ÎCCJ, Decizia nr. 31/2020

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 2.551/1/2020 este constituit conform dispozițiilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă și ale art. 34 alin. (3) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna procuror Antonia Eleonora Constantin.

La ședința de judecată participă doamna magistrat- asistent Elena Adriana Stamatescu, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 35 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Magistratul-asistent referă cu privire la obiectul recursului în interesul legii, precum și cu privire la faptul că la dosar au fost depuse hotărâri definitive contradictorii pronunțate de instanțele judecătorești, raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum și punctul de vedere al Direcției legislație, studii, documentare și informatică juridică a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Constatând că nu există chestiuni prealabile, doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele completului, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general asupra recursului în interesul legii.

Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin, rezumând orientările jurisprudențiale divergente identificate prin sesizare, apreciază că, în litera și spiritul legii, dispozițiile art. 51 alin. (2) teza întâi, alin. (3), (8), (9) și (11) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportate la prevederile art. 2 din Normele cu privire la stabilirea pensiei de serviciu conform prevederilor Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 7/2016 și Legea nr. 145/2017, aprobate prin Ordinul președintelui Curții de Conturi și al președintelui Casei Naționale de Pensii Publice nr. 285/138/2016, cu modificările și completările ulterioare, trebuie interpretate în sensul că persoanele care au îndeplinit funcția de auditor public extern în cadrul Curții de Conturi pentru o perioadă mai mare de 4 ani, dar mai mică de 14 ani și care, fiind eliberate din funcție din motive neimputabile lor, aveau o altă ocupație la data îndeplinirii condițiilor standard de pensionare ori la data pensionării nu pot beneficia de pensia de serviciu prevăzută de art. 51 alin. (3) din Legea nr. 94/1992.

Cât privește cea de-a doua problemă de drept, procurorul general apreciază că nu poate fi obligată Curtea de Conturi, în calitate de fost angajator, să elibereze adeverința-tip, prevăzută în anexa nr. 2 la normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016, persoanelor care nu îndeplinesc condițiile prevăzute de lege sub aspectul vechimii minime în specialitatea de auditor public extern pentru a putea beneficia de pensia de serviciu.

În susținerea acestui punct de vedere expune argumentele cuprinse în sesizarea cu recurs în interesul legii și solicită pronunțarea unei hotărâri de unificare a practicii.

Doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție

La data de 24 septembrie 2020, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție cu soluționarea recursului în interesul legii vizând următoarele probleme de drept: I. Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 51 alin. (2) teza întâi, alin. (3), alin. (8), alin. (9) și alin. (11) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 94/1992), raportate la prevederile art. 2 din Normele cu privire la stabilirea pensiei de serviciu conform prevederilor Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 7/2016 și Legea nr. 145/2017, aprobate prin Ordinul președintelui Curții de Conturi și al președintelui Casei Naționale de Pensii Publice nr. 285/138/2016, cu modificările și completările ulterioare (Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016), în ceea ce privește posibilitatea foștilor auditori publici externi care, la data îndeplinirii condițiilor standard de pensionare, aveau o altă ocupație, precum și a foștilor auditori publici externi care, la data solicitării, erau pensionari pentru limită de vârstă de a beneficia de pensia de serviciu prevăzută de art. 51 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 pentru o vechime minimă de 4 ani în funcția de auditor public extern în cadrul Curții de Conturi. II. Obligația Curții de Conturi de a elibera adeverința-tip, prevăzută la art. 51 alin. (14) din Legea nr. 94/1992, necesară în vederea stabilirii pensiei de serviciu persoanelor care nu îndeplinesc cerințele prevăzute de lege pentru a beneficia de pensia de serviciu în calitate de foști auditori publici externi.

Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casație și Justiție la 24 septembrie 2020, formându-se Dosarul nr. 2.551/1/2020, cu termen de soluționare la 7 decembrie 2020. II. Prevederile legale supuse interpretării Înaltei Curți de Casație și Justiție

Înalta Curte de Casație și Justiție este chemată să interpreteze, în vederea aplicării unitare, următoarele prevederi legale:

Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare Art. 51. - "(...) (2) Persoanele care au îndeplinit funcția de auditor public extern pe o durată de cel puțin 14 ani în cadrul Curții de Conturi beneficiază, la îndeplinirea condițiilor standard de pensionare prevăzute de legislația în vigoare privind sistemul public de pensii, de pensie de serviciu, în cuantum de 80% din baza de calcul reprezentată de media veniturilor brute lunare realizate, cu caracter permanent, corespunzătoare ultimelor 12 luni de activitate anterioare lunii în care se depune cererea de pensionare. (...) (3) De pensia de serviciu prevăzută la alin. (2) beneficiază și persoanele care au îndeplinit funcția de auditor public extern, la îndeplinirea condițiilor standard de pensionare prevăzute de legislația în vigoare privind sistemul public de pensii, din care la Curtea de Conturi minimum 4 ani, caz în care cuantumul pensiei prevăzut la alin. (2) va fi micșorat cu 1% pentru fiecare an care lipsește din vechimea de 14 ani. (...) (8) Persoanele care îndeplinesc condițiile de vechime în specialitate în cadrul Curții de Conturi, prevăzute la alin. (2), beneficiază, la îndeplinirea condițiilor standard de pensionare prevăzute de legislația în vigoare privind sistemul public de pensii, de pensie de serviciu, chiar dacă la data pensionării au avut sau au o altă ocupație. În acest caz, baza de calcul al pensiei de serviciu o reprezintă media veniturilor brute lunare din ultimele 12 luni anterioare lunii în care se depune cererea de pensionare, realizate de auditorii publici externi aflați în activitate în condiții identice de funcție, vechime, grad sau treaptă unde și-a desfășurat activitatea solicitantul, înaintea eliberării din funcția de auditor public extern. (9) De prevederile alin. (8) pot beneficia numai persoanele care au fost eliberate din funcția de auditor public extern din cadrul Curții de Conturi din motive neimputabile acestora. (...) (11) De pensie de serviciu beneficiază și auditorii publici externi care, la data solicitării acestei pensii, sunt pensionari pentru limită de vârstă în sistemul public de pensii. În acest caz, cuantumul pensiei de serviciu este de 80% din baza de calcul reprezentată de media veniturilor brute lunare determinată potrivit alin. (2), realizate de un auditor public extern în activitate, în condiții identice de funcție, vechime, grad sau treaptă. (...) (14) Elementele necesare stabilirii pensiei de serviciu prevăzute de prezenta lege referitoare la vechimea în funcția de auditor public extern și baza de calcul al pensiei se dovedesc cu document eliberat de către Curtea de Conturi, pe răspunderea acesteia. (...)"

Normele cu privire la stabilirea pensiei de serviciu conform prevederilor Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 7/2016 și Legea nr. 145/2017, aprobate prin Ordinul președintelui Curții de Conturi și al președintelui Casei Naționale de Pensii Publice nr. 285/138/2016, cu modificările și completările ulterioare Art. 2. - "De pensia de serviciu prevăzută de Lege beneficiază următoarele categorii de persoane: a) auditorii publici externi care îndeplinesc condițiile de pensionare prevăzute de legislația privind sistemul public de pensii în vigoare, respectiv vârsta standard de pensionare și stagiul minim de cotizare, prevăzute în anexa nr. 5 la Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările și completările ulterioare, și care au realizat în cadrul Curții de Conturi, în această calitate, o vechime în specialitate de 14 ani sau mai mult; b) auditorii publici externi care îndeplinesc condițiile de pensionare prevăzute de legislația privind sistemul public de pensii în vigoare, respectiv vârsta standard de pensionare și stagiul minim de cotizare, prevăzute în anexa nr. 5 la Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările și completările ulterioare, și care au realizat o vechime în specialitate de cel puțin 4 ani în cadrul Curții de Conturi, în această calitate; c) persoanele care îndeplinesc condițiile prevăzute la lit. a) și care, la data cererii de acordare a pensiei de serviciu în temeiul Legii au avut sau au o altă ocupație, numai dacă au fost eliberate din funcția de auditor public extern din cadrul Curții de Conturi din motive neimputabile acestora; d) persoanele care la data solicitării pensiei de serviciu în temeiul Legii sunt pensionari pentru limită de vârstă în sistemul public de pensii și care îndeplinesc condițiile prevăzute la lit. a) sau b), după caz." III. Examenul jurisprudențial

Din verificarea jurisprudenței, ca urmare a sesizării din oficiu și la solicitarea ministrului justiției, s-a constatat caracterul neunitar al acesteia în ambele probleme de drept enunțate anterior. A. Sub aspectul îndeplinirii condițiilor prevăzute de Legea nr. 94/1992, pentru a beneficia de pensia de serviciu

Într-o primă orientare jurisprudențială s-a considerat că vechimea minimă în specialitate prevăzută de art. 51 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 este aplicabilă doar persoanelor care, la data îndeplinirii condițiilor standard de pensionare, aveau funcția de auditor public extern în cadrul Curții de Conturi, nu și persoanelor care, la data pensionării, au avut sau au o altă ocupație și nu au o vechime în specialitate de minimum 14 ani, întrucât prevederile art. 51 alin. (8) și (11) din Legea nr. 94/1992 trimit la alin. (2) al aceluiași articol, iar nu la prevederile alin. (3).

