ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1625/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1625/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.

Procedura

în fața primei instanțe

Prin încheierea de

ședință din data de 07 iunie 2010, J. Brașov a dispus, în baza art. 4 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004, sesizarea C.A. Brașov cu soluționarea excepției de

nelegalitate a H.G. nr. 972/2002 Anexa nr. 3 pozițiile 108 și 109, invocată de

petentul P.M.V. în dosarul penal nr. 4978/197/2010 aflat pe rolul J. Brașov.

Ca urmare, cauza a

fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov sub nr. 494/64/2010.

În motivarea

excepției de nelegalitate prezentată în nota de ședință depusă la dosarul

penal, se arată că măsura trimiterii în judecată a inculpaților P.M.V. și I.L. a

fost argumentată și de apartenența la domeniul public a imobilelor ce au format

obiectul intabulării efectuate prin încheierea nr. 3407/2006 conex cu 2576/2006

a O.C.P.I. Brașov. Rechizitoriul a reținut ca element determinant al existenței

infracțiunii de abuz în serviciu contra intereselor publice faptul că H.G. nr. 972/2002

anexa 3 pozițiile 108 și 109 dovedea apartenența la domeniul public al

municipiului Codlea a imobilelor intabulate prin încheierea menționată.

2.

Hotărârea

instanței de fond

Prin sentința nr. 84/F/2011

din 27 aprilie 2011, Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ

și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a H.G. nr. 972/2002 privind

atestarea domeniului public al județului Brașov, precum și al municipiilor,

orașelor și comunelor din județul Brașov pozițiile 108 și 109 din Anexa nr. 3,

invocată de petentul P.M.V. în contradictoriu cu intimații G.R. și M. Codlea

prin C.L. Codlea.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut că, prin H.G. nr. 972/2002 privind

atestarea domeniului public al județului Brașov, precum și al municipiilor,

orașelor și comunelor din județul Brașov (M.O. nr. 697/bis/24.09.2002), la

anexa 3 s-a prevăzut Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al

municipiului Codlea, în cuprinsul pozițiilor 108 și 109 fiind menționate „Ș. Codlea

” și ”Z.A.”.

Analizând

dispozițiile legale incidente și constatând faptul că, prin H.C.L. Codlea nr. 64/1999,

s-a hotărât însușirea inventarului cuprinzând bunurile care alcătuiesc domeniul

public al orașului Codlea, conform anexei care face parte integrantă din

această hotărâre și în cuprinsul căreia, la pozițiile 108 și 109 sunt trecute

”Ș. Codlea” și ”Z.A.”, instanța de fond a apreciat că au fost puse în aplicare

dispozițiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 318/1999, rolul hotărârii de G.R. fiind

acela de atestare a domeniului public conform unei situații stabilite de

consiliul local printr-un act administrativ-hotărâre de consiliu local,

ulterior centralizată de consiliul județean.

Ca urmare, în măsura

în care, în întreaga procedură care se finalizează prin aprobarea hotărârii de

guvern, au fost emise o serie de acte administrative producătoare de efecte

juridice, care stau la baza emiterii actului de către executiv, nu se poate

constata nelegalitatea hotărârii atacate în lipsa posibilității verificării

legalității hotărârii de consiliu local prin care a fost însușit inventarul domeniului

public. Acestui act administrativ îi pot fi aduse toate criticile formulate în

prezenta cauză, impunându-se întâi lipsirea acestuia de efecte juridice și apoi

analiza legalității emiterii hotărârii de guvern.

Instanța de fond a

avut în vedere și faptul că, potrivit practicii Înaltei Curți de Casație și Justiție,

nu mai pot fi analizate pe calea excepției de nelegalitate acte administrative

unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

3.

Calea

de atac exercitată

Împotriva acestei

hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamantul P.M.V. a

declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 304

1

C. proc.

civ.

Solicitând admiterea

recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare

aceleiași instanțe, recurentul susține, printr-o primă critică din recurs, că

instanța de fond nu a verificat și actele administrative premergătoare, care au

fundamentat emiterea H.G. nr. 972/2002.

Astfel,

precizează recurentul, prin cererea introductivă a invocat nelegalitatea H.G. nr.

