ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3126/2017

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. 4295/2/2016 din 06.06.2016, astfel cum a fost modificată/restrânsă ulterior, reclamanta UAT comuna Brăhășești, județ Galați a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, anularea Notificării emisă sub nr. x din 09 noiembrie 2015, înregistrată la reclamantă sub nr. x din 18 decembrie 2015, privind rambursarea sumei de 422.257,64 RON, acordată în vederea realizării obiectivului de investiție "Alimentare cu apă sat Toflea și sat Brăhășești, prin Programul Național de Dezvoltare Locală, pentru nerespectarea de către reclamantă a prevederilor art. 2041 din O.U.G. nr. 34/2006.

Hotărârea pronunțată de instanța de fond Prin sentința civilă nr. 3706 din 23.11.2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția inadmisibilității și respinsă acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială comuna Brăhășești, județ Galați, astfel cum aceasta a fost modificată, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială comuna Brăhășești, întemeiat pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Sub un prim aspect, nelegalitatea sentinței a fost invocată pentru nerespectarea în cauză a principiului contradictorialității dezbaterilor, neregularitate săvârșită prin omisiunea instanței de a pune în discuția părților inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată raportat la prematuritatea formulării acesteia, în contextul reținerii în cauză a incidenței prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004. S-a arătat că, la termenul de judecată din 09.11.2016, excepția de inadmisibilitate a cererii de chemare în judecată, ridicată de instanță din oficiu, a fost pusă în dezbatere exclusiv prin raportare la prevederile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cât și în raport cu caracterul de act administrativ al Notificării emise în cauză, privind restituirea fondurilor alocate în baza O.U.G. nr. 28/2013. Or, așa cum rezultă din considerentele sentinței, soluția de inadmisibilitate pronunțată în cauză a avut în vedere și s-a întemeiat pe un aspect cu privire la părțile nu au avut posibilitatea să exprime un punct de vedere și să-și formuleze apărările necesare. Ca urmare, s-a solicitat să se constate că prima instanță avea obligația să pună în dezbatere excepția inadmisibilității raportat la prematuritatea introducerii cererii de chemare în judecată astfel încât părțile să poată să își expună punctul de vedere cu privire la acest aspect și că, neprocedând în acest mod, au fost încălcate prevederile imperative ale art. 14 alin. (5) și art. 224 C. proc. civ. Distinct de această neregularitate procedurală, sentința pronunțată în cauză a fost criticată și pentru greșita interpretare și aplicare a prevederilor art. 7 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, în sensul în care prima instanță a considerat că introducerea cererii de chemare în judecată nu putea avea loc mai înainte ca autoritatea administrativă emitentă să fi soluționat contestația/plângerea prealabilă formulată împotriva actului administrativ contestat. Cu referire la acest aspect, s-a arătat că, din cuprinsul dispozițiilor legale relevante, rezultă în mod clar că sesizarea instanței de contencios administrativ nu este condiționată de soluționarea plângerii prealabile de către autoritatea emitentă a actului administrativ. Dimpotrivă, s-a arătat că persoana interesată poate formula cerere de chemare în judecată fie dacă nu este mulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă, fie dacă nu a primit niciun răspuns la plângerea prealabilă în termen de 30 zile de la data înregistrării plângerii. S-a arătat că, în speță, autoritatea emitentă a actului administrativ contestat nu a soluționat plângerea prealabilă în termenul de 30 zile prevăzut de lege și, contrar celor reținute în considerentele sentinței, era evident că autoritatea pârâtă a refuzat să procedeze la soluționarea contestației, având în vedere răspunsul explicit al autorității în acest sens, precum și faptul că, ulterior înregistrării plângerii prealabile, autoritatea pârâtă a hotărât punerea în executare a actului administrativ, dispunând sistarea alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât și cu sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare, cu excepția plăților pentru achitarea drepturilor salariale și a contribuțiilor aferente, atunci când nu pot fi asigurate din venituri proprii, pentru UAT comuna Brăhășești, județ Galați. În fine, cererea de recurs a fost motivată și cu argumente vizând temeinicia cererii de chemare în judecată, susținându-se că, în speță, nu erau aplicabile dispozițiile art. 101 din O.U.G. nr. 28/2013, nefiind îndeplinită situația privind utilizarea sumelor transferate cu nerespectarea prevederilor legale și contractuale, lipsind fapta care să poată fi calificată drept neregulă, în sarcina recurentei-reclamante.