Aceste persoane pot beneficia de pensia de serviciu prevăzută de art. 51 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 doar în situația în care au realizat o vechime minimă de 14 ani în specialitatea de auditor public extern în cadrul Curții de Conturi, astfel cum această funcție este definită în art. 51 alin. (18) din legea anterior menționată și art. 1 alin. (2)-(4) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016.

Din interpretarea sistematică a diferitelor ipoteze prevăzute de art. 51 din Legea nr. 94/1992 rezultă că beneficiază de pensia de serviciu două categorii de persoane: cele care au îndeplinit funcția de auditor public extern pe o durată de cel puțin 14 ani în cadrul Curții de Conturi, indiferent dacă, la data pensionării, au avut sau au o altă ocupație [art. 51 alin. (2) și (8) din lege] și cele care, la îndeplinirea condițiilor standard de pensionare prevăzute de legislația privind sistemul public de pensii, aveau calitatea de auditor public extern și o vechime de minimum 4 ani în această specialitate [art. 51 alin. (3) din lege].

În ceea ce privește dispozițiile art. 51 alin. (11) din Legea nr. 94/1992, s-a arătat că acestea se referă tot la persoanele care, la data pensionării, au avut o altă ocupație, dar care, spre deosebire de cei menționați la alin. (8), sunt deja pensionari pentru limită de vârstă în sistemul public de pensii, ipoteza de reglementare cuprinsă în art. 51 alin. (11) fiind aceeași cu cea prevăzută în alin. (8), care se referă la persoanele care nu au calitatea de auditor public extern la data pensionării. Diferența constă doar în faptul că alin. (11) se referă la pensionarii din sistemul public de pensii, iar alin. (8) la persoanele care nu au calitatea de pensionari și solicită direct acordarea pensiei de serviciu. Or, singura diferență între cei menționați la alin. (8) și cei menționați la alin. (11) o constituie calitatea unora dintre aceștia de pensionari în sistemul public de pensii. Restul condițiilor de acordare a pensiei de serviciu rămân neschimbate, legiuitorul făcând expres trimitere la alin. (2), care impune și o vechime în specialitate de cel puțin 14 ani.

Așadar, posibilitatea acordării pensiei de serviciu pentru o vechime mai mică de 14 ani în funcția de auditor public extern în cadrul Curții de Conturi există numai pentru persoanele care îndeplinesc această funcție la data pensionării.

Prevederile art. 2 lit. b) și d) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016 nu completează prevederile legii în aplicarea căreia au fost date și nu pot fi interpretate decât în sensul că se referă la persoanele care au avut sau au, la data pensionării, funcția de auditor public extern.

În a doua orientare jurisprudențială s-a considerat că vechimea minimă în specialitate, prevăzută de art. 51 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, este aplicabilă și persoanelor care solicită pensia de serviciu în temeiul alin. (8) și (11) ale aceluiași articol.

În motivarea acestor soluții s-a reținut că dispozițiile art. 51 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 nu disting în privința perioadei în care s-a îndeplinit funcția de auditor public extern, iar din prevederile art. 2 lit. d) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016 rezultă că de pensia de serviciu prevăzută de lege beneficiază și persoanele care, la data solicitării acestei pensii, erau pensionari pentru limită de vârstă în sistemul public de pensii și care îndeplinesc condițiile prevăzute la lit. a) sau b), după caz. B. Sub aspectul eliberării adeverinței-tip

Într-o primă orientare jurisprudențială, unele instanțe, fără a analiza încadrarea în vreuna dintre categoriile prevăzute de art. 51 alin. (2), (3), (8) și (11) din Legea nr. 94/1992, au obligat Curtea de Conturi la eliberarea adeverințelor-tip prevăzute de anexa nr. 2 la Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016.

