ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2888/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Judecătoriei Negrești Oaș la data de 23.05.2012 reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Comuna Bixad și Primarul Comunei Bixad Județ Satu Mare ca prin hotărârea ce se va pronunța în cauză să se constate nulitatea absolută a Deciziei de preluare în domeniul public al comunei al terenului în suprafață de 1026 mp; să se constate nulitatea absolută parțială a anexei nr. 14, poz. 103 a H.G. nr. 967/2002 cu privire la suprafața de 1026 mp, înscrisă în CF vechi sub nr. top. x; să se dispună radierea înscrierilor de sub B.6 din Cf . vechi Boinești, cu restabilirea situației anterioare precum și a înscrierilor din CF ned. 247, nr. cad. Cf Boinești cu închiderea acestei scoli; cu cheltuieli de judecată.

În motivarea cererii reclamantul a arătat că prin sentința civilă nr. 2330/1992 pronunțată în dosar nr. x/1991 s-a dispus obligarea Comisiei Locale a Legii 18/1991 Bixad să-i emită titlul de proprietate pentru suprafața de 6,09 ha teren - la baza acestei sentințe stând înscrierile din CF Boinești.

Pe baza acestei sentințe a promovat o altă acțiune, iar prin sentința civilă nr. 194/1995 pronunțată în dosar nr. x/1994 s-a dispus obligarea Comisiei să-i facă punerea în posesie pe suprafața de 6,09 ha teren.

Prin sentința civilă nr. 745/2008 așa cum a fost modificată și completată prin decizia civilă nr. 151/R/2009 dată de Tribunalul Satu Mare - definitivă și irevocabilă, Comisiile de Aplicare a Legii 18/1991 locală și județeană au fost obligate să-i întocmească documentația și să-i elibereze titlul de proprietate pentru suprafața de 10,10 ha teren pe vechile amplasamente care nu sunt ocupate de construcții din CF Boinești, CF Boinești și CF Boinești, iar pe terenurile pe care se află amplasate casele altor persoane să i se acorde drepturi prin echivalent, punerea în posesia acestor sentințe nici în prezent nu s - a finalizat documentația și nu i s-a emis titlul.

În schimb pe durata derulării procesului, primarul a întocmit documentația pentru ca terenul înscris pe numele lui în CF nr. top. x să fie trecut în domeniul public al comunei, inducând în eroare autoritățile în sensul că pe teren se află sediul C.A.P.

În realitate pe o mică parte din teren se află o construcție, care însă este dată unor persoane cu chirie.

În drept, s-au invocat prevederile art. 3 din Legea nr. 169/1997 astfel cum a fost modificată și completată, art. 224 C. proc. civ.

În probațiune s-au depus înscrisuri doveditoare.

Prin întâmpinarea depusă la dosar pârâții au solicitat respingerea acțiunii formulate de reclamant.

Prin precizarea de acțiune depusă la dosar s-a solicitat introducerea în cauză în calitate de intimat a Guvernului României.

S-a solicitat a se constata nulitatea absolută a Deciziei de preluare în domeniul public al comunei a terenului în suprafață de 1026 mp și nulitatea absolută parțială a anexei nr. 14, poziția 103 a H.G. nr. 967/2002 cu privire la suprafața de 1026 mp înscrisă în cf vechi sub nr. topo. x precum și a Hotărârii de modificare a destinației imobilului.

Prin întâmpinarea formulată Guvernul României a invocat excepția lipsei plângerii prealabile, potrivit art. 2 lit. j) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și art. 7 alin. (1) din aceeași lege.

A arătat pârâtul că, în speță, reclamantul a depus acțiunea în contencios administrativ formulată și în contradictoriu cu Guvernul României la termenul din 18.01.2016 fără a se adresa cu reclamație administrativă Guvernului României, emitentul actului administrativ contestat, astfel încât au fost încălcate atât cerințele imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, cât și prevederile art. 60 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009.

