ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5160/2019

Ședința publică din data de 30 octombrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 14 decembrie 2015, pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Ministerul Apărării Naționale, în contradictoriu cu pârâții Municipiul Târgu Mureș, prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureș, a solicitat:

- în principal, obligarea pârâtului Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureș să adopte o hotărâre prin care imobilul cu numărul x Târgu Mureș, înscris în CF nr. x Târgu Mureș, număr cadastral x, cu suprafața din acte 64094 mp și suprafața măsurată de 56697 mp, situat în municipiul Târgu Mureș, str. x, să revină în aceleași condiții în care a fost predat, din domeniul public al Municipiului Târgu Mureș și din administrarea Consiliului Local al Municipiului Târgu Mureș, în domeniul public al statului și în administrarea Ministerului Apărării Naționale;

- în subsidiar, obligarea pârâților la încheierea unui protocol de colaborare și asumarea acestuia, care să conțină un termen de îndeplinire a obligațiilor de către pârâți, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 1147/2010.

1.2. La data de 28 ianuarie 2016, pârâții Municipiul Târgu Mureș, prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureș au formulat cerere de chemare în garanție a Agenției Naționale pentru Locuințe.

1.3. Prin încheierea din 04 martie 2016, instanța de fond a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în garanție a Agenției Naționale pentru Locuințe, formulată de pârâții Municipiul Târgu Mureș, prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureș. Încheierea a rămas definitivă prin respingerea recursului exercitat de pârâți, potrivit deciziei nr. 1213 din 14 aprilie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2015.

Prin sentința civilă nr. 79 din 06 iulie 2016, astfel cum a fost completată prin sentința civilă nr. 88 din 09 septembrie 2016, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis cererea formulată de reclamantul Ministerul Apărării Naționale, în contradictoriu cu pârâții Municipiul Târgu Mureș, prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureș;

(ii) a obligat pârâtul Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureș să adopte o hotărâre prin care imobilul cu nr. x Târgu Mureș, înscris în CF nr. x Târgu Mureș, număr cadastral x, cu suprafața din acte 64094 mp și suprafața măsurată de 56697 mp, situat în municipiul Târgu Mureș, str. x, să revină din domeniul public al Municipiului Târgu Mureș și din administrarea Consiliului Local al Municipiului Târgu Mureș, în domeniul public al statului și în administrarea Ministerului Apărării Naționale, sub sancțiunea amenzii de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere;

(iii) a obligat pârâții la plata în solidar către reclamant a sumei de 100 de RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3.1. Împotriva sentinței civile nr. 79 din 06 iulie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâții Municipiul Târgu Mureș, prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureș, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, pârâții au susținut, subsumat cazului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că hotărârea atacată încalcă dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din același act normativ, necuprinzând motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția. Considerentele sentinței recurate sunt sumare, atât sub aspectul constatării neîndeplinirii de către pârâți a obligațiilor stabilite de H.G. nr. 1147/2010, cât și sub aspectul aplicării sancțiunii amenzii de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere.

În ceea ce privește cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții-pârâți au susținut greșita aplicare a prevederilor art. 2 și art. 3 din H.G. nr. 1147/2010, apreciind a fi eronate considerentele instanței de fond referitoare la faptul că adoptarea hotărârilor consiliului local privind aprobarea planului urbanistic zonal, aprobarea trecerii terenului în folosința gratuită a ANL și realizarea studiului de fezabilitate nu au semnificația îndeplinirii obligațiilor prevăzute de hotărârea de guvern.

Enumerând măsurile întreprinse pentru aducerea la îndeplinire a obligațiilor prevăzute de H.G. nr. 1147/2010, recurenții-pârâți au arătat că unitățile locative nu au fost realizate din cauza lipsei fondurilor bănești, care urmau a fi acordate de către Agenția Națională pentru Locuințe. Întrucât această agenție nu a procedat la alocarea sumelor de bani necesare, pârâții s-au aflat în imposibilitatea construirii ansamblului de locuințe preconizat.

