ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2545/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2545/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin încheierea din data de 16 octombrie

2009 pronunțată de Tribunalul Brașov, secția civilă, în

dosarul nr. 6835/197/2007 s-a dispus sesizarea Curții de Apel Brașov

în vederea soluționării excepției de nelegalitate a H.G. nr. 972/2002

- poziția 418 din Anexa 1, excepție invocată de apelantul-pârât

Primarul comunei Cristian în contradictoriu cu intimații Județul

Brașov și Guvernul României și intervenienții M.P., S.C., S.A.

și SC C.C.G. SA Brașov, în cauza având ca obiect constatarea nulității

absolute a art. 1 din Dispoziția de restituire nr. 197 din 13 decembrie

2003 emisă de Primarul Comunei Cristian și pe cale de

consecință radiera dreptului de folosință înscris în

favoarea pârâtului M.P. pentru imobilul situat în comuna Cristian, identificat

în C.F. nr. 2977 Cristian sub nr.top 1002/1/b în suprafață de 4030,40

mp și restabilirea situației anterioare de carte funciară.

În motivarea excepției de

nelegalitate, reclamantul Primarul comunei Cristian a solicitat Curții de

Apel Brașov, ca instanță de fond să constate că H.G. nr.

972/2002, Anexa I, poziția nr. 418 este nelegală în raport de

prevederile Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și

regimul juridic al acesteia, punctul II din Anexa la lege, unde sunt

reglementate criteriile de încadrare pentru acordarea regimului de domeniu

public, cu referire expresă la regimul drumurilor publice.

A arătat că bunul imobil

menționat în Anexa I din H.G. nr. 972/2002, poziția 418, denumit

generic „Teren aferent district Cristian” suprafață de 4407,83 înscris

în C.F. nr. 2977 Cristian, nr.top 1002/1, nu a fost identificat la momentul

intrării în vigoare a actului administrativ, iar terenul ce a făcut

obiectul dispoziției de primar are suprafața de 4030,40 mp și

nr.top 1002/1/b.

A precizat reclamantul că bunul

imobil de la poziția nr. 418 din Anexa 1 a H.G. nr. 972/2002 nu se încadrează în reglementarea de la punctul II din Anexa la Legea nr. 213/1998, iar nelegalitatea trecerii acestui bun în domeniul public al

Județului Brașov constă în faptul că nu au fost respectate

criteriile de încadrare pentru acordarea regimului de domeniu public.

Reclamantul a arătat că au fost

încălcate prevederile H.G. nr. 548/1999 privind aprobarea Normelor tehnice

pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public

al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, în

speță, lipsind declarația „aprobat”, mențiunile cu privire

la codul de clasificare iar datele cu privire la data dobândirii și

suprafață sunt eronate.

De asemenea, au fost încălcate

dispozițiile art. IX din H.G. nr. 548/1999 raportat la Ordinul Ministrului Finanțelor nr. 2388/1995 privind aprobarea Normei de organizare

și efectuare a inventarierii patrimoniului, respectiv art. 20 alin. (2).

Prin întâmpinările formulate

pârâții Județul Brașov și Guvernul României au solicitat

respingerea excepției de nelegalitate ca fiind inadmisibilă, iar în

subsidiar ca neîntemeiată. Au arătat cele două pârâte că

aplicarea retroactivă a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului

administrativ, în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter

individual, respectiv H.G. nr. 972/2002 contravine unor principii fundamentale,

încălcându-se principiul securității juridice prin aplicarea

retroactivă a acestor dispoziții legale .

Pe fond au arătat că H.G. nr. 972/2002

a pus în aplicare prevederile legale cu forță juridică

superioară din O.G. nr. 43/1997 care prevede în art. 7 că drumurile județene

fac parte din proprietatea publică a județului, fiind în mod corect

menționat la poziția litigioasă din Anexa I terenul aferent

districtului Cristian de drumuri, astfel încât hotărârea de Guvern este

legală.

Prin sentința nr. 48/F din 15 martie

2010, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și

fiscal, a respins excepția de nelegalitate a H.G. nr. 972/2002, Anexa 1,

poziția nr. 418 invocată de reclamantul primarul comunei Cristian,

județul Brașov în dosarul nr. 6835/197/2007 al Tribunalului

b

rașov, ca inadmisibilă.

Pentru a hotărî astfel,

instanța de fond a apreciat ca fiind întemeiată excepția

inadmisibilității invocată de pârâții Guvernul României

și Județul Brașov reținând critica acestora, în sensul

inadmisibilității excepției de nelegalitate îndreptată împotriva

unui act administrativ unilateral cu caracter individual, emis la o dată

anterioară Legii nr. 554/2004, pentru că retroactivitatea legii

contravine prevederilor dreptului intern, potrivit art. 148 alin. (2) și

art. 20 alin. (2) din Constituție, devenind obligatorie aplicarea

directă atât a prevederilor Convenției Europene a Drepturilor Omului,

a Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale cât și a jurisprudenței

Curții Europene a Drepturilor Omului și Curții de Justiție

a Comunităților Europene.

