ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1625/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Procedura în fața primei instanțe Prin încheierea de ședință din data de 07 iunie 2010, J. Brașov a dispus, în baza art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sesizarea C.A. Brașov cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 972/2002 Anexa nr. 3 pozițiile 108 și 109, invocată de petentul P.M.V. în dosarul penal nr. 4978/197/2010 aflat pe rolul J. Brașov. Ca urmare, cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov sub nr. 494/64/2010. În motivarea excepției de nelegalitate prezentată în nota de ședință depusă la dosarul penal, se arată că măsura trimiterii în judecată a inculpaților P.M.V. și I.L.

a fost argumentată și de apartenența la domeniul public a imobilelor ce au format obiectul intabulării efectuate prin încheierea nr. 3407/2006 conex cu 2576/2006 a O.C.P.I. Brașov. Rechizitoriul a reținut ca element determinant al existenței infracțiunii de abuz în serviciu contra intereselor publice faptul că H.G. nr. 972/2002 anexa 3 pozițiile 108 și 109 dovedea apartenența la domeniul public al municipiului Codlea a imobilelor intabulate prin încheierea menționată. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 84/F/2011 din 27 aprilie 2011, Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a H.G. nr. 972/2002 privind atestarea domeniului public al județului Brașov, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Brașov pozițiile 108 și 109 din Anexa nr. 3, invocată de petentul P.M.V.

în contradictoriu cu intimații G.R. și M. Codlea prin C.L. Codlea. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că, prin H.G. nr. 972/2002 privind atestarea domeniului public al județului Brașov, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Brașov (M.O. nr. 697/bis/24.09.2002), la anexa 3 s-a prevăzut Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al municipiului Codlea, în cuprinsul pozițiilor 108 și 109 fiind menționate „Ș. Codlea ” și ”Z.A.”. Analizând dispozițiile legale incidente și constatând faptul că, prin H.C.L. Codlea nr. 64/1999, s-a hotărât însușirea inventarului cuprinzând bunurile care alcătuiesc domeniul public al orașului Codlea, conform anexei care face parte integrantă din această hotărâre și în cuprinsul căreia, la pozițiile 108 și 109 sunt trecute ”Ș.

Codlea” și ”Z.A.”, instanța de fond a apreciat că au fost puse în aplicare dispozițiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 318/1999, rolul hotărârii de G.R. fiind acela de atestare a domeniului public conform unei situații stabilite de consiliul local printr-un act administrativ-hotărâre de consiliu local, ulterior centralizată de consiliul județean. Ca urmare, în măsura în care, în întreaga procedură care se finalizează prin aprobarea hotărârii de guvern, au fost emise o serie de acte administrative producătoare de efecte juridice, care stau la baza emiterii actului de către executiv, nu se poate constata nelegalitatea hotărârii atacate în lipsa posibilității verificării legalității hotărârii de consiliu local prin care a fost însușit inventarul domeniului public.

Acestui act administrativ îi pot fi aduse toate criticile formulate în prezenta cauză, impunându-se întâi lipsirea acestuia de efecte juridice și apoi analiza legalității emiterii hotărârii de guvern. Instanța de fond a avut în vedere și faptul că, potrivit practicii Înaltei Curți de Casație și Justiție, nu mai pot fi analizate pe calea excepției de nelegalitate acte administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. 3. Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamantul P.M.V. a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ. Solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, recurentul susține, printr-o primă critică din recurs, că instanța de fond nu a verificat și actele administrative premergătoare, care au fundamentat emiterea H.G.

nr. 972/2002. Astfel, precizează recurentul, prin cererea introductivă a invocat nelegalitatea H.G. nr. 972/2002 Anexa 3 poziția 108 si 109 pentru încălcări ce au la origine emiterea actului premergător reprezentat de H.C.L. Codlea nr. 64/1999, respectiv încălcări ale Ordinului nr. 2388/95 al Ministerului Finanțelor, ale H.G. nr. 548/1999 și ale Legii nr. 213/1998. Probatoriul administrat a dovedit indubitabil că bunul enumerat la pozițiile 108, 109 din Anexa 3 a H.G. nr. 972/2002 n-a constituit niciodată proprietatea U.A.T. Codlea, că nu s-a aflat în posesia acesteia nicio clipă și că nu figurează în evidențele sale, lucru de altfel atestat și de sentința civilă nr. 6802/2003 a Judecătoriei Brașov.