Apărările intimatei Prin întâmpinarea pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, s-a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței atacate, iar, în măsura în care vor fi primite susținerile recurentei-reclamante, trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, având în vedere că soluția pronunțată nu a luat în examinare fondul litigiului. S-a arătat de către intimat că, prin cererea de chemare în judecată formulată în cauză, recurenta-reclamantă a solicitat anularea Notificării nr. 99665 din 18.12.2015 și restituirea sumei de 422.257,64 RON, pretenția dedusă judecății vizând deci un act administrativ emis în baza prevederilor art. 101 alin. (1) din O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului național de dezvoltare locală, supus cenzurii instanței de contencios administrativ în condițiile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care condiționează introducerea cererii de chemare în judecată de formularea plângerii prealabile la autoritatea administrativă emitentă. Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004: "(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual, trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte, acestuia(...); (7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripție". Având în vedere conținutul dispozițiilor legale enunțate, s-a solicitat să se constate că, în mod corect, prima instanță a reținut că cererea de chemare în judecată a fost prematur formulată, ceea ce atrage inadmisibilitatea acesteia, în condițiile în care recurenta-reclamantă nu a înțeles să formuleze plângere prealabilă împotriva actului administrativ contestat, ci împotriva Adresei nr. 4153 din 25.04.2016, neexistând astfel nici un refuz de soluționare din partea instituției emitente. În cauză, s-a formulat și răspuns la întâmpinare, cuprinzând observațiile recurentei-reclamante la susținerile autorității pârâte.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data 24 martie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 15 iunie 2017, fixând termen de judecată la data de 20 octombrie 2017. II. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursului Examinând sentința atacată în raport cu criticile formulate și dispozițiile legale relevante, Înalta Curte constată, pe baza actelor și lucrărilor de la dosar, că recursul declarat în cauză este fondat, pentru considerentele ce urmează: Se reține astfel că soluția de inadmisibilitate a acțiunii promovate în cauză a fost întemeiată pe constatarea că, în speță, nu erau aplicabile prevederile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 în ceea ce privește procedura de contestare a Notificării nr. 99665 din 09 noiembrie 2015 emise în baza O.U.G. nr. 28/2013, ci dispozițiile generale ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, care, prin art. 7 alin. (1), condiționează sesizarea instanței de îndeplinirea procedurii prealabile administrative. Inadmisibilitatea constatată prin dispozitivul sentinței a fost justificată/motivată de instanță cu argumente vizând momentul formulării cererii de chemare în judecată, reținându-se că aceasta ar fi fost introdusă/promovată în cauză mai înainte ca autoritatea emitentă a actului administrativ să fi soluționat plângerea prealabilă formulată împotriva acestuia. Rezultă în raport de cele arătate că prima instanța nu a făcut distincție între prematuritate și inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată, doctrina și jurisprudența în materie deosebind între cele două tipuri de soluții, prematuritatea referindu-se la formularea acțiunii înainte de soluționarea plângerii prealabile, când nu s-a născut încă dreptul material la acțiune, iar inadmisibilitatea intervenind ca o sancțiune pentru neîndeplinirea unei condiții de exercițiu a acțiunii, în situația în care nu a avut loc sesizarea autorității publice emitente. În speță, din întreaga argumentație a instanței rezultă în mod evident că soluția de inadmisibilitate a cererii de chemare în judecată a fost pronunțată, nu pentru neîndeplinirea/lipsa plângerii prealabile administrative, ci ca urmare a sesizării instanței mai înainte ca autoritatea emitentă a actului administrativ să fi soluționat contestația formulată împotriva Notificării emise în baza O.U.G. nr. 28/2013 sau să existe dovezi suficiente în sensul unui refuz din partea autorității emitente privind soluționarea contestației administrative. Or, această constatare, calificată și interpretată diferit în considerente și dispozitivul sentinței, în considerente