ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1765/2016

Decizia nr. 1765/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată, reclamanta A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în temeiul art. 1 alin. (1) și (7), art. 8 alin. (1), art. 9 alin. (4) și (5) și art. 18 din Legea nr. 554/2004, anularea parțială a notificării CNAS din 31 iulie 2012, prin care au fost comunicate datele necesare în vederea stabilirii, declarării și achitării contribuției clawback aferente trimestrului II al anului 2012, strict cu privire la includerea în valoarea sumelor comunicate (aferente trim. II - 2012) a valorii TVA aplicată acestor sume și anularea parțială a notificării CNAS din 31 octombrie 2012, prin care au fost comunicate datele necesare în vederea stabilirii, declarării și achitării contribuției clawback aferente trimestrului III al anului 2012, strict cu privire la includerea în valoarea sumelor comunicate (aferente trim. III - 2012) a valorii TVA aplicată acestor sume.

Prin Sentința civilă nr. 1864 din 11 iunie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de repunere pe rol și a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca inadmisibilă.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta A. S.A, invocând dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că fără nicio bază legală, cu încălcarea prevederilor legale incidente în materia clawback și chiar a dreptului de acces la justiție al reclamantei, prima instanță a respins acțiunea în anulare fără a intra în cercetarea fondului, susținând fără niciun temei că notificările în baza cărora contributorii clawback sunt obligați să achite taxa nu sunt acte administrative.

Arată recurenta că, procedând astfel, judecătorul fondului a încălcat normele de drept material care stabilesc caracterul de act administrativ al notificărilor emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Precizează recurenta că instanța de fond a pronunțat sentința recurată cu ignorarea completă a amplelor argumente dezvoltate de reclamantă cu privire la caracterul de act administrativ al notificărilor emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate; că, practic, instanța de fond nu a făcut o verificare in concreto a atributelor notificărilor, a efectelor juridice pe care acestea le produc, pentru a stabili, în conformitate cu definiția legală și cu orientările doctrinare, dacă a fost sesizată cu verificarea legalității unor act administrative.

Subliniază recurenta că întreaga jurisprudență de până la acest moment confirmă caracterul de act administrativ al notificărilor, că numeroase astfel de notificări au fost anulate, respectiv suspendate, de către instanțe, soluțiile Curții de Apel București fiind confirmate de Înalta Curte de Casație și Justiție.

Punctează recurenta că însuși reprezentantul pârâtei autorități emitente a arătat că notificările sunt emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate în regim de putere publică, de o instituție centrală de interes național, fiind vorba, în mod indubitabil, de acte administrative.

Or, prin sentința civilă ce face obiectul prezentului recurs, instanța de fond a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins acțiunea recurentei ca inadmisibilă, reținând că notificările emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate nu ar constitui acte administrative.

Astfel, arată recurenta, soluția instanței de fond, de respingere a acțiunii ca inadmisibilă, a fost pronunțată cu încălcarea prevederilor legale incidente în cauză, prevederi ce reglementează regimul juridic de act administrativ al notificărilor emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, situație ce se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Concluzionează recurenta că instanța de fond nu a făcut o verificare in concreto a atributelor notificărilor, a efectelor juridice pe care acestea le produc pentru a stabili, în conformitate cu definiția legală și cu orientările doctrinare, dacă a fost sesizată cu verificarea legalității unor acte administrative și, procedând astfel, instanța de fond a încălcat prevederile dreptului material ce conferă notificărilor emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate caracterul de acte administrative.

Solicită admiterea recursului, casarea sentinței și trimiterea cauzei către Curtea de Apel București în vederea soluționării litigiului pe fond.

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în sensul și pentru considerentele ce urmează.

