ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2545/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin încheierea din data de 16 octombrie 2009 pronunțată de Tribunalul Brașov, secția civilă, în dosarul nr. 6835/197/2007 s-a dispus sesizarea Curții de Apel Brașov în vederea soluționării excepției de nelegalitate a H.G. nr. 972/2002 - poziția 418 din Anexa 1, excepție invocată de apelantul-pârât Primarul comunei Cristian în contradictoriu cu intimații Județul Brașov și Guvernul României și intervenienții M.P., S.C., S.A. și SC C.C.G. SA Brașov, în cauza având ca obiect constatarea nulității absolute a art. 1 din Dispoziția de restituire nr. 197 din 13 decembrie 2003 emisă de Primarul Comunei Cristian și pe cale de consecință radiera dreptului de folosință înscris în favoarea pârâtului M.P.

pentru imobilul situat în comuna Cristian, identificat în C.F. nr. 2977 Cristian sub nr.top 1002/1/b în suprafață de 4030,40 mp și restabilirea situației anterioare de carte funciară. În motivarea excepției de nelegalitate, reclamantul Primarul comunei Cristian a solicitat Curții de Apel Brașov, ca instanță de fond să constate că H.G. nr. 972/2002, Anexa I, poziția nr. 418 este nelegală în raport de prevederile Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, punctul II din Anexa la lege, unde sunt reglementate criteriile de încadrare pentru acordarea regimului de domeniu public, cu referire expresă la regimul drumurilor publice. A arătat că bunul imobil menționat în Anexa I din H.G.

nr. 972/2002, poziția 418, denumit generic „Teren aferent district Cristian” suprafață de 4407,83 înscris în C.F. nr. 2977 Cristian, nr.top 1002/1, nu a fost identificat la momentul intrării în vigoare a actului administrativ, iar terenul ce a făcut obiectul dispoziției de primar are suprafața de 4030,40 mp și nr.top 1002/1/b. A precizat reclamantul că bunul imobil de la poziția nr. 418 din Anexa 1 a H.G. nr. 972/2002 nu se încadrează în reglementarea de la punctul II din Anexa la Legea nr. 213/1998, iar nelegalitatea trecerii acestui bun în domeniul public al Județului Brașov constă în faptul că nu au fost respectate criteriile de încadrare pentru acordarea regimului de domeniu public. Reclamantul a arătat că au fost încălcate prevederile H.G.

nr. 548/1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, în speță, lipsind declarația „aprobat”, mențiunile cu privire la codul de clasificare iar datele cu privire la data dobândirii și suprafață sunt eronate. De asemenea, au fost încălcate dispozițiile art. IX din H.G. nr. 548/1999 raportat la Ordinul Ministrului Finanțelor nr. 2388/1995 privind aprobarea Normei de organizare și efectuare a inventarierii patrimoniului, respectiv art. 20 alin. (2). Prin întâmpinările formulate pârâții Județul Brașov și Guvernul României au solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca fiind inadmisibilă, iar în subsidiar ca neîntemeiată.

Au arătat cele două pârâte că aplicarea retroactivă a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ, în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter individual, respectiv H.G. nr. 972/2002 contravine unor principii fundamentale, încălcându-se principiul securității juridice prin aplicarea retroactivă a acestor dispoziții legale . Pe fond au arătat că H.G. nr. 972/2002 a pus în aplicare prevederile legale cu forță juridică superioară din O.G. nr. 43/1997 care prevede în art. 7 că drumurile județene fac parte din proprietatea publică a județului, fiind în mod corect menționat la poziția litigioasă din Anexa I terenul aferent districtului Cristian de drumuri, astfel încât hotărârea de Guvern este legală.

Prin sentința nr. 48/F din 15 martie 2010, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a H.G. nr. 972/2002, Anexa 1, poziția nr. 418 invocată de reclamantul primarul comunei Cristian, județul Brașov în dosarul nr. 6835/197/2007 al Tribunalului b rașov, ca inadmisibilă.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a apreciat ca fiind întemeiată excepția inadmisibilității invocată de pârâții Guvernul României și Județul Brașov reținând critica acestora, în sensul inadmisibilității excepției de nelegalitate îndreptată împotriva unui act administrativ unilateral cu caracter individual, emis la o dată anterioară Legii nr. 554/2004, pentru că retroactivitatea legii contravine prevederilor dreptului intern, potrivit art. 148 alin. (2) și art. 20 alin. (2) din Constituție, devenind obligatorie aplicarea directă atât a prevederilor Convenției Europene a Drepturilor Omului, a Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale cât și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului și Curții de Justiție a Comunităților Europene.

Instanța a apreciat ca fiind aplicabile regulile privind prioritatea normelor juridice comunitare față de legislația internă având în vedere obligația judecătorului național, de prim judecător comunitar de a aplica în mod prioritar dreptul comunitar, sens în care a înlăturat aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și a constatat că această dispoziție încalcă principiul securității juridice, care se regăsește implicit în totalitatea articolelor Convenției și care constituie element fundamental al Statului. A mai reținut jurisprudența Curții de la Strasbourg este în sensul descurajării posibilității de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, în sensul de a împiedica reclamantul să mai solicite în instanță controlul de legalitate a actului administrativ respectiv pe calea incidentă a excepției de nelegalitate.

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs, în termenul prevăzut de lege, reclamantul Primarul comunei Cristian, criticând-o pentru nelegalitate, din următoarele motive, pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 7 „când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii” și pct. 9 C. proc. civ., când hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii”. Un prim motiv de recurs se referă la greșita soluționare a excepției de nelegalitate a H.G. nr. 972/2002, fără a se analiza probele administrate în cauză.