Aceste instanțe au apreciat că, în toate situațiile, Curtea de Conturi are obligația de a elibera o adeverință cu privire la vechimea în muncă în funcția de auditor public extern, precum și cu privire la veniturile brute realizate în această funcție, nefiind în măsură să decidă dacă eliberează sau nu documentul respectiv după cum apreciază că solicitantul îndeplinește sau nu condițiile pentru a beneficia de pensia de serviciu. Această competență revine exclusiv caselor teritoriale de pensii, iar, în caz de litigiu, instanțelor de judecată sesizate cu acțiuni având ca obiect stabilirea dreptului la pensia de serviciu.

Faptul că adeverința-tip poartă denumirea "pentru stabilirea pensiei de serviciu" nu îndreptățește Curtea de Conturi să refuze eliberarea acesteia în scopul verificării îndeplinirii condițiilor pentru a beneficia de pensia de serviciu, iar nu pentru stabilirea acestei pensii.

Răspunderea instituită de legiuitor în legătură cu emiterea acestor adeverințe nu justifică refuzul eliberării lor, reclamanții fiind îndreptățiți să li se ateste perioada în care și-au desfășurat activitatea în cadrul Curții de Conturi și veniturile plătite salariaților cu funcții echivalente celor deținute.

În a doua orientare jurisprudențială, instanțele au verificat, în prealabil, dacă sunt îndeplinite condițiile pentru ca reclamanții să beneficieze de pensie de serviciu, apreciind că obligația Curții de Conturi de a elibera adeverința-tip, prevăzută în anexa nr. 2 la Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016, există doar dacă aceste condiții sunt îndeplinite.

S-a argumentat că legea nu stabilește în sarcina Curții de Conturi o obligație abstractă, care să nu producă niciun rezultat, ci aceasta trebuie să ateste și baza de calcul al pensiei de serviciu, rezultat la care se poate ajunge doar dacă solicitantul îndeplinește condițiile prevăzute de lege, pentru a beneficia de pensia de serviciu.

Rolul adeverinței-tip este de a permite înscrierea la pensia de serviciu, iar nu verificarea ulterioară a îndeplinirii condițiilor de înscriere la o astfel de pensie.

De aceea, nu poate fi ignorată responsabilitatea pe care angajatorul o are la momentul eliberării adeverinței-tip, privind elementele necesare stabilirii pensiei de serviciu conform art. 51 alin. (14) din Legea nr. 94/1992 și art. 18 din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016. IV. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție apreciază că este în litera și spiritul legii prima orientare jurisprudențială, în prima problemă de drept, respectiv cea de-a doua orientare jurisprudențială, în cazul celei de-a doua probleme de drept.

Expunând modificările succesive ale dispozițiilor supuse interpretării din Legea nr. 94/1992, procurorul general subliniază că pensia de serviciu pentru auditorii publici externi se reflectă în cuantumul pensiei care, potrivit legii speciale, este determinat prin raportare la media veniturilor brute lunare realizate, cu caracter permanent, corespunzătoare ultimelor 12 luni de activitate anterioare lunii în care se depune cererea de pensionare, algoritm diferit de cel prevăzut de Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 263/2010), în care cuantumul pensiilor pentru limită de vârstă se determină pe baza punctajului mediu anual realizat de asigurat, înmulțit cu valoarea unui punct de pensie - art. 94 alin. (1).

Dreptul auditorilor publici externi la pensia de serviciu, în cuantumul prevăzut de art. 51 alin. (2) teza întâi, alin. (3) și (4) din Legea nr. 94/1992, se naște la îndeplinirea condițiilor standard de pensionare prevăzute de legislația în vigoare privind sistemul public de pensii, referitoare la vârsta standard de pensionare și stagiul minim de cotizare prevăzute în anexa nr. 5 la Legea nr. 263/2010, condiționat însă de realizarea unei vechimi minime în specialitatea de auditor public extern, de 4 ani sau de 14 ani, după distincțiile conținute în art. 51 alin. (2) teza întâi și alin. (3) din Legea nr. 94/1992.

De asemenea, dreptul la pensia de serviciu a fost recunoscut și persoanelor care, la îndeplinirea condițiilor standard de pensionare prevăzute de legislația în vigoare privind sistemul public de pensii, au avut sau au o altă ocupație, precum și foștilor auditori publici externi care, la data solicitării pensiei de serviciu, sunt pensionari pentru limită de vârstă în sistemul public de pensii.