Instanța de fond a fost învestită cu soluționarea unei acțiuni având ca obiect anularea parțială a notificării C.N.A.S. din 31 iulie 2012, prin care au fost comunicate reclamantei datele necesare în vederea stabilirii, declarării și achitării contribuției clawback aferente trimestrului II al anului 2012, strict cu privire la includerea în valoarea sumelor comunicate (aferente trimestrului II - 2012) a valorii TVA aplicată acestor sume și anularea parțială a notificării C.N.A.S. nr. *MS/FD/2376/31 octombrie 2012, prin care au fost comunicate acesteia datele necesare în vederea stabilirii, declarării și achitării contribuției clawback aferente trimestrului III al anului 2012, strict cu privire la includerea în valoarea sumelor comunicate (aferente trimestrului III - 2012) a valorii TVA aplicată acestor sume.

Prin sentința recurată, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamanta A. SA, în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca inadmisibilă, reținând, în esență, că obiectul acesteia îl constituie anularea actelor ce conțin datele referitoare la consumul centralizat de medicamente, acte trimise în format electronic, conform art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011 și care nu sunt acte administrative, apreciind că din interpretarea per a contrario a dispozițiilor art. 6 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011 rezultă că această calitate o are numai actul prin care se soluționează contestația administrativă formulată de deținătorii autorizațiilor de punere pe piață împotriva datelor comunicate.

Recurenta-reclamantă critică soluția instanței de fond, de respingere a acțiunii ca inadmisibilă, arătând că a fost pronunțată cu încălcarea prevederilor legale incidente în cauză, prevederi ce reglementează regimul juridic de act administrativ al notificărilor emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că dispozițiile incidente cauzei, cuprinse în O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unor contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății, sunt următoarele:

"Art. 1 - Deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor, care sunt persoane juridice române, precum și deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor, care nu sunt persoane juridice române, prin reprezentanții legali ai acestora, au obligația de a plăti trimestrial pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripție medicală prin farmaciile cu circuit deschis, pentru medicamentele utilizate în tratamentul spitalicesc, precum și pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, contribuțiile trimestriale calculate conform prezentei ordonanțe de urgență.

Art. 5 - (1) [...]

(2) Contribuțiile prevăzute la art. 1 și 12 sunt asimilate obligației fiscale.

(3) Stabilirea, calculul și declararea contribuției trimestriale se efectuează de către persoanele obligate la plata acesteia, prevăzute la art. 1, după deducerea TVA-ului de către aceștia din valoarea aferentă consumului trimestrial de medicamente transmis de Casa Națională de Asigurări de Sănătate conform alin. (7). Contribuția trimestrială se declară de către plătitori la organul fiscal competent, până la termenul de plată al acesteia prevăzut la alin. (8).

[...]

(7) Casa Națională de Asigurări de Sănătate transmite în format electronic persoanelor prevăzute la art. 1, până la finele lunii următoare expirării trimestrului pentru care datorează contribuția, valoarea aferentă consumului centralizat de medicamente care include și TVA suportat din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, pe baza raportărilor transmise de casele de asigurări de sănătate, conform datelor înregistrate în platforma informatică a asigurărilor sociale de sănătate. [...]

Art. 6 - (1) Datele comunicate de Casa Națională de Asigurări de Sănătate potrivit prevederilor art. 5 alin. (7) pot fi contestate de persoanele prevăzute la art. 1 în termen de 10 zile calendaristice din ziua comunicării datelor.

(2) Contestațiile și actele doveditoare se depun la registratura Casei Naționale de Asigurări de Sănătate și se soluționează prin emiterea unui act administrativ comunicat contestatarilor în termen de 30 de zile de la data înregistrării acestora. Contestațiile vor avea ca obiect datele aferente trimestrului pentru care au fost comunicate potrivit art. 5 alin. (7).

[...]

(5) Ulterior comunicării actului administrativ sau la expirarea termenului prevăzut la alin. (2), contestatarul se poate adresa instanței de contencios administrativ potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Astfel, O.U.G. nr. 77/2011 prevede în mod explicit posibilitatea de contestarea a notificărilor emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, precum și posibilitatea de a face uz de prevederile Legii nr. 554/2004 în vederea supunerii legalității notificărilor cenzurii instanțelor de contencios administrativ.