Instanța a apreciat ca fiind

aplicabile regulile privind prioritatea normelor juridice comunitare

față de legislația internă având în vedere obligația

judecătorului național, de prim judecător comunitar de a aplica

în mod prioritar dreptul comunitar, sens în care a înlăturat aplicarea

dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și a constatat

că această dispoziție încalcă principiul

securității juridice, care se regăsește implicit în

totalitatea articolelor Convenției și care constituie element

fundamental al Statului.

A mai reținut jurisprudența

Curții de la Strasbourg este în sensul descurajării

posibilității de invocare a excepției de nelegalitate cu privire

la actele instituțiilor comunitare, în sensul de a împiedica reclamantul

să mai solicite în instanță controlul de legalitate a actului

administrativ respectiv pe calea incidentă a excepției de

nelegalitate.

Împotriva acestei sentințe, a

declarat recurs, în termenul prevăzut de lege, reclamantul Primarul comunei

Cristian, criticând-o pentru nelegalitate, din următoarele motive, pe care

le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 7 „când hotărârea nu cuprinde

motivele pe care se sprijină sau când cuprinde motive contradictorii ori

străine de natura pricinii” și pct. 9 C. proc. civ., când

hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal ori a fost

dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii”.

Un prim motiv de recurs se referă la

greșita soluționare a excepției de nelegalitate a H.G. nr. 972/2002,

fără a se analiza probele administrate în cauză.

Susține recurentul că

interpretarea dată privind înlăturarea aplicării

dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru garantarea

principiului securității juridice ca element fundamental a statului

de drept, nu poate fi în acord cu unele interese personale sau acte de

răfuieli politice care se ascund în spatele acestui principiu legiferat.

Recurentul face o expunere a motivelor

care au determinat promovarea acțiunii în instanță, având ca

obiect anularea Dispoziției de Primar nr. 197/2003 și restabilirea

situației inițiale de carte funciară, aspecte care exced

soluției pronunțate de prima instanță.

Arată că bunul imobil de la

poziția nr. 418 din Anexa nr. 1 a H.G. nr. 972/2002 nu se încadrează în

reglementarea de la pct. II din Anexa la Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, nefiind respectate

criticile de încadrare pentru acordarea regimului de domeniu public.

Prin întâmpinările depuse la dosar,

intimații-pârâți Guvernul României și Județul Brașov

au solicitat respingerea recursului ca nefondat, susținând, în

esență, că instanța de fond în mod corect a respins

excepția de nelegalitate ca inadmisibilă întrucât nu se poate face

aplicarea retroactivă a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 asupra

unor acte administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior

acestei legi.

Examinând sentința atacată prin

prisma criticilor formulate, a apărărilor cuprinse în întâmpinare,

cât și sub toate aspectele, în baza art. 304

1

C. proc. civ.,

Înalta Curte constată că este legală așa încât o va

menține.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007,

legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data

emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe

cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

Excepția de nelegalitate este

reglementată așadar, ca un mijloc procesual de apărare ce poate

fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia,

fiind o formă de control judecătoresc al legalității actului

administrativ diferită de acțiunea directă în contencios

administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate

publică.

Sentința este criticată

din perspectiva aplicării în timp a art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu

privire la un act administrativ cu caracter individual emis anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Este adevărat că prin mai multe

decizii, dintre care amintim deciziile nr. 404, 425 și 426/2008, Curtea

Constituțională a respins excepțiile de neconstituționalitate

a art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse

prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul de lege criticat este în

acord cu principiul stabilității raporturilor juridice care,

deși nu este consacrat expres în Constituția României, se deduce din

prevederile art. 1 alin. (3) din legea fundamentală și din preambulul

Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților

fundamentale, cu principiul neretroactivității legii, cu prevederile

art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, care consacră

egalitatea cetățenilor în fața legii și a

autorităților publice și cu dispozițiile art. 126 alin.

(6), care garantează controlul actelor administrative pe calea

contenciosului administrativ.

Fără a ignora sau nega

consistența argumentelor reținute în contenciosul

constituțional, Înalta Curte nu poate omite însă împrejurarea că

judecătorul național este chemat în mod direct și nemijlocit

să facă efective drepturile și libertățile consacrate

de Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților

fundamentale, așa cum au fost interpretate în jurisprudența

Curții Europene a Drepturilor Omului, aceasta constituind o garanție

a aplicării blocului de convenționalitate în dreptul intern, atât în

privința calității legii naționale, cât și în interpretarea

și aplicarea acesteia.