972/2002 Anexa 3 poziția 108 si 109 pentru încălcări ce au la origine emiterea

actului premergător reprezentat de H.C.L. Codlea nr. 64/1999, respectiv

încălcări ale Ordinului nr. 2388/95 al Ministerului Finanțelor, ale H.G. nr. 548/1999

și ale Legii nr. 213/1998. Probatoriul administrat a dovedit indubitabil că

bunul enumerat la pozițiile 108, 109 din Anexa 3 a H.G. nr. 972/2002 n-a

constituit niciodată proprietatea U.A.T. Codlea, că nu s-a aflat în posesia

acesteia nicio clipă și că nu figurează în evidențele sale, lucru de altfel

atestat și de sentința civilă nr. 6802/2003 a Judecătoriei Brașov.

Recurentul-reclamant

a mai arătat că, în cauză, beneficiara H.G. nr. 972/2002 anexa 3 poziția 108, 109

nu s-a găsit în niciuna din ipotezele prevăzute de art. 7 lit. a) – f) din Legea

nr. 213/1998 și că, pentru a-și atribui calitatea de proprietar a respectivelor

bunuri, a încălcat, cu știință, prevederile pct. 20 alin. (2) și (3) și pct. 42

alin. (1) din Ordinul nr. 2388/1995, dar și a H.G. nr. 548/1999 art. VI, VIII și

IX.

Printr-o a doua

critică din recurs, recurentul-reclamant susține că instanța de fond ar fi

trebuit să invoce excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate pe

considerentul că actul a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

4.

Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza în

raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurent,

precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru

considerentele ce se vor arăta în continuare.

4.1. Curtea de Apel

Brașov a fost sesizată cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 972/2002

privind atestarea domeniului public al Județului Brașov, precum și al

municipiilor, orașelor și comunelor din județul Brașov (M. Of. nr. 697/ bis/24.09.2002),

în a cărei anexă 3 s-a prevăzut Inventarul bunurilor care aparțin domeniului

public al M. Codlea, iar la pozițiile 108 și 109 au fost menționate „Ș. Codlea”

și „Z.A.”.

Examinând excepția de

nelegalitate parțială a H.G. nr. 972/2002 cu care a fost învestită, instanța de

fond a făcut o corectă aplicare și interpretare a dispozițiilor legale

incidente.

Astfel, H.G. nr. 972/2002

a fost adoptată conform prevederilor art. 108 din Constituția României și ale art.

21 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. De asemenea, a fost adoptată de Executiv,

astfel cum reiese și din nota de fundamentare care a însoțit proiectul actului

administrativ, prin însușirea proiectului, inițiat la acea dată de M.A.P.,

organ de specialitate al administrației publice centrale, cu atribuții și

competențe în domeniul administrației publice locale.

La elaborarea actului

au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000, precum și cele cuprinse în

Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative

spre adoptare G.R., proiectul actului administrativ fiind contrasemnat,

respectiv avizat, de către autoritățile publice interesate în aplicarea

acestuia.

Potrivit prevederilor

art. 21 din Legea nr. 213/1998 și Normelor tehnice aprobate prin H.G. nr. 548/1998,

inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unei autorități

administrativ-teritoriale se întocmește, în fiecare unitate administrativ-teritorială,

de către comisiile special constituite în acest sens și se însușește prin

hotărârea autorității publice a unității respective, urmând ca apartenența la

domeniul respectiv a bunurilor cuprinse în inventar să fie atestată prin

hotărâre a Guvernului.

Inventarele astfel

întocmite au fost însușite prin hotărâri de către consiliile locale, fiind

întrunite astfel condițiile prevăzute de lege pentru atestarea, prin hotărâre

de Guvern, a apartenenței bunurilor la domeniul public județean sau local, după

caz.

Prin H.G. sau prin

hotărârile autorităților publice locale nu se delimitează proprietatea

unităților administrativ-teritoriale de proprietatea privată a persoanelor

fizice sau juridice de drept privat.

Prin aceste acte

administrative, consiliile locale sau județene stabilesc doar regimul juridic

diferențiat (proprietate publică sau privată) numai cu privire la bunurile lor,

voința juridică a includerii bunurilor în domeniul public de interes local sau

județean aparținând autorităților locale. Efectul juridic al regimului juridic

al proprietății publice, diferențiat de regimul juridic al proprietății

private, ce aparține tot unității administrativ teritoriale.

