Decizia nr. 1645/2016 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 93/2014 a Curții de Apel Timișoara

Obiectul acțiunii Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Timișoara la data de 3 februarie 2014 și precizată ulterior, reclamanta SC A. SRL a chemat în judecată pe pârâta Agenția de Plată pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, solicitând să se anuleze procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare emis la data de 4 octombrie 2013 și înregistrat sub nr. 31.759 din 7 octombrie 2013, privind proiectul „Achiziție de mașini, și echipamente agricole în cadrul B. SRL pentru prestări servicii-Dumbrăvița, jud. Timiș", cod proiect C 312M020953700146/27 iulie 2010, beneficiar A. SRL și Decizia nr. 39.799 din 4 decembrie 2013, emisă în procedura prealabilă, cu consecința exonerării de la plata creanței bugetare stabilite prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința nr. 93 din 8 aprilie 2014, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea, a anulat actele administrative contestate și a dispus exonerarea reclamantei de plata debitului stabilit de pârâtă.

Recursurile exercitate în cauză Pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit a formulat recurs împotriva sentinței menționate, formulând critici pe care le-a încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În esență, recurenta-pârâtă a arătat că: - sentința nu este motivată, instanța limitându-se la a aprecia în mod eronat că prin emiterea actelor administrative atacate nu s-a produs niciun prejudiciu, fără a face nicio mențiune privind înlăturarea considerentelor pe baza cărora s-au constatat neregulile reținute prin actele administrative atacate; - prin sentința pronunțată, instanța de fond a încălcat normele de drept material cuprinse în Legea nr. 554/2004, O.U.G. nr. 66/2011 și Regulamentele CE nr. 1290/2005 și 2988/1995 în ceea ce privește condițiile acordării finanțării, existența neregulii, producerea unui prejudiciu pentru bugetul Uniunii Europene. Reclamanta A. SRL a atacat și ea sentința cu un recurs incident, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 și art. 491 C. proc. civ. Recurenta-reclamantă a solicitat ca, în situația în care se va admite recursul pârâtei, să se dispună admiterea acțiunii, în raport cu motivele de nelegalitate și netemeinicie prezentate în fața instanței de fond și neanalizate în sentință. Acestea vizează, în esență, următoarele aspecte: - lipsa unui temei de drept aplicabil faptelor imputate prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare și menținute prin decizia de soluționare a contestației, în condițiile în care art. 11 din contractul de finanțare nu face referire la crearea de condiții artificiale, ca motiv de încetare a contractului; - Regulamentul UE nr. 65/2011 al Comisiei Europene din 27 ianuarie 2011 a intrat în vigoare ulterior datei încheierii contractului de finanțare și nu poate retroactiva; - proiectul a fost supus mai multor etape de verificare și respectă toate cerințele de eligibilitate prevăzute în legislația europeană și națională incidentă Măsurii 312; - în speță nu sunt identificare elemente de natură să conducă la concluzia existenței unor condiții create artificial pentru obținerea finanțării, în raport cu prevederile legale și cu jurisprudența CJUE (C - 434/12, C - 279/05, C - 110/99); - procesul-verbal contestat a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) și art. 21 alin. (11) și (21) din O.U.G. nr. 66/2011.

Apărările părților Recurenta-reclamantă a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului pârâtei, ca nefondat, arătând că soluția primei instanțe este legală, pentru că noțiunea de „neregulă” prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 presupune dovada existenței unei abateri de la legalitate sau regularitate, care are drept consecință directă crearea unui prejudiciu sau posibilitatea creării unui prejudiciu entităților enumerate în acest articol. Prin întâmpinarea depusă la recursul incident, Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, înființată prin reorganizarea Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, conform O.U.G. nr. 41/2014, a invocat excepția de tardivitate, în temeiul art. 491 alin. (2), coroborat cu art. 474 C. proc. civ.; pe fond, a solicitat respingerea recursului, formulând apărări ample și detaliate, în sensul că actele administrative contestate au fost legal emise, iar situația de fapt reținută în procesul-verbal de constatare constituie dovada clară a unei nereguli comise intenționat, care a afectat întregul contract de finanțare, atrăgând incidența normelor corespunzătoare cuprinse în legislația națională și europeană în materie.