Referitor la sancțiunea aplicării unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, recurenții-pârâți au invocat greșita aplicare a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, arătând că această sancțiune poate fi aplicată conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate, numai în cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligația și doar la cererea creditorului, după parcurgerea procedurii executării silite, condiții neîntrunite în cauză.

3.2. La termenul de judecată din 30 octombrie 2019, instanța de control judiciar a invocat, din oficiu, un motiv de casare de ordine publică, ce vizează necesitatea completării cadrului procesual pasiv dedus judecății în fața instanței de fond, prin introducerea în cauză a Statului Român, în raport de dispozițiile art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1147/2010, care prevăd revenirea imobilului în domeniul public al statului, în conformitate cu prevederile legale în vigoare.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 22 noiembrie 2016, intimatul-reclamant Ministerul Apărării Naționale a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În ceea ce privește motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., intimatul-reclamant a susținut, în esență, că hotărârea atacată respectă exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fiind înfățișate atât motivele pentru care a fost admisă acțiunea, cât și motivele pentru care s-au respins apărările pârâților.

Referitor la motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimatul-reclamant a apreciat că pârâții nu au indicat textul de lege care să fi fost încălcat sau greșit aplicat de către instanța de fond, rezumându-se la redarea demersurilor pe care le-au realizat și pe care le consideră suficiente pentru îndeplinirea obligației prevăzute de art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 1147/2010.

În mod corect instanța de fond a reținut că demersurile realizate de recurenții-pârâți nu au semnificația îndeplinirii obligației ce le revenea, întrucât aceasta consta în transmiterea în domeniul public al statului și în administrarea Ministerului Apărării Naționale a unui număr de 200 de unități locative, împreună cu terenul aferent, obligație ce trebuia îndeplinită în termen de trei ani de la realizarea transferului imobilului și nu a fost îndeplinită până în prezent.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând, cu prioritate, motivul de recurs de ordine publică, referitor la cadrul procesual subiectiv al cererii de chemare în judecată, supus dezbaterii părților, din oficiu, de către instanța de control judiciar, la termenul de judecată din 30 octombrie 2019, Înalta Curte constată următoarele:

În cauză, reclamantul Ministerul Apărării Naționale a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune vizând, în principal, obligarea pârâților Municipiul Târgu Mureș, prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureș la adoptarea unei hotărâri prin care să se dispună revenirea terenului situat în str. x, municipiul Târgu Mureș, jud. Mureș, în domeniul public al Statului Român și în administrarea Ministerului Apărării Naționale.

Cererea reclamantului s-a întemeiat pe prevederile H.G. nr. 1147/2010, prin care terenul în litigiu a fost transmis în domeniul public al Municipiului Târgu Mureș și în administrarea Consiliului Local al Municipiului Târgu Mureș, cu obligația acestora de a edifica și a transmite în domeniul public al statului și în administrarea Ministerului Apărării Naționale a unui număr de 200 de unități locative, cu terenul aferent. Potrivit art. 2 alin. (4) din hotărârea de guvern, în cazul neîndeplinirii obligației asumate de pârâți, terenul în litigiu revine în domeniul public al statului și în administrarea Ministerului Apărării Naționale, în conformitate cu prevederile legale.

Înalta Curte constată că cererea de chemare în judecată are ca finalitate transmisiunea dreptului de proprietate publică asupra terenului în litigiu, de la unitatea administrativ teritorială Municipiul Târgu Mureș la Statul Român, precum și a dreptului de administrare, de la Consiliul Local Târgu Mureș la Ministerul Apărării Naționale, sintagma "în conformitate cu prevederile legale" având semnificația trimiterii la prevederile Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia (în forma în vigoare la data emiterii H.G. nr. 1147/2010).

Potrivit art. 12 alin. (4) și (5) din Legea nr. 213/1998:

"(4) În litigiile privitoare la dreptul de administrare, în instanță titularul acestui drept va sta în nume propriu. În litigiile referitoare la dreptul de proprietate asupra bunului, titularul dreptului de administrare are obligația să arate instanței cine este titularul dreptului de proprietate, potrivit prevederilor C. proc. civ.. Titularul dreptului de administrare răspunde, în condițiile legii, pentru prejudiciile cauzate ca urmare a neîndeplinirii acestei obligații. De asemenea, neîndeplinirea acestei obligații poate atrage revocarea dreptului de administrare.