În consecință, notificările emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate în aplicarea prevederilor art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011 au natura juridică a unor acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, producând cel puțin efectele juridice prevăzute de art. 5 alin. (1), (3) și (8) din aceeași ordonanță de urgență, în sensul că, în baza datelor comunicate, persoanele prevăzute la art. 1 stabilesc, calculează, declară și virează contribuția trimestrială clawback.

De altfel, în raport de natura actelor atacate, analizate prin prisma dispozițiilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, în practica Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți s-a constatat caracterul de act administrativ al notificării emise de către Casa Națională de Asigurări de Sănătate, comunicarea privind cuantumul vânzărilor fiind cea care produce efecte directe și imediate, stabilind obligațiile reclamantei. S-a constatat, de asemenea, că notificările emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate sunt supuse procedurii administrative de contestare prevăzute de O.U.G. nr. 77/2011, în termenele prevăzute de această ordonanță.

În perioada de referință ce interesează prezenta speță, calculul contribuției s-a realizat ca urmare a modificărilor aduse O.U.G. nr. 77/2011 de către O.U.G. nr. 110/2011. Astfel, datele necesare pentru stabilirea contribuției, respectiv indicii VTt, Vit, precum și cei necesari calculării Vitr se comunică fiecărui contribuabil de către Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în conformitate cu art. 31 alin. (3) și art. 5 alin. (7) din Ordonanță.

Aceste comunicări pot fi atacate cu contestație la Casa Națională de Asigurări de Sănătate potrivit textului expres al art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, text care reprezintă aplicarea la speță a dispozițiilor referitoare la plângerea prealabilă reglementată în art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, din analiza actelor și lucrărilor dosarului rezultă faptul că acțiunea reclamantei a fost întemeiată pe dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 ca urmare a pronunțării Deciziei nr. 39/2013 a Curții Constituționale, publicată în M. Of. nr. 100/20.02.2013.

În susținerea cererii sale, reclamanta a invocat faptul că prin Decizia nr. 39 din 5 februarie 2013 Curtea Constituțională a statuat în sensul că excepția de neconstituționalitate ridicată este întemeiată, constatând că sintagma "care include și taxa pe valoarea adăugată" din cuprinsul art. 31 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011 este neconstituțională.

A arătat reclamanta că se află în situația în care a declarat și achitat în întregime contribuția clawback aferentă trimestrelor II și III ale anului 2012 (în cuantum total de 7.210.932 RON), cuantumul astfel plătit incluzând, după cum prevedea art. 31 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, și TVA-ul aplicat asupra sumelor de plată, acesta reprezentând elementul de nelegalitate pentru care a solicitat anularea parțială a notificărilor emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Reclamanta a susținut că atâta vreme cât Curtea Constituțională a constatat, cu valoare definitivă și obligatorie (potrivit art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale) că includerea TVA în structura vânzărilor în funcție de care urmează a se calcula cuantumul taxei clawback datorate de către debitorii acestei contribuții este vădit neconstituțională, rezultă, pe cale de consecință logică, faptul că actele administrative unilaterale (în speță, notificările C.N.A.S. atacate) prin care au fost comunicate aceste vânzări sunt nelegale și vătămătoare.

Având în vedere publicarea în M. Of. nr. 100/20.02.2013 a Deciziei Curții Constituționale nr. 39/2013, reclamantei i-a fost deschisă calea de restabilire a legalității prevăzută de art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia: "în situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea (acțiunea în anulare, de competența instanței de contencios administrativ - s.n.) poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în M. Of. al României, Partea I."

Aceasta reprezintă particularizarea prevederii generale din cuprinsul art. 1 alin. (7) din Legea nr. 554/2004: "Persoana vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe ale Guvernului neconstituționale se poate adresa instanței de contencios administrativ, în condițiile prezentei legi".

Art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă concretizarea în plan legislativ a principiului consacrat în art. 126 alin. (6) din Constituția României, conform căruia instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispozițiile din ordonanțele Guvernului declarate neconstituționale.