Divergența de jurisprudență corespunzătoare primei probleme de drept este determinată de conținutul normativ neclar al dispozițiilor art. 51 alin. (2), (3), (8), (9) și (11) din Legea nr. 94/1992, respectiv art. 2 lit. a)-d) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016, în ceea ce privește posibilitatea foștilor auditori publici externi care, la data solicitării pensiei de serviciu, au o altă ocupație sau sunt pensionari pentru limită de vârstă în sistemul public de pensii și care au o vechime în specialitate mai mare de 4 ani, dar mai mică de 14 ani, de a beneficia de pensia de serviciu prevăzută de art. 51 alin. (3) din Legea nr. 94/1992.

Soluționarea acestei probleme de drept presupune a se determina dacă vechimea minimă în specialitatea de auditor public extern prevăzută de alin. (3) este aplicabilă și în ipotezele prevăzute de alin. (8) și (9), respectiv alin. (11) ale art. 51 din Legea nr. 94/1992.

Cea de-a doua problemă de drept pune în discuție posibilitatea fostului angajator (Curtea de Conturi) de a stabili el însuși îndreptățirea reclamanților la obținerea unei pensii de serviciu și de a refuza emiterea adeverințelor-tip prevăzute în anexa nr. 2 la Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016, atunci când constată, raportat la situația juridică concretă a fiecărui solicitant, că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege sub aspectul vechimii minime în specialitatea de auditor public extern.

Procurorul general apreciază că soluționarea primei probleme de drept trebuie circumscrisă metodei de interpretare logico-sistematică și teleologică a legii.

Astfel, art. 51 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 stabilește, cu titlu general, condițiile pentru ca auditorii publici externi să beneficieze de pensia de serviciu, respectiv: (1) îndeplinirea condițiilor standard de pensionare sub aspectul vârstei standard de pensionare și al stagiului minim de cotizare, prevăzute în anexa nr. 5 la Legea nr. 263/2010, și (2) realizarea unei vechimi în specialitate de 14 ani sau mai mult.

Aceasta este ipoteza persoanelor care, la îndeplinirea condițiilor standard de pensionare, au funcția de auditor public extern.

În această privință există o perfectă concordanță între art. 51 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 94/1992 și art. 2 lit. a) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016.

Norma de excepție, conținută de art. 51 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, vizează, în mod evident, persoanele care, la data îndeplinirii condițiilor standard de pensionare, își desfășoară activitatea în cadrul Curții de Conturi, în calitate de auditori publici externi, derogarea de la prevederile alin. (2) operând doar în privința vechimii minime în specialitate, care, în această ipoteză, este redusă de la 14 ani la 4 ani, consecința constând în micșorarea cuantumului pensiei cu un procent de 1% pentru fiecare an care lipsește din vechimea de 14 ani.

Circumstanțierea ad personam din art. 2 lit. b) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016 este susținută de interpretarea logică și gramaticală a art. 51 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, sintagma "la îndeplinirea condițiilor standard de pensionare" având rolul de a circumstanția temporal persoanele care beneficiază de pensia de serviciu pentru o vechime minimă de 4 ani la Curtea de Conturi, respectiv persoanele care, la îndeplinirea cumulativă a cerințelor referitoare la vârsta standard de pensionare, stagiul minim de cotizare și vechimea minimă în specialitate, de 4 ani, aveau și calitatea de auditori publici externi.

Această interpretare a textului corespunde expunerii de motive a Legii nr. 7/2016 pentru modificarea și completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi (Legea nr. 7/2016), în care este indicat scopul reinstituirii pensiilor de serviciu pentru auditorii publici externi, și anume recompensarea interdicțiilor și incompatibilităților specifice profesiei.

A treia ipoteză în care este recunoscut dreptul la pensia de serviciu prevăzută de art. 51 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 este cea a persoanelor care, la îndeplinirea condițiilor standard de pensionare, aveau o altă ocupație și care au fost eliberate din funcția de auditor public extern din motive neimputabile [art. 51 alin. (8) teza întâi și alin. (9) din Legea nr. 94/1992].

În acest caz, potrivit art. 51 alin. (8) teza a doua, baza de calcul al pensiei de serviciu o reprezintă media veniturilor brute lunare din ultimele 12 luni anterioare lunii în care se depune cererea de pensionare, realizate de auditorii publici externi aflați în activitate în condiții identice de funcție, vechime, grad sau treaptă unde și-a desfășurat activitatea solicitantul înaintea eliberării din funcția de auditor public extern.

Se observă că art. 51 alin. (8) teza întâi face trimitere la alin. (2) al aceluiași articol, care instituie condiția unei vechimi minime în specialitate, de 14 ani în cadrul Curții de Conturi, iar nu la alin. (3), care prevede o vechime minimă de 4 ani.