S-a invocat, de asemenea, excepția tardivității formulării acțiunii, arătându-se că, având în vedere că data publicării hotărârii a cărei anulare a fost solicitată de reclamant este 17 septembrie 2002 (în Monitorul Oficial nr. 685/2002), iar instanța de contencios administrativ a fost sesizată la data de 18.01.2016, a apreciat că acțiunea în justiție a fost formulată cu depășirea termenelor stabilite cu caracter imperativ prin dispozițiile art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Totodată, chiar dacă reclamantul ar contesta faptul că prevederile H.G. nr. 967/2002 i-au fost aduse la cunoștință prin publicarea acestui act administrativ în Monitorul Oficial al României nr. 685 din 17 septembrie 2002, aceasta cunoștea în mod cert cuprinsul dispozițiilor contestate încă din data de 27.01.2014. La acea dată, reclamantul A., a formulat în cadrul dosar nr. x/2012 al Tribunalului Stau Mare, o excepție de nelegalitate a dispozițiilor poziției 103 din Anexa 14 la H.G. nr. 967/2002, deci exact a acelorași dispoziții a căror anulare o solicită și în dosarul de față.

Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, pentru următoarele considerente:

Prin răspunsul întâmpinare depus la dosar de reclamant, în ceea ce privește plângerea prealabilă, s-a învederat că aceasta a fost înaintată cu recomandata 00002918 din 18 ianuarie 2016 fără a primi nici un răspuns.

S-a mai susținut că H.G. nr. 967/2002 este un act administrativ cu caracter normativ iar potrivit art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 poate fi atacat oricând.

În ceea ce privește excepția de tardivității acțiunii s-a apreciat că pârâtul pornește de la prezumția eronată că H.G. nr. 967/2002 este un act administrativ individual, or, această hotărâre ar avea caracter de act administrativ unilateral.

Cu privire la susținerile pârâtului în sensul că H.G. nr. 967/2002 este legală, întrucât au fost respectate prevederile art. 107 din Constituția României și ale art. 21 alin. (3) din Lg. 213/1998, s-a susținut de către reclamant că toate procedurile prealabile au avut un caracter pur formal, neconfruntându-se documentele înaintate pentru adoptarea hotărârii de guvern cu documentele cadastrale dar mai ales dacă imobilul a fost preluat la stat cu titlu valabil, dacă nu este revendicat de fostul proprietar, nu s-a verificat situația de carte funciară, nu s-a verificat dacă potrivit art. 3 din Legea nr. 213/1998 (4) imobilul din litigiu putea fi trecut in domeniul public al comunei, respectiv dacă era prevăzut la pct. III din anexa 1, nu s-a ținut cont de dispozițiile art. III alin. (1<SUP>1</SUP>) din Legea nr. 169/1997.

Hotărârea instanței de fond.

Prin încheierea de ședință din data de 18 ianuarie 2016 au fost disjunse capetele 1 și 3 de cerere.

Prin sentința 46/CA/2016 - PI din 14 martie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția tardivității formulării acțiunii invocată de pârâtul Guvernul României.

A fost respinsă acțiunea precizată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Comuna Bixad Prin Primar, Primarul Comunei Bixad și Guvernul României, ca tardiv formulată.

A fost obligat reclamantul la plata sumei de 3.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, în favoarea pârâților Comuna Bixad prin Primar și Primarul Comunei Bixad, reprezentând onorariu avocat.

Pentru a pronunța această hotărâre Curtea de Apel Oradea, examinând cu prioritate, în temeiul prevederilor art. 137 C. proc. civ., excepția tardivității formulării acțiunii, invocată de pârâtul Guvernul României, a apreciat-o ca fiind întemeiată, pentru următoarele considerente:

În contextul enunțării prevederilor art. 11 din Legea nr. 554/2004, Curtea de apel a reținut că, după exercitarea recursului grațios în termenul de 30 de zile de la comunicarea actului, dacă persoana ce se consideră vătămată în drepturile sale nu este mulțumită de soluția dată reclamației sale în cadrul procedurii prealabile sau dacă reclamația nu este rezolvată în termenul legal, aceasta poate sesiza instanța judecătorească competentă în termen de 6 luni de la comunicarea soluției sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluționare a cererii (art. 11 alin.&nbsp;(1) din Legea nr. 554/2004).