(5) În litigiile prevăzute la alin. (4), statul este reprezentat de Ministerul Finanțelor, iar unitățile administrativ-teritoriale, de către consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale, care dau mandat scris, în fiecare caz, președintelui consiliului județean sau primarului. Acesta poate desemna un alt funcționar de stat sau un avocat care să-l reprezinte în fața instanței."

Din cuprinsul acestor prevederi legale, rezultă o diferențiere de ordin procedural, după cum litigiul privește dreptul de proprietate publică și/sau dreptul de administrare asupra unui bun, fiecare drept fiind exercitat de un titular diferit, cu legitimare procesuală și reprezentare legală distincte.

În cauză, reclamantul Ministerul Apărării Naționale și-a justificat calitatea procesuală activă prin dreptul de administrare asupra terenului în litigiu, pe care consideră că trebuie să-l redobândească în urma aplicării prevederilor art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1147/2010, iar în ceea ce privește dreptul de proprietate publică al statului, reprezentantul reclamantului a susținut oral, în fața instanței de control judiciar, incidența dispozițiilor art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998.

Înalta Curte constată că din cadrul procesual al cauzei nu face parte Statul Român, în patrimoniul căruia se solicită revenirea dreptului de proprietate publică asupra terenului în litigiu, iar textul de lege invocat de reprezentantul Ministerului Apărării Naționale nu acordă drept de reprezentare titularului dreptului de administrare, decât în litigiile privitoare la dreptul exercitat. În ceea ce privește dreptul de proprietate publică aparținând statului, art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998, anterior citat, stabilește că, în litigiile privitoare la acest drept, fără nicio distincție, reprezentarea statului cade în sarcina Ministerului Finanțelor Publice.

Potrivit art. 59 C. proc. civ.:

"Mai multe persoane pot fi împreună reclamante sau pârâte dacă obiectul procesului este un drept ori o obligație comună, dacă drepturile sau obligațiile lor au aceeași cauză ori dacă între ele există o strânsă legătură."

Potrivit art. 78 alin. (2) din C. proc. civ.:

"În materie contencioasă, când raportul juridic dedus judecății o impune, judecătorul va pune în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a altor persoane. Dacă niciuna dintre părți nu solicită introducerea în cauză a terțului, iar judecătorul apreciază că pricina nu poate fi soluționată fără participarea terțului, va respinge cererea, fără a se pronunța pe fond."

Acestor dispoziții din procedura civilă generală le corespund, în materia contenciosului administrativ, prevederile similare ale art. 16

1

din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora:

"Instanța de contencios administrativ poate introduce în cauză, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune în discuție, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a acestora, precum și a altor subiecte de drept."

Fără a nega principiul disponibilității care guvernează procesul civil, reglementat de prevederile art. 9 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că prevederile anterior citate reprezintă norme de procedură imperative, aplicabile în situațiile expres indicate, fiind și o expresie a principiului rolului activ al judecătorului, astfel cum este acesta definit prin dispozițiile art. 22 din C. proc. civ.

În acest sens, analizând dispozițiile art. 78 din C. proc. civ., Curtea Constituțională a reținut, prin decizia nr. 480/2016, următoarele:

"...dispozițiile art. 78 alin. (2) teza finală din C. proc. civ. nu pot fi apreciate ca fiind neconstituționale, deoarece refuzul introducerii în cauză a altor persoane este manifestat de chiar părțile din proces. Dispozițiile legale criticate nu înlătură posibilitatea persoanelor interesate de a se adresa justiției, ci au în vedere ipoteza în care judecătorul apreciază necesară introducerea în cauză a altor persoane, iar părțile refuză, astfel încât nu sunt afectate garanțiile unui proces echitabil și nici dreptul la apărare. Dispoziția legală criticată dă expresie principiului rolului activ al judecătorului, în virtutea căruia acesta poate propune lărgirea cadrului procesual în scopul asigurării unei soluționări juste și complete a cauzei, însă cu respectarea principiilor fundamentale ale procesului civil, printre care și principiul disponibilității părților. Acest principiu este derivat din prevederile constituționale ale art. 124 alin. (2) care consacră trăsăturile pe care trebuie să le întrunească justiția într-un stat de drept. Pentru a putea fi unică, egală și imparțială, justiția trebuie administrată de judecători care să dispună de putere de apreciere asupra unor aspecte diverse, inclusiv în ceea ce privește depunerea tuturor diligențelor în vederea stabilirii corecte și cuprinzătoare a cadrului procesual.(...)