Recurentul-reclamant a mai arătat că, în cauză, beneficiara H.G. nr. 972/2002 anexa 3 poziția 108, 109 nu s-a găsit în niciuna din ipotezele prevăzute de art. 7 lit. a) – f) din Legea nr. 213/1998 și că, pentru a-și atribui calitatea de proprietar a respectivelor bunuri, a încălcat, cu știință, prevederile pct. 20 alin. (2) și (3) și pct. 42 alin. (1) din Ordinul nr. 2388/1995, dar și a H.G. nr. 548/1999 art. VI, VIII și IX. Printr-o a doua critică din recurs, recurentul-reclamant susține că instanța de fond ar fi trebuit să invoce excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate pe considerentul că actul a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. 4. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurent, precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. 4.1. Curtea de Apel Brașov a fost sesizată cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 972/2002 privind atestarea domeniului public al Județului Brașov, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Brașov (M. Of. nr. 697/ bis/24.09.2002), în a cărei anexă 3 s-a prevăzut Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al M. Codlea, iar la pozițiile 108 și 109 au fost menționate „Ș. Codlea” și „Z.A.”. Examinând excepția de nelegalitate parțială a H.G. nr. 972/2002 cu care a fost învestită, instanța de fond a făcut o corectă aplicare și interpretare a dispozițiilor legale incidente.

Astfel, H.G. nr. 972/2002 a fost adoptată conform prevederilor art. 108 din Constituția României și ale art. 21 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. De asemenea, a fost adoptată de Executiv, astfel cum reiese și din nota de fundamentare care a însoțit proiectul actului administrativ, prin însușirea proiectului, inițiat la acea dată de M.A.P., organ de specialitate al administrației publice centrale, cu atribuții și competențe în domeniul administrației publice locale. La elaborarea actului au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000, precum și cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare G.R., proiectul actului administrativ fiind contrasemnat, respectiv avizat, de către autoritățile publice interesate în aplicarea acestuia.

Potrivit prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998 și Normelor tehnice aprobate prin H.G. nr. 548/1998, inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unei autorități administrativ-teritoriale se întocmește, în fiecare unitate administrativ-teritorială, de către comisiile special constituite în acest sens și se însușește prin hotărârea autorității publice a unității respective, urmând ca apartenența la domeniul respectiv a bunurilor cuprinse în inventar să fie atestată prin hotărâre a Guvernului. Inventarele astfel întocmite au fost însușite prin hotărâri de către consiliile locale, fiind întrunite astfel condițiile prevăzute de lege pentru atestarea, prin hotărâre de Guvern, a apartenenței bunurilor la domeniul public județean sau local, după caz.

Prin H.G. sau prin hotărârile autorităților publice locale nu se delimitează proprietatea unităților administrativ-teritoriale de proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice de drept privat. Prin aceste acte administrative, consiliile locale sau județene stabilesc doar regimul juridic diferențiat (proprietate publică sau privată) numai cu privire la bunurile lor, voința juridică a includerii bunurilor în domeniul public de interes local sau județean aparținând autorităților locale. Efectul juridic al regimului juridic al proprietății publice, diferențiat de regimul juridic al proprietății private, ce aparține tot unității administrativ teritoriale. Potrivit art. 1 din Legea nr. 213/1998, dreptul de proprietate publică aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public, aceleași dispoziții regăsindu-se și în art. 136 din Constituție.

Atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public de interes județean sau local este necesară în vederea delimitării corecte a bunurilor de interes public județean sau local sau cele de interes național, precum și în vederea delimitării bunurilor aparținând domeniului public de bunurile aparținând domeniului privat. Motivarea excepției de nelegalitate se axează pe compararea titlului statului cu cel al F., comparare din care se poate observa că Decretul nr. 339/1998 nu a fost publicat în Buletinul Oficial, neproducându-și astfel efectele și nefiind opozabil, iar construcțiile în cauză sunt proprietatea S.R. potrivit înscrierilor în C.F. Pe cale de consecință, Înalta Curte nu poate aprecia ca fiind întemeiate argumentele recurentului potrivit cărora instanța de fond nu a analizat întreg probatoriul administrat în cauză și normele legale aplicabile.