Susține recurentul că interpretarea dată privind înlăturarea aplicării dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru garantarea principiului securității juridice ca element fundamental a statului de drept, nu poate fi în acord cu unele interese personale sau acte de răfuieli politice care se ascund în spatele acestui principiu legiferat. Recurentul face o expunere a motivelor care au determinat promovarea acțiunii în instanță, având ca obiect anularea Dispoziției de Primar nr. 197/2003 și restabilirea situației inițiale de carte funciară, aspecte care exced soluției pronunțate de prima instanță. Arată că bunul imobil de la poziția nr. 418 din Anexa nr. 1 a H.G. nr. 972/2002 nu se încadrează în reglementarea de la pct. II din Anexa la Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, nefiind respectate criticile de încadrare pentru acordarea regimului de domeniu public.

Prin întâmpinările depuse la dosar, intimații-pârâți Guvernul României și Județul Brașov au solicitat respingerea recursului ca nefondat, susținând, în esență, că instanța de fond în mod corect a respins excepția de nelegalitate ca inadmisibilă întrucât nu se poate face aplicarea retroactivă a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 asupra unor acte administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior acestei legi. Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, cât și sub toate aspectele, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este legală așa încât o va menține. Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

Excepția de nelegalitate este reglementată așadar, ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalității actului administrativ diferită de acțiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică. Sentința este criticată din perspectiva aplicării în timp a art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu privire la un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Este adevărat că prin mai multe decizii, dintre care amintim deciziile nr. 404, 425 și 426/2008, Curtea Constituțională a respins excepțiile de neconstituționalitate a art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul de lege criticat este în acord cu principiul stabilității raporturilor juridice care, deși nu este consacrat expres în Constituția României, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din legea fundamentală și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cu principiul neretroactivității legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice și cu dispozițiile art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.

Fără a ignora sau nega consistența argumentelor reținute în contenciosul constituțional, Înalta Curte nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul național este chemat în mod direct și nemijlocit să facă efective drepturile și libertățile consacrate de Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale, așa cum au fost interpretate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, aceasta constituind o garanție a aplicării blocului de convenționalitate în dreptul intern, atât în privința calității legii naționale, cât și în interpretarea și aplicarea acesteia.

Cu privire la raportul dintre dreptul internațional și dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituția României instituie, pentru situația în care există un conflict între legile naționale și normele cuprinse în pactele și tratatele internaționale la care România este parte, regula aplicării directe și cu prioritate a tratatelor internaționale, regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenței unor dispoziții mai favorabile cuprinse în dreptul intern.

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepției de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă și actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securității raporturilor juridice, element fundamental al preeminenței dreptului, enunțată în preambulul Convenției ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părți și în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în fața unei instanțe judecătorești (cauza Brumărescu c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în M.Of., Partea I, nr. 414 din 31 august 2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, hotărârea din 25 iulie 2002,cauza Prodan c. României, hotărâre din 11 decembrie 2008, www.echr.coe.int).

Deși se referă la repunerea în discuție, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătorești irevocabile, argumentele Curții de la Strasbourg pot fi reținute și în cazul actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele și condițiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă caracter obligatoriu și executoriu din oficiu. Este adevărat că admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de el în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.

De aceea, Înalta Curte constată că prin consecințele juridice pe care le produce admiterea unei excepții de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepției fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securității raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situație ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenția privind apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenției. În speță, actul administrativ vizat de excepția de nelegalitate este H.G.

nr. 972/2002, Anexa 1, poziția 418 „Inventarul bunurilor care aparține domeniului public al Județului Brașov, identificat sub denumirea teren aferent districtului Cristian. Excepția de nelegalitate este îndreptată împotriva unui act administrativ unilateral cu caracter individual prin care se atestă domeniului public al Județului Brașov, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată, în premieră, de art. 4 din acest act normativ. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina și jurisprudența au acceptat-o în mod tradițional numai cu privire la actul administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu și era soluționat de către instanța competentă să judece cauza respectivă.

În exercitarea rolului său de a aplica dreptul în cazul determinat supus judecății și de a asigura protecția drepturilor și libertăților fundamentale ale părților, Înalta Curte constată că respingerea excepției de nelegalitate invocată de reclamantul-recurent nu este de natură să aducă atingere, prin ea însăși, dreptului de proprietate al Statului Român și nici dreptului la un proces echitabil privit din perspectiva poziției lui procesuale. Excepția de nelegalitate a fost invocată în cadrul unui litigiu având ca obiect constatarea nulității absolute a art. 1 din Decizia nr. 197/2003 emisă de Primarul Comunei Cristian cu privire la atribuirea către pârâtul M.P. a dreptului special de folosință asupra terenului înscris în C.F.

nr. 2977 –Cristian, nr.top 1002/1b în suprafață de 4030,4 mp, în care atât reclamantul Județul Brașov cât și pârâții și-au făcut apărarea privind legalitatea dispoziției de restituire care urmează să fie verificată de instanța civilă prin prisma prevederilor Legii nr. 10/2001. Constatând că în mod corect prima instanță a reținut că excepția de nelegalitate invocată în cauză, vizează un act administrativ unilateral cu caracter individual adoptat anterior intrării în vigoare a art.4 alin.1 din Legea nr. 554/2004, soluția pronunțată fiind motivată conform prevederilor art. 261 C. proc. civ., iar aspectele de fond invocate de recurent, nu pot fi analizate în raport de soluția pronunțată, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc.

civ., va respinge recursul de față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Primarul comunei Cristian împotriva sentinței nr. 48/F din 15 martie 2010 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 14 mai 2010.