Totodată, Curtea reține că, potrivit jurisprudenței sale, instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești este de competența exclusivă a legiuitorului, potrivit art. 126 alin. (2) și art. 129 din Constituție, legiuitorul putând institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, precum și modalitățile de exercitare a drepturilor procedurale."

Așadar, judecătorul învestit cu judecarea cauzei este obligat să aibă în vedere principiul disponibilității, însă aplicarea acestui principiu nu poate conduce la încălcarea drepturilor fundamentale ale unor terțe subiecte de drept și la nesocotirea altor principii de bază ale procedurii civile, precum principiul contradictorialității sau principiul dreptului la apărare.

În situațiile în care mai multe persoane sunt părți ale raportului civil dedus judecății, iar tranșarea litigiului afectează drepturile și obligațiile acestora, coparticiparea procesuală este obligatorie, necesară și de natură a condiționa însăși admisibilitatea acțiunii civile.

Aplicând aceste considerente de ordin teoretic și jurisprudențial la cauza de față, Înalta Curte constată că, pentru a statua jurisdicțional asupra conduitei autorității publice locale chemate în judecată, din perspectiva îndeplinirii sau neîndeplinirii obligațiilor stabilite de H.G. nr. 1147/2010 și pentru a putea dispune măsuri care să conducă la reîntoarcerea în patrimoniul unei persoane (fie ea și Statul Român) a unui drept de proprietate, instanța trebuie să ia în considerare și punctul de vedere al titularului dreptului în discuție, asupra căruia se răsfrâng consecințele pronunțării hotărârii judecătorești.

Soluționarea litigiului doar în contradictoriu cu autoritatea publică locală și cu titularul dreptului de administrare, în lipsa titularului dreptului de proprietate publică, încalcă atât principiul dreptului la apărare, consacrat de art. 13 din C. proc. civ., cât și principiul contradictorialității, prevăzut de art. 14 din C. proc. civ., titularul dreptului de proprietate publică neavând posibilitatea de a cunoaște pretențiile reclamantului și nici de a formula apărări cu privire la situația litigioasă, în condițiile în care o eventuală soluție dispusă de instanța de judecată generează efecte în patrimoniul acestuia.

În condițiile arătate, se impune ca instanța de fond, în temeiul dispozițiilor art. 16

1

din Legea nr. 554/2004 și art. 78 din C. proc. civ., să pună în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a Statului Român, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, potrivit art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998.

Verificarea cadrului procesual ține de buna administrare a justiției și de îndeplinirea rolului activ al judecătorului, putând fi realizată atât de instanța de fond, cât și de instanța de control judiciar, din oficiu, în orice stare a pricinii.

Pentru aceste considerente, în conformitate cu dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința civilă atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, care, în raport de prevederile art. 501 C. proc. civ., urmează să pună în discuția părților necesitatea completării cadrului procesual pasiv al cererii de chemare în judecată, prin introducerea în cauză a Statului Român, reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice.

În raport de soluția de casare cu trimitere spre rejudecare și de motivul care a determinat-o, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea motivelor de casare formulate de pârâți, întemeiate pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., acestea urmând a fi avute în vedere de instanța de fond, cu ocazia rejudecării. În acest sens, instanța de trimitere va analiza cererea reclamantului în raport de temeiurile legale invocate și probele administrate, urmând a se cerceta toate apărările și susținerile părților, pentru asigurarea respectării principiului dublului grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii ce urmează a fi pronunțată în litigiul de față.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâții Municipiul Târgu Mureș, prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureș, împotriva sentinței civile nr. 79 din 06 iulie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 30 octombrie 2019.