ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1848/2016

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2/2014 reclamanta SC A. SRL a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit anularea Deciziei nr. 22952 din 23 iulie 2013 emisă de pârâtă în soluționarea Contestației nr. 26 din 19 iunie 2013 formulate de reclamantă, anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare emis de pârâtă sub nr. 15280 din 23 mai 2013, anularea măsurii de retragere a ajutorului financiar nerambursabil acordat reclamantei, în calitate de beneficiar al contractului de finanțare C 312C011012900032 din 06 aprilie 2011, anularea măsurii de reziliere a Contractului și anularea măsurii de stabilire în sarcina reclamantei a creanței de 645.368,09 lei.

Hotărârea Curții de apel Prin Sentința nr. 1194 din 11 aprilie 2014 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta SC A. SRL, criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a arătat că instanța nu a analizat efectiv criticile privind nemotivarea actului administrativ, cu referire la incorectitudinea derulării procedurii de achiziție de utilaje, nu a analizat susținerile cu privire la suportul probator existent în cauză și la relevanța actelor depuse de pârâtă ca mijloace de probă și nu a motivat corespunzător soluția în ceea ce privește măsura de reziliere a contractului de finanțare. Subsumat motivului prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a invocat greșita aplicare a prevederilor art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011, în ceea ce privește motivarea deciziei de soluționare a contestației administrative, încălcarea dispozițiilor art. 8 și 10 din O.U.G. nr. 66/2011, cu referire la atribuțiile și puterea de apreciere a autorității emitente și greșita interpretare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, privind principiul proporționalității.

Apărările formulate Prin întâmpinarea depusă la dosar, Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, înființată prin reorganizarea Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, conform O.U.G. nr. 41/2014, a solicitat respingerea recursului, formulând apărări ample și detaliate cu privire la criticile recurentei-reclamante, susținând în sensul că sentința este motivată corespunzător, iar actele administrative contestate au fost legal emise, în raport cu normele cuprinse în legislația națională și europeană în materie și cu prevederile contractului de finanțare. Recurenta-reclamantă a formulat răspuns la întâmpinare, la care a anexat practică judiciară, constând în sentințe nedefinitive, pronunțate de Curtea de Apel București în litigii similare. Intimata-pârâtă a depus, ca înscrisuri noi la dosarul de recurs, copia adresei nr. x/P/2014, din data de 6 februarie 2015, și a ordonanței cu același număr din data de 23 martie 2015, emise de Serviciul Teritorial Bacău al Direcției Naționale Anticorupție.

Procedura de filtrare a recursului Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2) - (3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 3 noiembrie 2015, conform alin. (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din 4 martie 2016, completul de filtru a admis în principiu recursul și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței prin prisma motivelor prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., invocate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat. Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cu o acțiune îndreptată împotriva Deciziei nr. 22952 din 23 iulie 2013, prin care Agenția de Plăți pentru Dezvoltare și Pescuit a soluționat contestația administrativă formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 15280 din 23 mai 2013, prin care în sarcina recurentei - reclamante s-a stabilit o creanță bugetară în cuantum de 645.368,09 lei, urmare a măsurii de recuperare integrală a ajutorului financiar nerambursabil acordate prin contractul de finanțare nr. C312C011012900032 din 6 aprilie 2011. De asemenea, ținând seama de gravitatea neregulii, Agenția de Plăți pentru Dezvoltare și Pescuit a dispus încetarea valabilității contractului de finanțare. Neregula reținută prin actele administrative atacate vizează conduita recurentei-reclamante în implementarea proiectului finanțat, constând în încălcarea prevederilor cuprinse în art. 1 alin. (2) și 1 alin. (4) din Anexa I și în art. 4 și 4.1 din Anexa IV a contractului de finanțare, prin folosirea unei oferte neautentice în procedura de achiziție a unui utilaj agricol. Concluzia primei instanțe, de respingere a acțiunii ca nefondată, este împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Motivul de casare prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează hotărârile care nu cuprind motivele pe care se întemeiază, care cuprind motive contradictorii sau care conțin numai motive străine de natura cauzei. În speță nu este îndeplinită niciuna dintre aceste ipoteze, sentința atacată fiind motivată cu respectarea exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Judecătorul fondului a indicat situația de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate și motivele de drept pe care s-a întemeiat soluția, raționamentul urmat fiind expus clar și logic, chiar dacă, sub unele aspecte, motivarea este succintă; cerința motivării unei hotărâri judecătorești este îndeplinită corespunzător și în situația în care nu se răspunde punctual tuturor argumentelor invocate de părți, acestea fiind grupate și analizate prin considerente comune, după cum instanța de control judiciar poate înlătura, completa sau înlocui unele considerente, atunci când soluția finală nu este denaturată în acest fel. Prin urmare, chiar dacă în motivarea sentinței nu se regăsesc literal toate susținerile prin care partea tindea să convingă instanța în sensul nelegalității actelor administrative deduse judecății, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs analizat. Subsumat motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă formulează și unele critici de fond, vizând aprecierea probelor administrate în cauză și interpretarea și aplicarea unor prevederi legale, care urmează a fi analizate în contextul examinării motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Contrar susținerilor recurentului-reclamant, decizia de soluționare a contestației administrative a fost motivată în fapt și în drept, făcând referire și la susținerile beneficiarului finanțării și cuprinzând jaloanele pe care s-au fundamentat deciziile administrative. Considerentul reținut în sentință, în sensul că pentru exercitarea controlului de legalitate, esențială este motivarea procesului- verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor, ca act administrativ vătămător, iar nu a actului de soluționare a contestației, nu contravine prevederilor art. 50 alin. (1) O.U.G. nr. 66/2011, care trasează obligația generală ca decizia de soluționare a contestației să fie motivată, fără a prescrie o anumită structură acesteia. Potrivit art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula constă în "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit"; În sensul art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995, privind protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene "abatere" reprezintă "orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate". Probele pe baza cărora autoritatea emitentă a constatat neregula au constat în Raportul final al cazului OF/2011/1141, întocmit de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) și transmis Agenției prin adresa nr. x/284/2012 a Departamentului pentru Lupta Antifraudă (DLAF) și adresa nr. x din 18 februarie 2013, emisă de SC B. SRL, prin care aceasta a comunicat că oferta folosită în procedura de achiziție nu fost emisă de societatea respectivă, care nu a comercializat și nu comercializează echipamentele în discuție. Valoarea probatorie a constatărilor OLAF în fața autorităților naționale este prevăzută în art. 9 din Regulamentul (CE) nr. 1073/1999, privind investigațiile efectuate de Oficiul European Antifraudă (OLAF), în speță verificările efectuându-se într-un cadru mai larg, care a vizat mai multe proiecte finanțate în Județul Neamț, un număr de 19 societăți fiind suspectate că au creat condiții artificiale pentru a beneficia de finanțare cu depășirea pragului permis de Măsura 312 și au acționat concertat în derularea procedurilor de implementare a proiectelor. Prin adresa nr. x din 18 februarie 2013, SC B. SRL a negat autenticitatea ofertelor care apăreau ca fiind emise în numele său către 12 din cele 19 societăți menționate în raportul OLAF, între care și recurenta-reclamantă. În art. 2 alin. (8) din contractul de finanțare a fost prevăzută o perioadă de monitorizare de 2 ani, începând cu data ultimei plăți efectuate de autoritatea contractantă, verificările ex post efectuate în speță încadrându-se în atribuțiile autorității intimate și nefiind îngrădite de împrejurarea că anterior, proiectul a fost supus unor verificări de eligibilitate a cheltuielilor. Conform art. 1 alin. (3) din contract, "Beneficiarul acceptă finanțarea nerambursabilă și se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul contract și cu legislația națională și comunitară în vigoare. Pe perioada de valabilitate și monitorizare a contractului, beneficiarul trebuie să-și respecte toate angajamentele asumate prin documentele depuse în vederea obținerii ajutorului financiar nerambursabil". Totodată, în art. 1 din Anexa I a contractului se prevede că beneficiarul finanțării nerambursabile este obligat să respecte regulile privind achizițiile, trebuie să implementeze proiectul cu maximum de profesionalism, eficiență și vigilență, în conformitate cu cele mai bune practici în domeniul vizat și în concordanță cu prevederile contractului de finanțare și este singurul răspunzător pentru implementarea proiectului. În speță, recurenta-reclamantă nu a prezentat dovezi cu privire la diligențele depuse pentru verificarea autenticității ofertei contestate "cu maximum de profesionalism, eficiență și vigilență", limitându-se la a face referire la înscrisurile depuse în dosarul de achiziție, fără precizări legate de modul în care i-a fost transmisă oferta, și la a prezenta un