ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1213/2015

Decizia nr. 1213/2015

Asupra recursului de față:

Din analiza actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin încheierea din 27 ianuarie 2014 a Tribunalului Satu Mare, secția I civilă, pronunțată în Dosarul nr. x/266/2012, privind recursul formulat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 688 din 23 iunie 2013 a Judecătoriei Negrești Oaș, s-a admis cererea de sesizare a Curții de Apel Oradea cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 967/2002, anexa 14, poziția 103 invocată de recurentul A., și s-a dispus suspendarea judecării cauzei până la soluționarea irevocabilă a excepției de nelegalitate.

În susținerea excepției de nelegalitate, reclamantul A. a arătat că prin H.G. nr. 967/2002 s-a trecut în proprietatea publică a com. Bixad un imobil care nici prin natura sa și nici prin destinație nu face parte din domeniul public, ignorându-se situația de carte funciară, respectiv faptul că, potrivit înscrierilor din C.F., figura în proprietatea sa, cu titlu juridic de moștenire. Astfel, în condițiile în care nu s-a prezentat un act valabil care să confirme că imobilul a trecut în proprietatea statului cu titlu valabil în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, dispozițiile art. 6 din Legea nr. 213/1998 îngrădeau trecerea bunului în proprietatea publică.

Admițând că sediul fostei Cooperative Agricole de Producție putea trece în proprietate privată, nicidecum publică, nu exista niciun temei pentru trecerea terenului, de 1026 mp, în proprietatea publică.

Pârâții com. Bixad și primarul com. Bixad au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea excepției de nelegalitate, în principal, ca tardiv promovată și, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Și pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca inadmisibilă și, pe fond, ca neîntemeiată.

Prin sentința civilă nr. 67/CA/PI din 7 aprilie 2014, Curtea de Apel Oradea a admis excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Guvernul României și a respins, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate formulată de reclamantul A., obligând reclamantul la plata către pârâta com. Bixad a sumei de 2.500 lei cheltuieli de judecată.

A constatat instanța de fond că H.G. nr. 967/2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al județului Satu Mare, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județ, a bunurilor menționate în anexa 14, este un act administrativ cu caracter individual, și nu normativ, sens în care s-a pronunțat și Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 77/2009 pronunțată în Dosarul nr. x/35/2008.

Acest act a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/204, neputând fi aplicate dispozițiile art. 4 din această lege, Curtea de Apel Oradea invocând jurisprudența Înaltei Curți care a statuat în mod constant asupra inadmisibilității excepției de nelegalitate privind actele administrative individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

A mai reținut instanța că, în cazul actelor administrative individuale emise anterior, excepția de nelegalitate se soluționează în raport de dispozițiile art. 17 C. proc. civ., potrivit cărora cererile accesorii și incidentale sunt de competența instanței sesizate cu judecarea cererii principale.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamantul A. a formulat recurs, solicitând, în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii excepției de inadmisibilitate și al înlăturării obligației de plată a cheltuielilor de judecată în sumă de 2.500 lei, sau al reduceri acestui cuantum la o sumă rezonabilă.

Susține recurentul-reclamant că este eronată reținerea primei instanțe că H.G. nr. 967/2002 este un act administrativ cu caracter individual și nu normativ, întrucât art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu face nicio între natura actelor normative, respectiv actul cu caracter individual și actul cu caracter normativ, singura cerință expresă fiind caracterul unilateral al actului.

Arată că Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 633 din 22 februarie 2006 a statuat că hotărârea de guvern este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, legalitatea unui act administrativ unilateral putând fi cercetată oricând în cadrul unui proces pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

Menționează că, într-adevăr, prin Deciziile Înaltei Curții de Casație și Justiție nr. 77/2009 și nr. 35/2013 s-a menținut sentința prin care a fost respinsă excepția de nelegalitate pe argumentele reținute și în cazul de față, însă nu este o decizie în interesul legii și, atâta timp cât instanța supremă a pronunțat soluții diferite, având în vedere că ultimele două decizii ignoră cele reținute prin Decizia nr. 435 a Curții Constituționale, se impune a se pronunța o decizie unitară.

Continuă recurentul-reclamant, în ceea ce privește cheltuielile de judecată, că acestea nu au fost dovedite, impunându-se respingerea acestora. În subsidiar, solicită reducerea cuantumului acestora, apreciind că intimatul primarul com. Bixad a citat argumentele expuse în Decizia nr. 35/2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Intimații-pârâți com. Bixad și primarul com. Bixad au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca neîntemeiat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului;

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, soluția pronunțată de prima instanță fiind corectă.

H.G. nr. 967/2002 privind atestarea domeniului public al județului Satu Mare, vizată de excepția de nelegalitate, este un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Hotărârile adoptate de Guvern în cadrul procedurii de atestare a domeniului public ce aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale nu pot fi calificate ca fiind acte administrative normative, deoarece ele nu conțin reguli de conduită cu caracter general, impersonal și de aplicabilitate repetată, ci au ca efect, delimitarea acestui domeniu, prin individualizarea bunurilor domeniale și a titularilor dreptului de proprietate.