În toate cazurile, potrivit alin. (2) al aceluiași articol, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusa și peste termenul prevăzut la alin. (1) (6 luni - termen de prescripție), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului sau de la data luării la cunoștință (termen de decădere).

S-a mai reținut că potrivit art. 108 alin. (4) din Constituția României, măsura oficială de comunicare către cei interesați a hotărârilor guvernului, măsură care condiționează însăși intrarea în vigoare a acestor acte administrative, este publicarea lor în Monitorul Oficial al României, iar H.G. nr. 967/2002 face parte din categoria actelor prevăzute de art. 108 alin. (4) din legea fundamentală și a căror comunicare este considerată ca fiind realizată din ziua publicării în Monitorul Oficial.

A constatat Curtea că prin această hotărâre a fost atestată apartenența la domeniul public al Județului Satu Mare, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din acest județ, a unor bunuri menționate în Anexa 14, între care se regăsește și imobilul construcție "fostul sediu CAP Boinești" de la poziția 103.

În ceea ce privește susținerea reclamantului potrivit căreia H.G. nr. 967/2002 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, pe considerentul că trecerea imobilului în domeniul public atrage efecte asupra tuturor subiectelor de drept, obligativitatea respectării proprietății publice revenind tuturor, iar nu numai destinatarului acestui act, prima instanța a apreciat-o ca fiind neîntemeiată.

Sub acest aspect, s-a constatat că Hotărârile adoptate de Guvern în cadrul procedurii de atestare a domeniului public ce aparține statului sau unităților administrativ teritoriale nu pot fi calificate ca fiind acte administrative normative, deoarece ele nu conțin reguli de conduită cu caracter general, impersonale și de aplicabilitate repetată, ci au ca efect delimitarea acestui domeniu prin individualizarea bunurilor domeniale și a titularilor dreptului de proprietate, fiind acte cu caracter individual.

În speță, data publicării hotărârii a cărei anulare a fost solicitată de reclamant este 17 septembrie 2002 (în Monitorul Oficial nr. 685 bis/2002), iar instanța de contencios administrativ a fost sesizată la data de 18.01.2016, prin precizarea de acțiune formulată de reclamant împotriva pârâtului Guvernul României, depusă la fila 29 dosar.

Raportat la situația din cauză, instanța a considerat ca, chiar în situația în care reclamantul contestă faptul că prevederile Anexei nr. 14 a H.G. nr. 967/2002 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Bixad i-au fost aduse la cunoștință prin publicarea acestui act administrativ în Monitorul Oficial al României nr. 685 bis din 17 septembrie 2002, pe considerentul că această anexă a fost publicată ulterior publicării H.G. nr. 967/2002 în Monitorul Oficial al României, acesta cunoștea în mod cert cuprinsul dispozițiilor contestate încă din data de 27.01.2014, dată la care reclamantul a formulat in cadrul dosar nr. x/2012 al Tribunalului Stau Mare o excepție de nelegalitate a dispozițiilor poziției 103 din Anexa 14 la H.G. nr. 967/2002.

În consecință, instanța de fond a considerat că acțiunea a fost introdusă peste termenul de decădere prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, întrucât reclamantul A. a luat cunoștință de conținutul poziției nr. 103 din Anexa 14 la H.G. nr. 967/2002 cel mai târziu la data de 27.01.2014 (când a invocat excepția de nelegalitate a acestor prevederi în cadrul dosarului Tribunalului Satu Mare nr. x/266/2012), iar prezenta cerere de chemare în judecată, prin care reclamantul a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea acelorași dispoziții, a fost depusă la data de 18.01.2016.

Recursul

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În susținerea motivelor de recurs, s-a solicitat in temeiul art. 304 pct. 9 și 3041 din C. proc. civ. casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, întrucât, prin admiterea excepției tardivității acțiunii, instanța a încălcat normele de drept materie.

Astfel, s-a susținut că, ulterior invocării celor două excepții, s-a formulat o nouă plângere prealabilă, respinsă de către pârâtul Guvernul României.

