpretări greșite a clauzelor contractului de finanțare, în condițiile în care nu exista un act adițional de prelungire a termenului de executare după data de 30 septembrie 2010, iar adresa din 26 octombrie 2010 nu este parte integrantă din contract și a fost considerată eronat drept manifestare de voință a autorității emitente în sensul neaplicării măsurii administrative a restituirii în integralitate a sumei, în realitate scopul său fiind de a comunica beneficiarului nefinanțarea, în continuare, a lucrărilor rămase de executat.

O altă critică adusă sentinței constă în greșita interpretare și aplicare a legii, cu referire la prevederile cuprinse în: O.U.G. nr. 108/2009 pentru modificarea art. 5 din O.U.G. nr. 59/2006, privind asigurarea de la bugetul de stat a cofinanțării publice nerambursabile pentru proiectele de investiții din cadrul Programului Sapard; art. 1 alin. (2), art. 4 și art. 15 din Regulamentul nr. 2988/1995, pentru protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene; pct. 5/A 13.1.b din Secțiunea F din Acordul multianual de finanțare dintre Guvernul României și Comisia Comunităților Europene aprobat prin Legea nr. 316/2001, cu modificările și completările ulterioare; art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003, care definește neregula ca fiind orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile legale naționale și/sau comunitare, precum și cu prevederile contractuale ori a altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziții, care prejudiciază bugetul Comunității Europene și/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și Bugetele din care provine cofinanțarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită; art. 17 din Anexa I (Prevederi Generale) la contractul de finanțare, care conține clauze exprese cu privire la obligațiile părților și modul de acordare a sumelor reprezentând ajutor financiar nerambursabil.

Intimata - reclamantă nu a formulat întâmpinare în condițiile art. 308 alin. (2) C. proc. civ.

Examinând cauza prin prisma motivelor formulate de recurenta - pârâtă și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

Intimata - pârâtă a supus controlului instanței de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută în art. 3 alin. (6) din O.G. nr. 79/2009, corelat cu art. 218 alin. (2) Codul de procedură fiscală, Decizia nr. 5562 din 14 martie 2011, de soluționare a contestației administrative înregistrate la B. din 14 februarie 2011, împotriva procesului - verbal de control din 19 ianuarie 2011, prin care în sarcina SC A. SRL a fost stabilită obligația de plată a sumei de 3.892.711,77 lei, reprezentând creanță bugetară rezultată din nereguli, conform art. 3 din O.G. nr. 79/2003.

Neregula reținută a constat în depășirea duratei de executare a proiectului, data limită de depunere a dosarului aferent ultimei cereri de plată fiind 30 septembrie 2010. Autoritatea emitentă a reținut, conform celor menționate în cap. 7 al procesului - verbal de constatare, că prin depășirea datei indicate mai sus au fost încălcate prevederile anexei 4 a contractului de finanțare din 26 februarie 2007, art. 1 - Obiectul contractului, (pct. 1.3), art. 2 - Durata de execuție (pct. 2.2.), art. 17 - Obligații Generale (pct. 17.1 și 17.4).

După efectuarea propriei evaluări asupra elementelor cauzei, instanța de control judiciar constată că soluția pronunțată de judecătorul fondului, în sensul admiterii acțiunii și anulării actelor administrative contestate, reflectă interpretarea corectă a prevederilor legale aplicabile și a clauzelor contractului de finanțare, nefiind identificate motive de reformare a sentinței, potrivit art. 304 pct. 8,9 sau art. 304

1

C. proc. civ.

În esență, potrivit considerentelor rezumate la pct. 2 din prezenta decizie, prima instanță a reținut că autoritate publică emitentă a constatat legal existența neregulii constând în nerespectarea duratei de realizare a investiției, criticile formulate de recurenta - pârâtă sub acest aspect fiind lipsite de obiect.

Motivul pentru care actele administrative au fost anulate a constat în caracterul excesiv al măsurii de recuperare integrală a sumei de care a beneficiat intimata – reclamantă în executarea contractului de finanțare, măsură pe care instanța a considerat-o contrară principiului proporționalității, în circumstanțele concrete ale cauzei și ținând seama de manifestarea de voință neechivocă a autorității, transmisă prin adresa din 26 octombrie 2010: „Dacă pentru investiția „Construire unitate de procesare a cărnii în conformitate cu cerințele Uniunii Europene în cadrul SC A. SRL, Chitila, județul Ilfov”, s-a plătit cel puțin o tranșă de plată, iar stadiul de execuție este avansat, există posibilitatea finalizării investiției până la 30 iunie 2011, cheltuielile nedecontate fiind suportate din fonduri proprii.

Având în vedere prevederile legale menționate, Agenția nu poate aproba termenul de execuție 30 decembrie 2011, însă pentru ca societatea să nu fie nevoită să restituie sumele deja plătite, aveți posibilitatea de a finaliza și autoriza investiția până la 30 iunie 2011, în condițiile prezentate”.

Prima instanță a interpretat corect conținutul adresei respective, transmise beneficiarului, în sensul că, deși Agenția a respins cererea de prelungire a termenului de execuție până la data de 30 decembrie 2011, societatea nu va fi obligată („nevoită”) să restituie sumele deja plătite dacă finalizează investiția, cu fonduri proprii, până la data de 30 iunie 2011.

Nu este negat, de plano, dreptul autorității publice de a exercita atribuțiile de control și de a aplica măsurile prevăzute în art. 3 - 4 din O.G. nr. 79/2003 și în dispozițiile corespunzătoare ale Legii nr. 316/2001 pentru ratificarea Acordului Multianual de Finanțare dintre Guvernul României și Comisia Comunităților Europene, semnat la Bruxelles la 2 februarie 2001, stabilind cadrul administrativ, legal și tehnic de implementare a Programului special de preaderare pentru agricultură și dezvoltare rurală Sapard, adoptat prin Reglementarea Comisiei (C.E.) nr. 1.268/1999 din 21 iunie 1999 privind suportul Comunității pentru măsurile de preaderare în domeniul agriculturii și dezvoltării rurale în țările candidate din Centrul și Estul Europei în perioada de preaderare.

Prin aplicarea măsurii administrative supuse analizei în luna ianuarie 2011, după ce anterior, prin adresa menționată, intimatei - reclamante i se crease așteptarea legitimă a nerecuperării sumelor deja plătite în situația finalizării proiectului până la data de 30 iunie 2011, autoritatea publică și-a exercitat însă dreptul de apreciere cu încălcarea limitelor permise de lege, intrând în sfera excesului de putere, așa cum este definit în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

În acest context, prin sentința recurată s-a reținut corect încălcarea principiului proporționalității, care impune respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea are obligația să îl îndeplinească și drepturile sau interesele legitime private care pot fi vătămate prin conduita administrației, nefiind permis ca măsura administrativă să nu țină seama de circumstanțele concrete în care a intervenit neregula și să depășească ceea ce este necesar și rezonabil pentru protejarea intereselor financiare ale Uniunii sau a bugetului public național.

Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de D. împotriva sentinței nr. 5526 din 3 octombrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 23 ianuarie 2015.