Potrivit art. 1 din

Legea nr. 213/1998, dreptul de proprietate publică aparține statului sau

unităților administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau

prin natura lor, sunt de uz sau de interes public, aceleași dispoziții

regăsindu-se și în art. 136 din Constituție.

Atestarea

apartenenței bunurilor la domeniul public de interes județean sau local este

necesară în vederea delimitării corecte a bunurilor de interes public județean

sau local sau cele de interes național, precum și în vederea delimitării

bunurilor aparținând domeniului public de bunurile aparținând domeniului

privat.

Motivarea excepției

de nelegalitate se axează pe compararea titlului statului cu cel al F.,

comparare din care se poate observa că Decretul nr. 339/1998 nu a fost publicat

în Buletinul Oficial, neproducându-și astfel efectele și nefiind opozabil, iar

construcțiile în cauză sunt proprietatea S.R. potrivit înscrierilor în C.F.

Pe cale de

consecință, Înalta Curte nu poate aprecia ca fiind întemeiate argumentele

recurentului potrivit cărora instanța de fond nu a analizat întreg probatoriul

administrat în cauză și normele legale aplicabile.

4.2. Independent de

aceste aspecte și analizând motivul de recurs conform căruia instanța de fond

ar fi trebuit să invoce excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate,

Înalta Curte remarcă faptul că prima instanță nu a apreciat ca fiind

inadmisibilă excepția de nelegalitate cu soluționarea căreia a fost sesizată,

ci a reținut că, „potrivit practicii Înaltei Curți de Casație și Justiție, nu

mai pot fi analizate pe calea excepției de nelegalitate acte administrative unilaterale

emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004”.

Considerentele

instanței de fond sunt corecte, având în vedere faptul că instanța supremă a statuat,

în jurisprudența sa, că este neîntemeiată excepția de nelegalitate invocată cu

privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual emise

anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Astfel, H.G. nr. 972/2002

privind atestarea domeniului public al județului Brașov, vizată de excepția de

nelegalitate, este un act administrativ cu caracter individual emis anterior

intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Cu privire la această

categorie de acte administrative, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, într-adevăr, că

„Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,

indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui

proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”, iar art.

II alin. (2) teza finală din acest din urmă act normativ prevede că „Excepția

de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale

emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială,

cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile

legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Referitor la

dispozițiile legale susmenționate, Curtea Constituțională a reținut că acestea

sunt constituționale, prin raportare la următoarele prevederi din Legea

fundamentală: art. 1 alin. (5), care instituie obligativitatea respectării

Constituției, a supremației sale și a legilor; art. 15 alin. (2), care prevede

că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile; art. 16 alin. (1), care consacră egalitatea

cetățenilor în fața legii și a autorităților publice; art. 20 alin. (2)

referitoare la principiul priorității tratatelor privitoare la drepturile

omului, la care România este parte; art. 21 privind accesul liber la justiție; art.

23 referitor la libertatea individuală și art. 44 privind dreptul de

proprietate privată.

În procesul de

aplicare la speță a dispozițiilor legale incidente cauzelor cu a căror

soluționare este sesizat, în speță fiind vorba de art. 4 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv art. II alin. (2) teza finală

din Legea nr. 262/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepției de

nelegalitate, judecătorului național îi revine rolul de aprecia, pe de o parte,

în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la

eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale

omului la care România este parte (cum este cazul C.E.D.O.) și, pe de altă

parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la

compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările

și jurisprudența comunitare.

În acest sens,

judecătorul național, în calitate de prim judecător al C.E.D.O., are obligația

de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-le

preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională,

fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor (mutatis

mutandis, V. împotriva Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991, seria A nr. 214-C,

p.84, §26)” (C.E.D.O., Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza D.P. împotriva

României (nr. 2) (Cererea nr. 71.525/01), §103 (M. Of. nr. 830/5.12.2007).

În privința rolului

ce revine judecătorului național, în calitate de prim judecător comunitar,

Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut că „este de competența instanței

naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau

interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea

generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța

națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității

juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât

al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative,

cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare”

(Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 și C-385/06).