Procedura de filtrare a recursurilor Raportul asupra admisibilității recursurilor, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2) - (3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 8 iulie 2015, conform alineatului (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din 19 februarie 2016, completul de filtru a admis în principiu recursurile și a fixat termen pentru judecarea acestora în ședință publică, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței prin prisma motivelor de prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., invocate de ambele părți, Înalta Curte constată că numai recursul pârâtei este fondat, sentința atacată fiind afectată de insuficiența motivării și de interpretarea și aplicarea greșită a normelor naționale și europene incidente la situația de fapt rezultată din probele administrate. Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cu o acțiune îndreptată împotriva Deciziei nr. 39799 din 4 decembrie 2013, prin care Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit a respins contestația administrativă formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 31759 din 7 octombrie 2013, prin care în sarcina recurentei - reclamante s-a stabilit o creanță bugetară în cuantum de 651.529 RON, din care 521.216 RON (80%) contribuție din fonduri UE și 130.304 RON (20%) contribuție publică națională de la bugetul de stat. Neregulile constatate prin actele administrative atacate vizează conduita recurentei-reclamante în încheierea și derularea contractului de finanțare nr. C312M020953700146 din 27 iulie 2010, constând în încălcarea prevederilor art. 4 alin. (3) din Regulamentul (CE, EURATOM) nr. 2988/1995 și ale art. 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011, de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005, care interzic efectuarea de plăți către beneficiarii în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține aceste plăți, în scopul procurării unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor. Concluziile activității de verificare au fost în sensul că SC A. SRL și alte două societăți au creat împreună condiții artificiale pentru a beneficia de plăți în cadrul Programului FEADR cu depășirea plafonului maxim eligibil, încălcând regula de ajutor de minimis în cadrul Măsurii 312. Considerentul hotărâtor pe care prima instanță și-a fundamentat soluția de anulare a actelor administrative contestate a fost acela al inexistenței unei nereguli în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, în condițiile în care, după cum a reținut judecătorul fondului, în speță nu s-a demonstrat producerea sau posibilitatea producerii unui prejudiciu, urmare a încălcării, de către reclamantă, a contractului de finanțare sau a celor două regulamente europene invocate. Înalta Curte constată că susținerile recurentei pârâte, în sensul că instanța de fond a interpretat greșit noțiunea de „neregulă” apărută în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, sunt întemeiate, în sentință reținându-se complet eronat că nu s-ar putea vorbi despre un prejudiciu cert în condițiile în care contractul de finanțare nu a fost reziliat, iar Uniunea Europeană nu a solicitat retragerea finanțării. Potrivit art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula constă în „orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit”. În sensul art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995, privind protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene „abatere” reprezintă „orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate”. Este adevărat că aceste definiții includ elementul producerii unui efect vătămător asupra bugetului Uniunii sau asupra fondurilor naționale corespunzătoare, efect constând în existența unui impact financiar deja produs sau doar potențial, dar nu se poate reține că, în speță, acest element definitoriu nu este întrunit, de vreme ce neregula constă în obținerea unei finanțări nerambursabile prin crearea de condiții artificiale constând în fragmentarea proiectului pentru încadrarea lui în pragul de minimis . În jurisprudența sa, CJUE a statuat că „inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele financiare ale Uniunii” (C-465/10 pct. 47 și C-199/03 pct. 31), statul fiind în măsură „să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanțării” (C-465/10 pct. 32), regula generală fiind că orice abatere trebuie să conducă la retragerea avantajului obținut prin comiterea unei nereguli (C-199/03, pct. 15). Prin urmare, instanța de control judiciar reține că recursul pârâtei este întemeiat și atrage casarea sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Recurenta-reclamantă a formulat un recurs incident, întemeiat pe prevederile art. 491, raportat la art. 472 alin. (1) și 474 alin. (4) C. proc. civ., tinzând la admiterea acțiunii și anularea actelor administrative pentru motivele de nelegalitate invocate în cererea de chemare în judecată, în condițiile în care prima instanță nu a reținut lipsa de temei sau neregularitatea procedurii administrative de verificare ori inexistența unei abateri de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile contractului de finanțare sau ale regulamentelor europene, ci s-a limitat, după cum rezultă din cele menționate mai sus, la a constata lipsa unui prejudiciu, ca element definitoriu al neregulii. Analizând acest recurs, Înalta Curte constată următoarele: Critica referitoare la aplicarea retroactivă a Regulamentului (UE) nr. 65/2011 al Comisiei Europene, de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1689/2005, al Consiliului, în ceea ce privește punerea în aplicare a măsurilor de control și a ecocondiționalității în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală este nefondată, pentru că, potrivit art. 34 Regulamentul (UE) nr. 65/2011, reglementările cuprinse în Regulamentul (CE) nr. 1975/2006, abrogat prin noul regulament, și-au menținut aplicabilitatea doar pentru cererile de plată depuse până la data de 1 ianuarie 2011. În speță, cererea de