În măsura în care legiuitorul ar fi dorit ca de pensia de serviciu să beneficieze și persoanele care au îndeplinit funcția de auditor public extern cel puțin 4 ani, ar fi prevăzut acest aspect în alin. (8), pe calea unei trimiteri exprese la prevederile alineatului care consacră această posibilitate.

De asemenea se observă că teza a doua a alin. (8) al art. 51, în care este reglementată baza de calcul al pensiei de serviciu, în ipoteza foștilor auditori publici externi care se pensionează din alte profesii/ocupații, nu mai prevede reducerea cu un procent de 1% pentru fiecare an ce lipsește din vechimea minimă în specialitate de până la 14 ani, de unde rezultă că intenția legiuitorului a fost în sensul acordării beneficiului pensiei de serviciu, în această ipoteză, doar pentru vechimea minimă în specialitate de 14 ani.

Din această perspectivă, există o perfectă concordanță între interpretarea dată prevederilor art. 51 alin. (8) din Legea nr. 94/1992 și ipoteza reglementată de art. 2 lit. c) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016, care se referă la persoanele care îndeplinesc condițiile prevăzute la lit. a) și care, la data cererii de acordare a pensiei de serviciu în temeiul Legii nr. 94/1992, au avut sau au o altă ocupație, numai dacă au fost eliberate din funcția de auditor public extern din cadrul Curții de Conturi din motive neimputabile.

În fine, a patra ipoteză reglementată de art. 51 din Legea nr. 94/1992 este cea prevăzută de alin. (11), referitoare la auditorii publici externi care, la data solicitării pensiei de serviciu, sunt pensionari pentru limită de vârstă în sistemul public de pensii.

În privința acestora din urmă, condițiile standard de pensionare sunt ab initio îndeplinite, de vreme ce foștii auditori publici externi beneficiază de pensie pentru limită de vârstă în sistemul public de pensii.

Însă textul art. 51 alin. (11) teza întâi este lacunar în ceea ce privește condiția vechimii minime în specialitate, fiind identificate două interpretări. Fie că această condiție vizează vechimea minimă de 14 ani, prevăzută la alin. (2), de vreme ce teza a doua din alin. (11) trimite la algoritmul de calcul al pensiei de serviciu stabilit în alin. (2), fie că vechimea minimă în specialitate poate fi și de 4 ani, de vreme ce teza întâi din alin. (11) nu distinge, această interpretare coroborându-se cu art. 2 lit. d) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016, care permite o vechime minimă de 14 ani sau 4 ani, după caz.

În măsura în care se consideră că prevederile art. 51 alin. (11) teza întâi din Legea nr. 94/1992 se completează exclusiv cu alin. (2), nu și cu alin. (3) al aceluiași articol, în ceea ce privește condiția vechimii minime în specialitate, prevederile art. 2 lit. d) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016 apar ca fiind edictate cu încălcarea principiului ierarhiei actelor normative.

Dimpotrivă, interpretarea coroborată a prevederilor art. 51 alin. (11) din Legea nr. 94/1992 cu art. 2 lit. d) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016 și cerința ca orice act de interpretare să aibă ca finalitate aplicarea normei, nu neaplicarea acesteia, chiar și parțială, impune ca, în cazul alin. (11) teza întâi, trimiterea completă să fie considerată atât la alin. (2), cât și la alin. (3) al aceluiași articol. Așadar, în considerarea soluției oferite de Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016 și din coroborarea acestora cu prevederile art. 51 alin. (11) din Legea nr. 94/1992, trebuie să se considere că de pensia de serviciu prevăzută de această lege beneficiază foștii auditori publici externi care, la data solicitării acestei pensii, sunt pensionari pentru limita de vârstă din sistemul public de pensii și care, la data îndeplinirii condițiilor standard de pensionare, ocupau funcția de auditor public extern și aveau o vechime în specialitate de cel puțin 4 ani în cadrul Curții de Conturi, în această calitate.

Această din urmă interpretare asigură un tratament juridic egal pentru situații juridice care, în raport cu scopul reglementării, în ansamblu, sunt identice.