A apreciat recurentul - reclamant că, respingerea plângerii prealabile de către pârât, autor al excepțiilor, echivalează cu o achiesare ulterioară la apărarea acestuia, o acceptare a plângerii și o renunțare tacită la cele două excepții.

De asemenea, a criticat soluția instanței de fond față de încălcarea dispozițiilor art. 53 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 privind repartizarea aleatorie a cauzelor, față de lipsa rezoluției in sistemul Ecris care să ateste că dosarul a fost repartizat aleatoriu.

S-a susținut nelegalitatea sentinței atacate, prin prisma disjungerii in ședința publică din data de 18 ianuarie 2016 a clor două capete de cerere și a invocării din oficiu a necompetenței curții de apel.

În subsidiar, s-a solicitat admiterea recursului in temeiul art. 304 pct. 9 și art. 304<SUP>1</SUP> din C. proc. civ., in ceea ce privește acordarea cheltuielilor de judecată in favoarea pârâților, acestea fiind nejustificate.

Procedura în fața instanței de recurs

Prin întâmpinarea depusă la dosar la filele 23 - 26 intimații Comuna Bixad și Primarul Comunei Bixad au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii instanței de fond ca fiind temeinică și legală; cu cheltuieli de judecată.

Considerentele și soluția instanței de recurs

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate prin motivele de recurs, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare:

În fapt, instanța de contencios administrativ, prin disjungere, este investită cu cererea reclamantului A. privind constatarea nulității absolute a anexei nr. 14, poz. 103 a H.G. nr. 967/2002 cu privire la suprafața de 1026 mp., înscrisă în Cf vechi sub nr. top. x.

Potrivit dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 554/2004 "cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce in termen de 6 luni de la:

a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;

b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii;

c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii;

d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;

e)data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.

Totodată, potrivit dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, "motive temeinice", cererea poate fi introdusă și peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data luării la cunoștință.

În ceea ce privește caracterului H.G. nr. 967/2002 de act administrativ normativ sau individual, nu poate fi reținută susținerea recurentului in sensul că hotărârile de guvern sunt acte administrative normative, pe considerentul că trecerea imobilului in domeniul public are efect asupra tuturor subiectelor de drept.

Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte.

Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produce.

Așa cum a reținut și prima instanță, hotărârea in speță are caracteristicile unui act administrativ individual, pentru că urmărește stabilirea unei situații juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns și determinat de subiecți de drept.

În ceea ce privește soluția instanței de fond asupra excepției tardivității formulării acțiunii, se constată că acțiunea este introdusă cu mult după împlinirea termenului de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 553/2004, fiind depășit cu doi ani și termenul prevăzut de alin. (2) al art. 11 din Legea nr. 554/2004, care reglementează o situație de excepție raportat la motive temeinice de ordin subiectiv și obiectiv, care l-au împiedicat pe reclamant să introducă acțiunea, motive pe care acesta nu le-a indicat și probat.

Momentul luării la cunoștință este data publicării hotărârii de guvern in Monitorul Oficial, însă in cauză, instanța a reținut tardivitatea acțiunii chiar raportat la cel mai târziu moment la care s-a probat, cu certitudine, că reclamantul a luat cunoștință de hotărârea atacată, respectiv data de 27 ianuarie 2014, dată care rezultă din dosar nr. x/2012.

Înalta Curte amintește jurisprudența in materie a Curții Constituționale, care, prin Deciziile nr. 635/2007 și nr. 795/2007 a constatat că limitele impuse pentru exercitarea dreptului la acțiune, cu referire la art. 11 din Legea nr. 554/2004, reprezintă măsuri de protecție a stabilității și securității raporturilor juridice și a efectelor actelor administrative, iar competența stabilirii procedurii de judecată, printre care și fixarea unor termene înăuntrul cărora poate fi exercitat dreptul la acțiune aparține legiuitorului potrivit, art. 126 alin. (2) din Constituție.