De aceea, în

exercitarea rolului ce revine judecătorului național, ca prim judecător

convențional și comunitar, prin raportare la Convenția europeană a drepturilor

omului, la practica CEDO (blocul de convenționalitate), precum și la

reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu

modificările și completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în

timp, pe calea incidentală, a excepției de nelegalitate a actelor

administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în

vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor

principii fundamentale, convenționale și comunitare, a căror respectare asigură

exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

Astfel, Curtea reține

că dispozițiile susmenționate din Legea contenciosului administrativ, în măsura

în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter

individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă

dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția europeană a

drepturilor omului și în practica CEDO, precum și de art. 47 din Carta

drepturilor fundamentale a U.E., prin prisma atingerii aduse „principiului

securității juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenției

și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (C.E.D.O.,

Hotărârea din 6 decembrie 2007, B. contra României, §39).

Or, sub aspectul

posibilității de cenzurare a legalității unui act juridic, C.E.D.O. a reținut

că posibilitatea de a anula, fără limită în timp, o hotărâre judecătorească

irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securității juridice [(C.E.D.O.,

Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza B. împotriva României, §62 (M. Of. nr.

414/31.08.2000)] iar în opinia separată la această hotărâre a fost introdusă o

nuanțare sub acest aspect, în sensul că „atunci când încălcarea acestui

principiu (al securității raporturilor juridice – n.r.) se datorează

posibilității de a anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă,

obligatorie și executată (..) încălcarea trebuie considerată ca o înfrângere a

„dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție”.

Validitatea

argumentelor C.E.D.O. în speța de față este susținută de similitudinea de

efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească definitivă și

irevocabilă și actul administrativ irevocabil de către autoritatea emitentă și

definitivat prin neutilizarea mijloacelor de atac prevăzute de legislația

anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Curtea de Justiție de

la Luxemburg a reținut, de asemenea, în ceea ce privește posibilitatea de

invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare,

că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva

unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei

acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al

actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de

legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de

nelegalitate. [Hotărârea din 27 septembrie 1983, U.H. (C-216/82 pct. 5 și

urm.), Hotărârea din 9 martie 1994, T.D. (C-188/92, pct. 10 și urm.), Hotărârea

din 12 decembrie 1996, A.B. și alții (C-241/95, pct. 14 și urm.), Hotărârea din

30 ianuarie 1997, W. (C-178/95, pct. 15 și urm.), Hotărârea din 11 noiembrie

1997, E. și alții (C-408/95, pct. 26 și urm.), Hotărârea din 15 februarie 2001,

N.E. (C-239/99, pct. 28 și urm.), Hotărârea din 20 septembrie 2001, B.

(C-390/98, pct. 109 și urm.) și Hotărârea din 23 februarie 2006, A. și alții

(C-346/03 și C-529/03, pct. 30 și următoarele).

Față de cele arătate,

Înalta Curte reține că dispozițiile în discuție din Legea nr. 554/2004, cu

modificările și completările ulterioare, care permit repunerea în discuție, în

mod repetat și fără limită în timp, a legalității oricărui act administrativ cu

caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile

și drepturile fundamentale arătate, contravenind practicii C.E.D.O. și a Curții

de Justiție de la Luxemburg, pronunțate în situații juridice similare, cu atât

mai mult cu cât în privința actelor administrative individuale admiterea excepției

de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea

actului respectiv.

În consecință, în

aplicarea prevederilor art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție,

prin raportare la principiile mai sus amintite, la C.E.D.O. și la Carta drepturilor fundamentale a U.E., precum și la jurisprudența C.E.D.O. și a Curții de

Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte constată că, în speță, instanța de fond,

în mod corect, a invocat practica instanței supreme și a înlăturat aplicarea

dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost

modificat prin Legea nr. 262/2007, și ale art. II alin. (2) teza finală din

Legea nr. 262/2007, cu privire la H.G. nr. 972/2002, act administrativ

unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr.

554/2004, a cărui nelegalitate a fost invocată în cauză, pe cale de excepție.

Pentru

considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este

afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul

dispozițiilor art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ., astfel încât, în

temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin.

(3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va

respinge recursul formulat de

reclamantul P.M.V.,

ca

nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de P.M.V. împotriva sentinței nr. 84/F/2011 din 27 aprilie

2011 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 27 martie 2012.