În concluzie, din interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 51 alin. (2), (3), (8) și (11) din Legea nr. 94/1992, coroborate cu prevederile art. 2 din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016, rezultă următoarele categorii de beneficiari ai pensiei de serviciu prevăzute de Legea nr. 94/1992: a) persoanele care, după data intrării în vigoare a Legii nr. 7/2016, au îndeplinit sau îndeplinesc condițiile standard de pensionare prevăzute de legislația în vigoare privind sistemul public de pensii și care, la data îndeplinirii acestor condiții, aveau/au ocupația de auditor public extern, cu o vechime minimă în specialitate de 14 ani sau, respectiv, 4 ani, în acest din urmă caz cuantumul pensiei de serviciu fiind diminuat cu 1% pentru fiecare an care lipsește din vechimea de 14 ani [art. 51 alin. (2) și (3) din Legea nr. 94/1992 și art. 2 lit. a) și b) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016]; b) persoanele care, după data intrării în vigoare a Legii nr. 7/2016, au îndeplinit sau îndeplinesc condițiile standard de pensionare prevăzute de legislația în vigoare privind sistemul public de pensii și care, la data îndeplinirii acestor condiții, aveau/au o altă ocupație, dar care au realizat, ca auditor public extern (controlor financiar), o vechime minimă în specialitate de 14 ani, dacă au fost eliberate din funcția de auditor public extern din motive neimputabile lor [art. 51 alin. (8) raportat la art. 51 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 și art. 2 lit. c) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016]; c) foștii auditori publici externi care, la data intrării în vigoare a Legii nr. 7/2016, aveau calitatea de pensionari în sistemul public de pensii, cu pensii pentru limită de vârstă, și în privința cărora trebuie distins în funcție de ocupația avută la data pensionării, astfel: (i) cei care, la data pensionării, îndeplineau funcția de auditor public extern, caz în care pensia de serviciu poate fi recunoscută în aceleași condiții ca pentru auditorii publici externi care se pensionează ori s-au pensionat după data intrării în vigoare a Legii nr. 7/2016, pentru o vechime minimă în specialitate de 14 ani sau, respectiv, 4 ani, în acest din urmă caz cuantumul pensiei de serviciu fiind diminuat cu 1% pentru fiecare an care lipsește din vechimea minimă de 14 ani [art. 51 alin. (11) raportat la alin. (2) din Legea nr. 94/1992 și art. 2 lit. d) raportat la lit. a) sau b) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016]; (ii) cei care, la data pensionării, aveau o altă ocupație, caz în care pensia de serviciu poate fi recunoscută pentru o vechime minimă în specialitate de 14 ani, întocmai celor care se pensionează după intrarea în vigoare a Legii nr. 7/2016 [art. 51 alin. (11) raportat la alin. (8) și alin. (2) ale aceluiași articol din Legea nr. 94/1992, coroborat cu art. 2 lit. d) raportat la art. 2 lit. a) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016].

Se află în afara acestor ipoteze legale și nu pot beneficia de pensia de serviciu prevăzută de art. 51 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 persoanele care, la data pensionării/îndeplinirii condițiilor standard de pensionare, au avut/au o altă ocupație decât aceea de auditor public extern și au o vechime în această specialitate mai mică de 14 ani, întrucât, pe de o parte, astfel cum s-a arătat în precedent, dispozițiile art. 51 alin. (8) teza întâi din Legea nr. 94/1992 trimit, sub aspectul condițiilor referitoare la vechimea în specialitate, la prevederile alin. (2), iar nu la cele ale alin. (3) al aceluiași articol, iar, pe de altă parte, criteriul ocupației avute la data pensionării (anterioară Legii nr. 7/2016) ori, după caz, la data îndeplinirii condițiilor standard de pensionare prevăzute de legislația aplicabilă în privința sistemului public de pensii (ulterioară intrării în vigoare a Legii nr. 7/2016) nu poate fi lipsit de orice eficiență juridică.

Această modalitate de aplicare a legii rezultă și din interpretarea literală a dispozițiilor art. 51 alin. (8) din Legea nr. 94/1992, precum și a întregului art. 2 din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016.

Recunoscând beneficiul la pensia de serviciu, art. 51 alin. (8) din Legea nr. 94/1992 arată că de aceasta pot beneficia și foștii auditori publici externi care, la data pensionării, "au avut sau au o altă ocupație" și trimite la condițiile de vechime minimă în specialitate, de 14 ani, prevăzută de alin. (2) al aceluiași articol.

Aceeași concluzie se desprinde și din interpretarea literală a dispozițiilor art. 2 din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/135/2016.