Recurentul - reclamant încearcă să introducă prin motivele de recurs o ipoteză nouă cu privire la însuși momentul de la care ar curge dreptul de a formula acțiunea, invocând că, prin formularea unui răspuns la plângerea prealabilă, introdusă ulterior ridicării excepțiilor tardivității și inadmisibilității acțiunii, ar opera o acceptare a plângerii și o repunere in termenul de formulare a acțiunii.

O astfel de interpretare, este in mod vădit lipsită de orice fundament legal, întrucât condițiile, limitele și termenele în care poate fi exercitată o acțiune in contencios administrativ sunt prevăzute de lege, fiind o consacrare a principiului securității raporturilor juridice, astfel că nu pot fi suprimate sau prorogate prin acțiunea pârâtei sau de către instanța de judecată.

Prin cererea de recurs, recurentul - reclamant a supus controlului instanței de recurs sentința pronunțată de curtea de apel și sub aspectul obligării la cheltuielile de judecată și, in subsidiar, sub aspectul cuantumului acestora.

Conform dispozițiilor art. 274 din C. proc. civ. partea care cade în pretențiuni va fi obligată la cerere, să plătească cheltuielile de judecată

Soluția pronunțată de prima instanță, de respingere acțiunii ca tardiv formulată, nu înlătură incidența dispozițiilor art. 274 din C. proc. civ., temeiul pentru acordarea cheltuielilor de judecată fiind reprezentat de culpa procesuală a pârâtului, motiv pentru care recursul este nefondat.

În ceea ce privește celelalte critici formulate, circumscrise prevederilor art. 304<SUP>1</SUP> din C. proc. civ., Înalta Curte constată, de asemenea, netemeinicia lor.

Astfel, din dosar nu rezultă nicio încălcare a dispozițiilor art. 53 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, la fila 1 a dosarului de fond existând rezoluția de repartizare aleatorie a cauzei.

În ceea ce privește critica privind greșita disjungere, se constată că această măsură administrativă se ia de către instanța de judecată în cazul în care soluționarea uneia sau a unor cereri ar fi întreruptă de imposibilitatea soluționării altor cereri, care sunt în stare de judecată, într-un termen rezonabil și pentru buna administrare a justiției.

Referitor la măsura disjungerii, aceasta a fost luată de prima instanță (așa cum rezultă din încheierea din data de 18 ianuarie 2016 în raport cu soluția de admitere dată excepției necompetenței materiale pentru două capete de cerere.

Ca atare, nu se justifică anularea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare, legalitatea acestei măsuri administrative neputând fi pusă în discuție în legătură cu soluția dată ulterior unui capăt de cerere care nu a format obiectul disjungerii, mai ales in situația in care, cel reținut de către instanța de contencios administrativ nu reprezenta obiectul principal al demersului reclamantului.

În aceste împrejurări, instanța de recurs apreciază că judecătorul fondului și-a exercitat rolul activ în sens procesual, și în raport de obiectul cauzei cu care a rămas învestit după disjungerea celor două cereri care au făcut corp comun în acțiunea introductivă de primă instanță.

Pentru toate aceste motive recursul va fi respins ca nefondat.

Este de netăgăduit că, față de dispozițiile art. 274 C. proc. civ., partea care cade în pretenții va fi obligată, la cerere, să plătească cheltuielile de judecată, principiu ce rezultă din dispozițiile legale menționate având la bază culpa procesuală.

Deși la baza acordării cheltuielilor de judecată se află principiul răspunderii civile delictuale, instanța are posibilitatea să-l oblige pe cel care a căzut în pretenții să suporte numai o parte din onorariul de avocat plătit de partea adversă, conform dispozițiilor art. 274 alin. (3) din C. proc. civ., astfel că, in raport de obiectul recursului, Înalta Curte va dispune reducerea onorariului cuvenit intimaților - pârâți Comuna Bixad și Primarul Comunei Bixad, de la 2.500 de RON la 1.000 de RON.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Constatând că sentința recurată este legală și temeinică și că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 46/CA/2016 - PI din 14 martie 2016 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul-reclamant la plata sumei de 1.000 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, către intimații - pârâți Comuna Bixad și Primarul Comunei Bixad, cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc. civ.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 1 noiembrie 2016.