plată a sumelor corespunzătoare achizițiilor ce fac obiectul finanțării este ulterioară datei de 1 ianuarie 2011, fiind înregistrată cu nr. 3125 din 22 octombrie 2012. În dezvoltarea criticii formulate, recurenta-reclamantă s-a raportat la data încheierii contractului de finanțare, dar art. 5 alin. (3) din Regulamentul (CE) nr. 1975/2006, atunci în vigoare, cuprindea o dispoziție similară celei din art. 4 alin. (8) al Regulamentului (UE) nr. 65/2011: „Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale, nu se efectuează nici o plată către persoane în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a beneficia de aceste plăți și a obține astfel un avantaj care contravine obiectivelor schemei de sprijin”. În art. 2 alin. (8) din contractul de finanțare a fost prevăzută o perioadă de monitorizare de 5 ani, începând cu data ultimei plăți efectuate de autoritatea contractantă, verificările ex post efectuate în speță încadrându-se în această perioadă și nefiind îngrădite de împrejurarea că anterior proiectul a fost supus unor verificări de eligibilitate și selecție, cu atât mai mult cu cât, în evaluarea împrejurărilor care au concurat la constatarea neregulii, au fost avute în vedere și elemente ulterioare încheierii contractului de finanțare, legate de implementarea proiectului, de modul în care beneficiarul a achiziționat și utilizat utilajele pentru care a solicitat finanțarea, de îndeplinirea obiectivului privind crearea de locuri de muncă și de evoluțiile înregistrate în acționariatul și înregistrarea celor trei societăți verificate. Conform art. 1 alin. (3) din contract, „Beneficiarul acceptă finanțarea nerambursabilă și se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul contract și cu legislația națională și comunitară în vigoare. Pe perioada de valabilitate și monitorizare a contractului, beneficiarul trebuie să-și respecte toate angajamentele asumate prin documentele depuse în vederea obținerii ajutorului financiar nerambursabil”. Nu pot fi reținute nici susținerile recurentei-reclamante potrivit cărora în speță nu s-a demonstrat existența unor condiții artificiale care să afecteze proiectul. Așa cum a reținut CJUE în hotărârea pronunțată la data de 12 septembrie 2013 în cauza C - 434/12 și în hotărârile anterioare citate în cuprinsul acesteia, condițiile de punere în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 65/2011 necesită prezența unui element obiectiv, legat de atingerea finalității urmărite de schema de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și a unui element subiectiv, care vizează crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea finanțării, în scopul procurării unui avantaj care contravine obiectivelor schemei menționate. În această privință, concluzia se bazează „nu numai pe elemente precum legăturile juridice, economice și/sau personale dintre persoanele implicate în proiecte de investiții similare, ci și pe indicii care dovedesc existența unei coordonări deliberate între aceste persoane”. În speță, nu este vorba doar despre administratorul și sediul comune celor trei societăți, ci despre achiziționarea și utilizarea concertată a utilajelor, cumpărate de la un unic furnizor și folosite în baza unor contracte de prestări servicii cu un singur beneficiar, la punctul de lucru al acestuia, cu același personal angajat de toate cele trei societăți. Este adevărat că fiecare dintre împrejurările reținute, privite izolat, nu ar oferi temei suficient pentru constatarea neregulii, dar analizate în succesiunea lor și corelate între ele, toate aceste elemente conduc la concluzia că recurenta - reclamantă și celelalte două societăți verificate au participat la fracționarea artificială a unui proiect de investiții pentru a eluda normele în materie și a beneficia de plăți prin depășirea plafonului maxim alocat Măsurii 312 și fără a atinge obiectivele schemei de ajutor, constând într-o dezvoltare reală a vieții rurale. Criticile referitoare la nelegalitatea procedurii administrative de verificare, în raport cu prevederile art. 21 alin. (11) și (21) din O.U.G. nr. 66/2011 sunt, de asemenea, nefondate. Cele două alineate prevăd că, pe parcursul activităților de constatare, structura verificată are dreptul să își exprime punctul de vedere, care se analizează de echipa de verificare, iar procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare trebuie să conțină următoarele elemente: denumirea autorității emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanței bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele și semnătura conducătorului autorității emitente, ștampila autorității emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestației și autoritatea la care se depune contestația, mențiuni privind punctul de vedere al debitorului și poziția exprimată de structura de control competentă, ca urmare a aplicării prevederilor alin. (14) și (15). Procesul-verbal întocmit în speță cuprinde, în ultimul paragraf al Cap. 5 - Prezentarea verificărilor efectuate, punctul de vedere exprimat de recurenta- reclamantă cu privire la proiectul procesului-verbal, în temeiul art. 21 alin. (14) - (15) din O.U.G. nr. 66/2011, și analiza acestuia de către autoritatea competentă, iar în decizia de soluționare a contestației administrative s-a reținut că anterior, pe parcursul verificărilor, prin adresa OJPDRP Timiș nr. 1970 din 8 august 2012, beneficiarului i-au fost solicitate unele documente justificative pe care acesta le-a transmis cu adresa nr. 102 din 12 august 2012, înregistrată la OJPDRP Timiș cu nr. 2017 din 13 august 2012, având, prin urmare, cunoștință de existența procedurii de verificare și posibilitatea de a se apăra. Aceste împrejurări de fapt nu au fost combătute de recurenta-reclamantă cu argumente punctuale. Având în vedere toate aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va admite recursul pârâtei, va casa sentința atacată și, rejudecând cauza, va respinge acțiunea, ca nefondată, urmând să respingă totodată, ca nefondat, recursul incident formulat de reclamantă.