4.2. Independent de aceste aspecte și analizând motivul de recurs conform căruia instanța de fond ar fi trebuit să invoce excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, Înalta Curte remarcă faptul că prima instanță nu a apreciat ca fiind inadmisibilă excepția de nelegalitate cu soluționarea căreia a fost sesizată, ci a reținut că, „potrivit practicii Înaltei Curți de Casație și Justiție, nu mai pot fi analizate pe calea excepției de nelegalitate acte administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004”. Considerentele instanței de fond sunt corecte, având în vedere faptul că instanța supremă a statuat, în jurisprudența sa, că este neîntemeiată excepția de nelegalitate invocată cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Astfel, H.G. nr. 972/2002 privind atestarea domeniului public al județului Brașov, vizată de excepția de nelegalitate, este un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Cu privire la această categorie de acte administrative, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, într-adevăr, că „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”, iar art. II alin. (2) teza finală din acest din urmă act normativ prevede că „Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Referitor la dispozițiile legale susmenționate, Curtea Constituțională a reținut că acestea sunt constituționale, prin raportare la următoarele prevederi din Legea fundamentală: art. 1 alin. (5), care instituie obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor; art. 15 alin. (2), care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile; art. 16 alin. (1), care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice; art. 20 alin. (2) referitoare la principiul priorității tratatelor privitoare la drepturile omului, la care România este parte; art. 21 privind accesul liber la justiție; art. 23 referitor la libertatea individuală și art. 44 privind dreptul de proprietate privată.

În procesul de aplicare la speță a dispozițiilor legale incidente cauzelor cu a căror soluționare este sesizat, în speță fiind vorba de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate, judecătorului național îi revine rolul de aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul C.E.D.O.) și, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitare.

În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al C.E.D.O., are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor (mutatis mutandis, V. împotriva Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991, seria A nr. 214-C, p.84, §26)” (C.E.D.O., Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza D.P. împotriva României (nr. 2) (Cererea nr. 71.525/01), §103 (M. Of. nr. 830/5.12.2007). În privința rolului ce revine judecătorului național, în calitate de prim judecător comunitar, Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut că „este de competența instanței naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune.

Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare” (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 și C-385/06).

De aceea, în exercitarea rolului ce revine judecătorului național, ca prim judecător convențional și comunitar, prin raportare la Convenția europeană a drepturilor omului, la practica CEDO (blocul de convenționalitate), precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală, a excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale, convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

Astfel, Curtea reține că dispozițiile susmenționate din Legea contenciosului administrativ, în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului și în practica CEDO, precum și de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a U.E., prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenției și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (C.E.D.O., Hotărârea din 6 decembrie 2007, B. contra României, §39). Or, sub aspectul posibilității de cenzurare a legalității unui act juridic, C.E.D.O.

a reținut că posibilitatea de a anula, fără limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securității juridice [(C.E.D.O., Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza B. împotriva României, §62 (M. Of. nr. 414/31.08.2000)] iar în opinia separată la această hotărâre a fost introdusă o nuanțare sub acest aspect, în sensul că „atunci când încălcarea acestui principiu (al securității raporturilor juridice – n.r.) se datorează posibilității de a anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată (..) încălcarea trebuie considerată ca o înfrângere a „dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție”. Validitatea argumentelor C.E.D.O.

în speța de față este susținută de similitudinea de efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă și actul administrativ irevocabil de către autoritatea emitentă și definitivat prin neutilizarea mijloacelor de atac prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut, de asemenea, în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.

[Hotărârea din 27 septembrie 1983, U.H. (C-216/82 pct. 5 și urm.), Hotărârea din 9 martie 1994, T.D. (C-188/92, pct. 10 și urm.), Hotărârea din 12 decembrie 1996, A.B. și alții (C-241/95, pct. 14 și urm.), Hotărârea din 30 ianuarie 1997, W. (C-178/95, pct. 15 și urm.), Hotărârea din 11 noiembrie 1997, E. și alții (C-408/95, pct. 26 și urm.), Hotărârea din 15 februarie 2001, N.E. (C-239/99, pct. 28 și urm.), Hotărârea din 20 septembrie 2001, B. (C-390/98, pct. 109 și urm.) și Hotărârea din 23 februarie 2006, A. și alții (C-346/03 și C-529/03, pct. 30 și următoarele). Față de cele arătate, Înalta Curte reține că dispozițiile în discuție din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care permit repunerea în discuție, în mod repetat și fără limită în timp, a legalității oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile și drepturile fundamentale arătate, contravenind practicii C.E.D.O.

și a Curții de Justiție de la Luxemburg, pronunțate în situații juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privința actelor administrative individuale admiterea excepției de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului respectiv. În consecință, în aplicarea prevederilor art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, prin raportare la principiile mai sus amintite, la C.E.D.O. și la Carta drepturilor fundamentale a U.E., precum și la jurisprudența C.E.D.O. și a Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte constată că, în speță, instanța de fond, în mod corect, a invocat practica instanței supreme și a înlăturat aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la H.G.

nr. 972/2002, act administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a cărui nelegalitate a fost invocată în cauză, pe cale de excepție. Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul P.M.V., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de P.M.V. împotriva sentinței nr. 84/F/2011 din 27 aprilie 2011 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 27 martie 2012.