ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1393/2017

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată adresată inițial Tribunalului Mureș, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 07 aprilie 2014, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Primarul Municipiului Vaslui, aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, conform prevederilor art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, ca urmare a refuzului de punere în executare a dispozițiilor Deciziei nr. 416 din 16 ianuarie 2014 pronunțată de Curtea de Apel Târgu Mureș, în Dosarul nr. X/89/2012. Prin Sentința civilă nr. 2179 din 30 iunie 2014 pronunțată de Tribunalul Mureș, secția contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția necompetenței materiale și a fost declinată competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 01 septembrie 2014.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 129 din 07 noiembrie 2014 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Primarul Municipiului Vaslui și, în consecință, a fost aplicată pârâtului Primarul Municipiului Vaslui o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, cu începere de la data de 7 aprilie 2014, data formulării cererii.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 129 din 07 noiembrie 2014 a formulat recurs pârâtul Primarul Municipiului Vaslui, întemeindu-și recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii de fond și respingerea cererii de chemare în judecată. În primul rând, se susține faptul că în mod greșit instanța de fond a reținut că întârzierea în executare nu poate fi justificată prin pretinsa prioritate a beneficiarilor legilor de retrocedare față de drepturile recunoscute eroilor martiri din decembrie 1989, arătându-se că obligația prevăzută în titlul executoriu este una de aceeași natură cu a beneficiarilor legilor de retrocedare, respectiv este vorba despre restituirea unor suprafețe de teren. În acest sens a fost adoptată Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, intrată în vigoare în luna mai 2013, act normativ prin care se stabilea că retrocedările se puteau face doar după finalizarea procesului de inventariere a terenurilor agricole și forestiere care pot face obiectul reconstituirii dreptului de proprietate. De asemenea, acest act normativ prevedea suspendarea oricăror proceduri de emitere a titlurilor de proprietate, până întocmirea situației centralizatoare la nivel local. Recurentul-pârât arată că întârzierea în executare mai poate fi justificată și prin prisma faptului că legea obligă la retrocedarea terenurilor inventariate beneficiarilor legilor de retrocedare, în schimb dispozițiile din art. 5 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 341/2004 se referă la atribuirea, în limita posibilităților, în proprietate, a suprafeței de 1000 mp și 500 mp, teren intravilan pentru destinația de locuință, așa cum este cazul intimatului-reclamant. Recurentul-pârât mai arată și că, prin Decizia civilă nr. 36 din data de 21 ianuarie 2015, pronunțată în Dosarul nr. X/43/2014 de către Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă cererea de revizuire, a admis recursul formulat de reclamantul A. și a fost schimbată în parte hotărârea atacată (Sentința civilă nr. 2193 din 31 mai 2013 pronunțată de Tribunalul Mureș în Dosarul nr. X/89/2012), în sensul admiterii în parte a acțiunii formulate de reclamantul A. și obligării pârâtelor Primăria Municipiului Vaslui și Consiliul Local al Municipiului Vaslui să atribuie reclamantului suprafața de 1000 de mp de teren extravilan. Așadar, prin admiterea revizuirii, nu s-a mai menținut obligația pârâtelor de a atribui reclamantului suprafața de 500 de mp teren intravilan, pentru destinația de locuință, și un spațiu comercial.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 08 aprilie 2015, intimatul-reclamant A. a solicitat: (i) să se verifice dacă recursul a fost formulat în termen și (ii) să se constate că cererea de recurs nu îndeplinește cerințele prevăzute de art. 205 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 134/2010, întrucât nu cuprinde numele și prenumele primarului. Prin întâmpinare a fost invocată și excepția nulității recursului, cu consecința anulării recursului, susținând că motivele invocate de recurent nu pot fi încadrate în vreunul din cazurile de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., republicat (indicat greșit art. 482 din Legea nr. 134/2010), precum și pentru faptul că recursul a fost depus de o persoană fără calitate, respectiv de consilierul juridic B., la dosar nefiind depusă dovada calității de reprezentant.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 12 octombrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din data de 08 martie 2017, completul de filtru a respins excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât A., pentru motivele cuprinse în încheierea de ședință de la acel termen și a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, fixând termen de judecată pe fond a recursului.