extras de pe site-ul Agro Auto din 2014. Potrivit art. 4 alin. (1) din Regulamentul (CE) nr. 2988/1995 privind protecția intereselor financiare ale comunităților Europene, ca regulă generală, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat, prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat și prin pierderea totală sau parțială a garanției constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj sau în momentul primirii unui avans. Art. 5 alin. (1) lit. c) din același regulament enumeră, printre sancțiunile administrative pe care le pot atrage abaterile intenționate sau săvârșite din neglijență, "retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat prin norme comunitare, chiar dacă agentul economic a beneficiat în mod nejustificat numai de o parte din avantajul respectiv". De asemenea, art. 17 din Anexa I a Contractului de finanțare definește neregularitatea ca fiind orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, orice nerespectare a acordurilor, memorandumurilor și contractelor de finanțare, rezultată dintr-o acțiune sau omisiune de către beneficiar, care prejudiciază Comunitatea Europeană sau România, printr-o cheltuială neeligibilă și prevede că neregularitatea din culpa beneficiarului atrage obligația restituirii integrale a valorii finanțării necuvenite. În plus, art. 11 alin. (3) "Încetarea contractului" din Anexa I a contractul de finanțare prevede: "În cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea Contractului, inclusiv în cazul în care beneficiarul este declarat în stare de incapacitate de plată sau a fost declanșată procedura insolvenței, precum și în situația în care Autoritatea Contractantă constată că cele declarate pe proprie răspundere de beneficiar, prin reprezentanții săi, nu corespund realității sau documentele/autorizațiile/avizele depuse în vederea obținerii finanțării nerambursabile sunt constatate ca fiind neadevărate/false/incomplete/expirate/inexacte nu corespund realității, Autoritatea contractantă poate înceta valabilitatea Contractului, de plin drept, printr-o notificare scrisă adresată beneficiarului, fără punere în întârziere, fără nicio altă formalitate și fără intervenția instanței judecătorești. În acest caz, beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanțare nerambursabilă (...) în conformitate cu prevederile art. 17 din prezenta Anexă." Autoritatea competentă are un drept de apreciere asupra măsurilor și sancțiunilor administrative pe care le consideră necesare și adecvate scopului propus, în funcție de elemente precum gradul de vinovăție al beneficiarului, tipul concret al abaterii - faptă omisivă sau comisivă, efectele concrete asupra bugetului Uniunii, dar în contextul cauzei, având în vedere obiectivele urmărite și clauzele contractuale la care beneficiarul a achiesat, nu se poate reține că acest drept de apreciere ar fi fost exercitat abuziv, cu încălcarea principiului proporționalității, consacrat în art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011. Adresa nr. x din 30 noiembrie 2011 a Comisiei Europene - Direcția Generală pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală se referă, într-adevăr, la finanțarea prin programul SAPARD, dar conține unele orientări generale de conduită administrativă în scopul protejării intereselor financiare ale Uniunii, intenția instituțiilor Uniunii fiind să se asigure ca sumele cheltuite de Uniunea Europeană în contextul fondurilor structurale să fie strict limitate la agenții care respectă normele de drept al Uniunii și să nu fie utilizate pentru a finanța activități care sunt contrare acestuia. Dreptul de apreciere recunoscut autorităților cu competența de gestionare a fondurilor europene face ca existența unor indicii de fraudă [infracțiune săvârșită în legătură cu obținerea ori utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, incriminată de C. pen. ori de alte legi special, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011] să nu excludă de plano posibilitatea aplicării măsurilor administrative, pentru că art. 45 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 impune suspendarea de drept a procedurii administrative numai dacă existența însăși a creanței bugetare depinde de existența unei fapte penale, or, în speță, s-a reținut existența unei nereguli, cu efectele ce rezultă din cele menționate în paragrafele anterioare. Dreptul Uniunii nu se opune, în principiu, ca pentru aceleași fapte să coexiste diferite forme de răspundere juridică (administrativă, fiscală disciplinară, penală etc.), în măsura în care sancțiunea administrativă nu întrunește și ea caracterele unei sancțiuni penale. În fine, este de menționat că un litigiu similar, privind situația juridică a uneia dintre celelalte societăți vizate de raportul OLAF și de adresa de contestare a autenticității ofertei SC B. SRL a fost soluționat prin respingerea definitivă a acțiunii societății reclamante, conform Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, nr. 1478 din 12 mai 2016 (Dosar nr. x/2/2013). Având în vedere toate aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul reclamantei, ca nefondat.