Cu privire la raportul dintre dreptul

internațional și dreptul intern, art. 20 alin. (2) din

Constituția României instituie, pentru situația în care există

un conflict între legile naționale și normele cuprinse în pactele

și tratatele internaționale la care România este parte, regula

aplicării directe și cu prioritate a tratatelor internaționale,

regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenței unor

dispoziții mai favorabile cuprinse în dreptul intern.

Din această perspectivă, Înalta

Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din

Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepției de nelegalitate

pe care o reglementează ar fi aplicabilă și actelor

administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar

contraveni principiului securității raporturilor juridice, element

fundamental al preeminenței dreptului, enunțată în preambulul

Convenției ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părți

și în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un proces

echitabil în fața unei instanțe judecătorești (cauza Brumărescu

c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în M.Of.,

Partea I, nr. 414 din 31 august 2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina,

cererea nr. 48553/1999, hotărârea din

25 iulie

2002,cauza Prodan c. României, hotărâre din 11 decembrie 2008, www.echr.coe.int).

Deși se referă la repunerea în

discuție, fără limită în timp, a unei hotărâri

judecătorești irevocabile, argumentele Curții de la Strasbourg pot fi reținute și în cazul actului administrativ unilateral individual

intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele și

condițiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind

emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă

caracter obligatoriu și executoriu din oficiu.

Este adevărat că admiterea

excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ,

ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția,

dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi

nu se mai poate prevala de el în fața instanței, văzându-se

lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.

De aceea, Înalta Curte constată

că prin consecințele juridice pe care le produce admiterea unei

excepții de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost

invocată și mai cu seamă prin posibilitatea invocării

excepției fără limită în timp, chiar cu privire la acte

administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare

a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu

principiul securității raporturilor juridice, componentă a

preeminentei dreptului, situație ce impune aplicarea cu prioritate a art.

6 din Convenția privind apărarea drepturilor omului și

libertăților fundamentale, interpretat în lumina preambulului

Convenției.

În speță, actul

administrativ vizat de excepția de nelegalitate este H.G. nr. 972/2002,

Anexa 1, poziția 418 „Inventarul bunurilor care aparține domeniului

public al Județului Brașov, identificat sub denumirea teren aferent

districtului Cristian.

Excepția de nelegalitate este îndreptată

împotriva unui act administrativ unilateral cu caracter individual prin care se

atestă domeniului public al Județului Brașov, emis anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel încât, potrivit

considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe

calea procesuală reglementată, în premieră, de art. 4 din acest

act normativ. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004,

excepția de nelegalitate a actului administrativ nu a fost

reglementată prin lege, iar doctrina și jurisprudența au

acceptat-o în mod tradițional numai cu privire la actul administrativ-normativ,

ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu

și era soluționat de către instanța competentă să

judece cauza respectivă.

În exercitarea rolului său de a

aplica dreptul în cazul determinat supus judecății și de a

asigura protecția drepturilor și libertăților fundamentale

ale părților, Înalta Curte constată că respingerea

excepției de nelegalitate invocată de reclamantul-recurent nu este de

natură să aducă atingere, prin ea însăși, dreptului de

proprietate al Statului Român și nici dreptului la un proces echitabil

privit din perspectiva poziției lui procesuale.

Excepția de nelegalitate a fost

invocată în cadrul unui litigiu având ca obiect constatarea

nulității absolute a art. 1 din Decizia nr. 197/2003 emisă de

Primarul Comunei Cristian cu privire la atribuirea către pârâtul M.P. a

dreptului special de folosință asupra terenului înscris în C.F. nr. 2977

–Cristian, nr.top 1002/1b în suprafață de 4030,4 mp, în care atât

reclamantul Județul Brașov cât și pârâții și-au

făcut apărarea privind legalitatea dispoziției de restituire

care urmează să fie verificată de instanța civilă prin

prisma prevederilor Legii nr. 10/2001.

Constatând că în mod corect prima

instanță a reținut că excepția de nelegalitate

invocată în cauză, vizează un act administrativ unilateral cu

caracter individual adoptat anterior intrării în vigoare a art.4 alin.1

din Legea nr. 554/2004, soluția pronunțată fiind motivată

conform prevederilor art. 261 C. proc. civ., iar aspectele de fond invocate de

recurent, nu pot fi analizate în raport de soluția pronunțată,

Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul de

față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Primarul comunei

Cristian împotriva sentinței nr. 48/F din 15 martie 2010 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 14 mai 2010.