Acest aspect a fost reținut irevocabil de instanța supremă în Dosarul nr. x/25/2008 prin Decizia civilă nr. 77 din 13 ianuarie 2009.

Cu privire la această categorie de acte administrative, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, într-adevăr, că „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”, iar art. II alin. (2) teza finală din acest din urmă act normativ prevede că „Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Referitor la dispozițiile legale susmenționate, Curtea Constituțională a reținut că acestea sunt constituționale, prin raportare la următoarele prevederi din Legea fundamentală: art. 1 alin. (5), care instituie obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor; art. 15 alin. (2), care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile; art. 16 alin. (1), care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice; art. 20 alin. (2) referitoare la principiul priorității tratatelor privitoare la drepturile omului, la care România este parte; art. 21 privind accesul liber la justiție; art. 23 referitor la libertatea individuală și art. 44 privind dreptul de proprietate privată.

În procesul de aplicare la speță a dispozițiilor legale incidente cauzelor cu a căror soluționare este sesizat - în speță fiind vorba de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv art. 2 alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate - judecătorului național îi revine rolul de aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției Europene a Drepturilor Omului) și, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitare.

În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor (mutatis mutandis, Vermeire împotriva Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991, seria A nr. 214-C, p.84, §26)”. (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României (nr. 2) (Cererea nr. 71.525/01), §103, în M. Of. nr. 830 din 5 decembrie 2007)

În privința rolului ce revine judecătorului național, în calitate de prim judecător comunitar, Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut că „este de competența instanței naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare”. (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 și C-385/06).

De aceea, în exercitarea rolului ce revine judecătorului național, ca prim judecător convențional și comunitar, prin raportare la Convenția europeană a drepturilor omului, la practica Curții Europene a Drepturilor Omului (blocul de convenționalitate), precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală, a excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale, convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

Astfel, se reține că dispozițiile susmenționate din Legea contenciosului administrativ, în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului și în practica Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenției și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept”. (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României, §39).

Or, sub aspectul posibilității de cenzurare a legalității unui act juridic, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, a reținut că posibilitatea de a anula, fără limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securității juridice (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, §62, în M. Of. nr. 414 din 31 august 2000) iar în opinia separată la această hotărâre a fost introdusă o nuanțare sub acest aspect, în sensul că „atunci când încălcarea acestui principiu (al securității raporturilor juridice) se datorează posibilității de a anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată, (...) încălcarea trebuie considerată ca o înfrângere a „dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție”.

Validitatea argumentelor Curții Europene a Drepturilor Omului în speța de față este susținută de similitudinea de efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă și actul administrativ irevocabil de către autoritatea emitentă și definitivat prin neutilizarea mijloacelor de atac prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut - în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare - că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. (Hotărârea din 27 septembrie 1983, Universität Hamburg (C-216/82 pct. 5 și urm.), Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, pct. 10 și urm.), Hotărârea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef și alții (C-241/95, pct. 14 și urm.), Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/95, pct. 15 și urm.), Hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel și alții (C-408/95, pct. 26 și urm.), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe (C-239/99, pct. 28 și urm.), Hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks (C-390/98, pct. 109 și urm.) și Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni și alții (C-346/03 și C-529/03, pct. 30 și următoarele)).

Față de cele arătate, Înalta Curte reține că dispozițiile în discuție din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care permit repunerea în discuție, în mod repetat și fără limită în timp, a legalității oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile și drepturile fundamentale arătate, contravenind practicii Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție de la Luxemburg, pronunțate în situații juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privința actelor administrative individuale admiterea excepției de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului respectiv.

În exercitarea rolului său de a aplica dreptul în cazul determinat supus judecății și de a asigura protecția drepturilor și libertăților fundamentale ale părților, Înalta Curte apreciază, contrar susținerilor recurentului, că nu se poate vorbi despre o desesizare de judecată.

Respingerea excepției de nelegalitate nu este de natură să aducă atingere, prin ea însăși, dreptului de proprietate și nici dreptului la un proces echitabil. Chiar dacă situația juridică a imobilului este incertă, fiind pus în discuție titlul cu care este deținut imobilul, acest aspect va fi elucidat în fața instanțelor de drept comun.

Și motivul de recurs privind cheltuielile de judecată este nefondat, instanța de fond în mod corect făcând aplicarea art. 274 alin. (1) C. proc. civ.

În ceea ce privește cheltuielile de judecată solicitate de intimații-pârâți com. Bixad și primarul com. Bixad, în sumă de 4.500 lei onorariu de avocat și 824 lei cheltuieli de cazare și de transport, se constată că la dosar nu a fost depus contractul de asistență juridică și nici originalul chitanței reprezentând achitarea onorariului de avocat și al facturilor de achitare a contravalorii transportului și cazării apărătorului.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., va respinge recursul ca nefundat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 67/CA/PI din 7 aprilie 2014 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 martie 2015.