Probatoriul administrat în cauză Prin încheierea de ședință din data de 05 aprilie 2017, Înalta Curte a admis proba cu înscrisuri pentru recurentul-pârât Primarul Municipiului Vaslui, respectiv înscrisurile depuse la data de 18 decembrie 2015 și aflate la dosar. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Primarul Municipiului Vaslui este fondat, urmând a fi admis pentru următoarele considerente: Potrivit dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (formă în vigoare la data promovării cererii de chemare în judecată): "Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască ori să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris ori să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.", iar alin. (2) prevede că: "În cazul în care termenul nu este respectat, se aplică conducătorului autorității publice o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere (...)" Aceste dispoziții legale au fost avute în vedere de către instanța de fond la momentul pronunțării soluției de admitere a cererii de chemare în judecată, apreciind că, prin raportare la dispozitivul titlului executoriu (Decizia civilă nr. 416 din 16 ianuarie 2014 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), pârâtul nu a îndeplinit obligațiile puse în sarcina sa și nu este justificată întârzierea în executare. Înalta Curte va reține și faptul că, ulterior pronunțării sentinței ce face obiectul prezentului recurs, prin Decizia civilă nr. 36 din data de 21 ianuarie 2015, pronunțată în Dosarul nr. X/43/2014 de către Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a produs o modificare a titlului executoriu inițial, în sensul reținerii în sarcina pârâților doar a obligației de atribuire a dreptului de proprietate pentru o suprafață de 1000 de mp extravilan, fiind înlăturată obligația de atribuire a dreptului de proprietate asupra unui spațiu comercial și asupra unei suprafețe de 500 de mp teren intravilan. Așadar, îndeplinirea obligațiilor impuse prin titlul executoriu va fi analizată prin raportare la modificările survenite prin Decizia nr. 36 din 21 ianuarie 2015. În soluționarea recursului Înalta Curte urmează să aibă în vedere că, potrivit Soluției de principiu a Secției de Contencios Administrativ și Fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție din data de 27 mai 2016, cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 138/2014, în ceea ce privește intervalul și condițiile în care debitorul poate fi obligat la plata amenzii, penalităților și despăgubirilor în situația neexecutării obligațiilor prevăzute în titlul executoriu, s-a stabilit că este prezumată culpa conducătorului autorității în neexecutarea obligației, prezumția neavând un caracter absolut, ci putând fi răsturnată prin administrarea de dovezi cu privire la existența unor motive temeinice pentru care nu s-a executat obligația în termenul legal. Dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 instituie, pe de o parte, un mijloc de constrângere a autorității publice pentru executarea obligațiilor stabilite în sarcina sa și, pe de altă parte, reglementează o formă de răspundere juridică, drept sancțiune a atitudinii de pasivitate a autorității publice și a conducătorului acesteia. Sub acest aspect, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a reținut că dreptul de acces la un tribunal nu poate obliga un stat la executarea oricărei hotărâri, indiferent de circumstanțe, fiind acceptată posibilitatea intervenirii unor împrejurări de fapt sau de drept care să aibă ca efect temporizarea sau chiar imposibilitatea aducerii la îndeplinire a titlului executoriu. Ceea ce trebuie sancționat este inerția, pasivitatea administrației publice (Sanglier c. Franței, Scollo c. Italiei, Ruxandra Trading SRL c. României, Mihăescu c. României). Prin Decizia nr. 1566/2009, Curtea Constituțională a României, respingând excepția de neconstituționalitate a art. 24 din Legea nr. 554/2004, în considerentele deciziei a relevat că aplicarea amenzii prevăzute de acest text de lege este consecința neexecutării culpabile a unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile. Prin urmare, pentru a putea conchide asupra existenței sau inexistenței unei neexecutări culpabile a titlului executoriu, Înalta Curte va analiza, cumulativ, atât actele întocmite, cât și faptele săvârșite de recurentul-pârât ulterior rămânerii definitive a hotărârii judecătorești, dar și existența unei imposibilități obiective de punere în executare a titlului executoriu. Înalta Curte constată că, în cauză, recurentul-pârât Primarul Municipiului Vaslui a făcut dovada unei întârzieri justificate în executarea obligației, probând faptul că, ulterior pronunțării Deciziei nr. 416 din 16 ianuarie 2014 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a realizat demersurile necesare în vederea punerii în aplicare a titlului executoriu, iar finalizarea târzie a acestor demersuri nu-i este imputabilă. Astfel, instanța constată că la dosarul cauzei au fost depuse dovezi privitoare la adresele și solicitările înaintate de recurentul-pârât către organe ale administrației publice centrale și locale și răspunsurile comunicate de aceste autorități în perioada ulterioară rămânerii irevocabile a titlului executoriu (ianuarie 2014 - martie 2015) . În cuprinsul adreselor emise de recurentul-pârât se solicită a se comunica posibilitatea de transfer a unor suprafețe de teren în proprietatea unității administrativ-teritoriale Municipiul Vaslui, pentru soluționarea cererilor formulate în baza Legii nr. 341/2004 - Legea recunoștinței față de eroii-martiri și luptătorii care au contribuit la victoria revoluției române din decembrie 1989, întrucât suprafețele deținute nu acopereau și nu asigurau soluționarea tuturor cererilor. De asemenea, în condițiile art. 8 din legea 165/2013, s-a realizat și inventarierea terenurilor aflate în patrimoniul