Făcând aplicarea căii procesuale de acțiune prevăzută de art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, reclamanta a introdus acțiunea ce face obiectul prezentului dosar, acțiune prin care a solicitat anularea parțială a notificărilor emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate pentru trimestrele II și III 2012, în limita elementului de nelegalitate constatat prin Decizia Curții Constituționale nr. 39/2013.

Astfel, în speță, față de temeiul procesual al acțiunii, nu este necesară formularea plângerii (contestației) prealabile, singura condiție de admisibilitate fiind introducerea acțiunii în termen de un an de la publicarea în M. Of. a deciziei Curții Constituționale, astfel cum a reținut și practica în unanimitate: "În ceea ce privește excepția inadmisibilității, constată că acțiunea este întemeiată pe prevederile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, caz în care sunt avute în vedere prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care exclud procedura administrativă prealabilă în cazul acțiunilor care privesc persoane vătămate în drepturile lor prin ordonanțe sau prevederi din ordonanțe declarate neconstituționale " (a se vedea Decizia nr. 3159 din 31 mai 2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal).

În raport de aceste considerente, se constată că instanța de fond nu a analizat principalul motiv de nelegalitate invocat de reclamantă și care viza calcularea contribuției prin raportare la sume ce conțin TVA, ceea ce echivalează cu necercetarea fondului cauzei.

Totodată, Înalta Curte reține că prima instanță a apreciat în mod neîntemeiat că reclamanta nu poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ datele comunicate în format electronic, având doar posibilitatea de a solicita instanței să dispună obligarea Casei Naționale de Asigurări de Sănătate la emiterea actului de soluționare a contestației, care poate face obiectul acțiunii în anulare întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Înalta Curte apreciază că instanța de fond nu a clarificat obiectul acțiunii, scopul real urmărit de reclamantă, respectiv constatarea caracterului nereal și excesiv al contribuției stabilite prin datele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate în vederea unei juste și complete dezlegări a raportului litigios, pentru a asigura un act de justiție eficient și a preîntâmpina alte litigii viitoare.

Pentru toate considerentele expuse anterior, Înalta Curte constată că în mod greșit și nelegal a soluționat cauza Curtea de apel, fără a intra pe fondul cererii de chemare în judecată, astfel că se impune casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei, conform art. 497, coroborat cu art. 480 alin. (3) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Soluția casării cu trimitere are o justificare nu doar teoretică, ci și practică: ea este impusă de faptul că altminteri s-ar încălca efectiv dreptul părților la cele două grade de jurisdicție.

Este firesc ca instanța de trimitere să administreze toate probele impuse de o completă cercetare a fondului cererii de chemare în judecată, ceea ce presupune existența tuturor elementelor de rezolvare a fondului litigiului.

Altfel spus, dacă s-ar aplica o altă soluție procedurală, ar însemna ca instanța de recurs să verifice pentru prima oară fondul dreptului, iar părțile să mai aibă la dispoziție doar cele două căi extraordinare de atac de retractare - contestația în anulare și revizuirea, care pot fi exercitate numai pentru motive limitativ prevăzute de C. proc. civ.

În temeiul art. 497, coroborat cu art. 480 alin. (3) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care instanța a cărei hotărâre este recurată a soluționat procesul fără a intra în cercetarea fondului, instanța de recurs, după casare, trimite cauza spre rejudecare instanței care a pronunțat hotărârea casată.

În consecință, pentru considerentele arătate, constatând că sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-reclamantă sub aspectul motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu cele ale art. 496 și art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza acțiunea reclamantei în raport de temeiurile legale invocate și de efectele admiterii excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 31 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011 prin Decizia Curții Constituționale nr. 39/2013, dar vor fi analizate și celelalte motive de nelegalitate invocate, în raport și de jurisprudența Curții Constituționale, urmând a se valorifica toate apărările și susținerile părților, precum și toate înscrisurile noi depuse la dosar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva Sentinței civile nr. 1864 din 11 iunie 2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 3 iunie 2016.

Procesat de GGC - CL