ca atrăgând prematuritatea sesizării instanței, iar, în dispozitivul hotărârii, ca un fine de neprimire a cererii de chemare în judecată, nu a fost precedată de o dezbatere contradictorie a părților, așa cum s-a subliniat și criticat prin intermediul recursului de față. Conform încheierii de la termenul de judecată din 09.11.2016, inadmisibilitatea acțiunii formulate în cauză a fost ridicată, din oficiu, de instanță exclusiv prin raportare la prevederile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, subsecvent precizării recurentei-reclamante, privind nesoluționarea până la acea dată a plângerii adresate autorității emitente a actului administrativ. Prin urmare, Înalta Curte apreciază întemeiată critica recurentei-reclamante, în sensul că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală prin omisiunea de a pune în dezbaterea părților aspectul în raport de care, în etapa deliberării și adoptării soluției, a constatat inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată, fiind evidentă încălcarea în cauză a principiului contradictorialității procesului civil. Pe de altă parte, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanțe este nelegală și sub aspectul ce vizează aplicarea în cauză a prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în corelație cu dispozițiile art. 8 alin. (1) din aceeași lege, fiind eronată concluzia exprimată în sensul că acțiunea în contencios administrativ ar fi fost prematur introdusă la instanță, înainte de soluționarea plângerii prealabile. Spre deosebire de prima instanța, Înalta Curte arătă că, în accepțiunea textelor de lege enunțate, necesar și obligatoriu pentru sesizarea instanței este numai îndeplinirea procedurii prealabile administrative, nicidecum finalizarea acesteia printr-o decizie de admitere sau respingere a contestației/plângerii prealabile, în condițiile în care ceea ce se supune controlului de legalitate și cenzurii instanței de judecată este actul administrativ în sine, nu răspunsul autorității emitente în procedura plângerii prealabile. Or, în speță, s-a reținut de către instanță că, prin cererea intitulată "Răspuns cu privire la Notificarea nr. 99665 din 09 noiembrie 2015 prin care ne solicitați restituirea sumei de 422.257,64 RON", depusă la fila 16 dosar fond, recurenta-reclamantă a formulat în fapt o contestație/plângere prealabilă împotriva actului administrativ contestat în cauză. Deși, prin întâmpinarea formulată, autoritatea pârâtă a susținut că recurenta-reclamantă nu ar fi formulat plângere prealabilă împotriva notificării nr. x din 09 noiembrie 2015, înregistrată la reclamantă sub nr. 14228/18.12.2015, Înalta Curte nu va analiza deloc această susținere, având în vedere că o examinare în defavoare nu este permisă în cauză, în propria cale de atac a recurentei-reclamante, ca unic recurs în baza căruia a avut loc învestirea instanței de control judiciar. Numai recurenta-reclamantă a declarat recurs în cauză și, potrivit dispozițiilor art. 481 C. proc. civ., aplicabile și la judecata în recurs, conform art. 502 C. proc. civ., recurentului nu i se poate crea în propria cale de atac o situație mai grea decât aceea din hotărârea atacată. În speță, nu s-a exercitat de către intimatul-pârât calea de atac a recursul incident, prevăzut de art. 491 C. proc. civ., astfel încât, considerentele hotărârii primei instanțe în partea privitoare la rezolvarea dată chestiunii legate de formularea plângerii prealabile constituie un aspect ce nu mai poate fi reexaminat de către instanța de control judiciar, intrând în puterea lucrului judecat. Ca urmare, reținându-se că, în speță, a fost îndeplinită procedura plângerii prealabile (prin introducerea contestației la data de 30.12.2015), precum și faptul că respectiva contestație/plângere prealabilă nu a fost soluționată de către autoritatea pârâtă în termenul de 30 zile prevăzut de lege, dar nici ulterior, până la data de 16.06.2016, când a avut loc sesizarea instanței, Înalta Curte constată că în mod greșit s-a procedat la respingerea acțiunii recurentei-reclamante fără o examinare pe fond a litigiului, cererea de chemare în judecată promovată în cauză nefiind prematur formulată sau inadmisibilă, din perspectiva aspectelor mai sus analizate. Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, precum și ale art. 496 alin. (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială comuna Brăhășești și va dispune casarea sentinței atacate, cu consecința trimiterii cauzei la aceeași instanță, în vederea soluționării fondului litigiului.