Municipiului Vaslui, fiind stabilită rezerva aflată la dispoziția comisiei locale de fond funciar, documentați topografică fiind avizată și recepționată de OCPI Vaslui la data de 03 martie 2015. Ulterior finalizării procedurilor de inventariere, prin adresa nr. 7263 din 05 februarie 2015, recurentul-pârât a încunoștințat Instituția Prefectului Județului Vaslui cu privire la necesarul de teren a fi pus la dispoziția Municipiului Vaslui. Se mai reține că, la data de 24 aprilie 2015, prin Procesul-verbal de punere în posesie nr. 26955, intimatul-reclamant A. a fost pus în posesie pentru suprafața de teren extravilan de 1000 de mp, iar la data de 20 iulie 2015 a fost emis Titlul de proprietate nr. 153442, fiind duse la îndeplinire dispozițiile cuprinse în titlul executoriu, astfel cum au fost modificate în urma admiterii cererii de revizuire. Față de aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, pronunțându-se fără a analiza în ce măsură întârzierea punerii în executare a hotărârii judecătorești se datorează culpei incontestabile a pârâtului. În cauza de față nu a existat un refuz nejustificat al recurentului-pârât de punere în aplicare a titlului executoriu, imposibilitatea de a da curs dispozițiilor din titlul executoriu datorându-se unor situații exterioare voinței acestuia, printre care cea mai importantă este deficitul de teren de la nivelul unității administrativ-teritoriale, ce făcea imposibilă soluționarea tuturor cererilor de restituire sau de atribuire formulate de beneficiarii unor legi speciale. Adoptarea și intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013, deși, prin ea însăși, nu poate constitui un motiv al nepunerii în aplicare a titlului executoriu, este un aspect ce trebuie luat în considerare din punct de vedere al formalităților de inventariere, raportare, și întocmire a formelor de publicitate imobiliară puse în sarcina autorităților locale, cu privire la terenurile aflate în patrimoniul acestora. Aceste formalități și termenele în care trebuia realizate au dus la întârzieri justificate în soluționarea cererilor de restituire/atribuire formulate de beneficiari și la punerea în executare a hotărârilor judecătorești. Nu trebuie omisă nici situația litigioasă determinată de promovarea și soluționarea cererii de revizuire formulată de Primăria Municipiului Vaslui și Consiliul Local al Municipiului Vaslui, cererea fiind înregistrată la data de 21 noiembrie 2014 și soluționată la data de 21 ianuarie 2015, prin admiterea căii extraordinare de atac și modificarea titlului executoriu, existând, așadar, un dubiu întemeiat cu privire la conținutul obligației ce urma a fi pusă în executare. Din perspectiva termenul în care trebuia îndeplinită obligația de punere în executare a hotărârii judecătorești, întrucât titlul executoriu nu cuprinde vreo mențiune în acest sens, sunt aplicabile prevederile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care fac trimitere la termenul de 30 de zile calculat de la data rămânerii irevocabile a hotărârii. În cauza de față acest termen s-a împlinit la data de 17 februarie 2014, titlul executoriu devenind irevocabil la data de 16 ianuarie 2014, iar obligația a fost îndeplinită la data de 24 aprilie 2015, prin predarea terenului către intimatul-reclamant, conform Procesului-verbal de punere în posesie nr. 26955, aflându-ne în prezența unei întârzieri de aproximativ 15 luni. Încheierea procesului-verbal de punere în posesie a intimatului-reclamant reprezintă momentul îndeplinirii obligațiilor cuprinse în titlul executoriu, chiar dacă Titlul de proprietate nr. 153442 a fost emis ulterior, la data de 20 iulie 2015, întrucât acest din urmă act administrativ este în competența de emitere a Prefecturii Județului Vaslui. Înalta Curte apreciază această întârziere ca fiind una rezonabilă, în raport de circumstanțele cauzei și de faptul că recurentul-pârât nu a stat în pasivitate, acțiunile sale fiind constant îndreptate spre scopul punerii în executare a hotărârii judecătorești, fiind solicitat și concursul altor autorități cu atribuții în domeniu. Față de aceste aspecte, Înalta Curte constată că întârzierea punerii în executare a titlului executoriu nu este imputabilă pârâtului, acesta prezentând dovezi temeinice cu privire la diligențele depuse în sensul respectării obligațiilor impuse prin hotărârea judecătorească autorității pe care o conduce, nefiind întrunite condițiile prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004 pentru aplicarea sancțiunii specifice. Înalta Curte va reține și aspectul potrivit căruia răspunderea reglementată prin dispozițiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 funcționează ca un mijloc de constrângere pentru obținerea executării hotărârii, ca garanție a realizării dreptului de către subiectele de drept cărora le incumbă o anumită obligație. Prin reglementare, caracter și scop, ele presupun, cu necesitate, ipoteza neexecutării hotărârii judecătorești definitive până la momentul epuizării tuturor fazelor procesuale în litigiul ce urmărește sancționarea conducătorului autorității publice. Or, în cauza de față, deși punerea în executare a titlului executoriu a intervenit la data de 24 aprilie 2015, ulterior pronunțării hotărârii de fond, obligația a fost îndeplinită anterior judecării căii de atac de către Înalta Curte, astfel încât caracterul de mijloc de constrângere al dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 nu mai subzistă. Pentru toate aceste motive, în conformitate cu dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8, corelat cu art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte admite recursul declarat de pârâtul Primarul Municipiului Vaslui, casează Sentința civilă nr. 129 din 07 noiembrie 2014 pronunțată de Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, și, rejudecând, respinge cererea formulată de reclamantul A. ca neîntemeiată.