Astfel, indicând categoriile de persoane care pot beneficia de pensia de serviciu prevăzută de Legea nr. 94/1992, art. 2 lit. a) și b) îi indică mai întâi pe "auditorii publici externi" care îndeplinesc condițiile de pensionare prevăzute de legislația privind sistemul public de pensii în vigoare, respectiv vârsta standard de pensionare și stagiul minim de cotizare, prevăzute în anexa nr. 5 la Legea nr. 263/2010.

Altfel spus, pensia de serviciu se stabilește, în aceste două ipoteze, în considerarea unei vechimi minime în specialitate de 14 și, respectiv, de 4 ani, pentru auditorii publici externi care, la data îndeplinirii condițiilor standard de pensionare, ocupau aceste funcții.

Dimpotrivă, atunci când se statuează în privința foștilor auditori publici externi, art. 2 lit. c) și d) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016 se referă la "persoanele" care, la data solicitării pensiei de serviciu, fie au o altă ocupație, fiind anterior eliberate din funcția de auditor public extern pentru motive neimputabile lor [lit. c)], fie, la aceeași dată, sunt pensionari pentru limită de vârstă în sistemul public de pensii [lit. d)].

Pentru cei dintâi, dreptul la pensia de serviciu este recunoscut în condițiile prevăzute de art. 2 lit. a) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016, după cum rezultă și din trimiterea art. 51 alin. (8) din Legea nr. 94/1992 la alin. (2) al aceluiași articol.

Așadar, pot beneficia de pensia de serviciu prevăzută de Legea nr. 94/1992 foștii auditori publici externi care, la data îndeplinirii condițiilor standard de pensionare, aveau/au o altă ocupație și au realizat o vechime în specialitate de minimum 14 ani.

Per a contrario, acest beneficiu nu este recunoscut nici de Legea nr. 94/1992 și nici de Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016 foștilor auditori publici externi care, la data îndeplinirii condițiilor standard de pensionare, aveau o altă ocupație și au realizat o vechime în specialitate mai mică de 14 ani.

Pentru persoanele care, la data solicitării pensiei de serviciu, sunt pensionari pentru limită de vârstă, trebuie distins după cum îndeplinesc sau nu condițiile prevăzute la lit. a) sau b) a art. 2 din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016, criteriul unei vechimi minime în specialitate fiind operabil astfel: - foștii auditori publici externi care s-au pensionat anterior Legii nr. 7/2016 din această funcție pot beneficia de pensia de serviciu dacă au realizat o vechime minimă de 14 ani ori, după caz, de 4 ani în specialitate [ipoteza prevăzută de art. 2 lit. a) sau b) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016]; - foștii auditori publici externi care s-au pensionat anterior Legii nr. 7/2016, iar la data pensionării aveau o altă ocupație, pot beneficia de pensia de serviciu, dacă au realizat o vechime minimă în specialitate de 14 ani [ipoteza prevăzută de art. 2 lit. a) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016].

În acest fel se asigură identitate de tratament juridic în privința recunoașterii beneficiului pensiei de serviciu pentru foștii auditori publici externi pensionați atât anterior, cât și ulterior Legii nr. 7/2016 și care, la data pensionării ori, după caz, a îndeplinirii condițiilor de pensionare, aveau altă ocupație.

În ce privește cea de-a doua problemă de drept, procurorul general a apreciat că soluționarea acesteia ar trebui să aibă în vedere faptul că Legea nr. 94/1992 și Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016 impun emitentului adeverinței-tip atestarea încadrării solicitantului în una dintre ipotezele în care poate beneficia de pensia de serviciu, emitentul adeverinței (fostul angajator) fiind răspunzător pentru corectitudinea și legalitatea datelor cuprinse în documentele care stau la baza întocmirii dosarului de pensionare și cele necesare calculului pensiei de serviciu.

În cazul stabilirii pensiilor de serviciu nu este vorba despre o adeverință emisă de angajator în executarea obligației sale generale, instituite în Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Codul muncii), de a elibera, la cerere, toate documentele care atestă calitatea de salariat pe care a avut-o solicitantul, ci de eliberarea unei adeverințe-tip pentru înscrierea la pensia de serviciu și stabilirea elementelor salariale care constituie baza de calcul al acesteia, prin indicarea mediei veniturilor brute lunare realizate, cu caracter permanent, corespunzătoare ultimelor 12 luni de activitate anterioare lunii în care se depune cererea de pensionare (în cazul auditorilor publici externi aflați în activitate), fie prin indicarea aceleiași baze de calcul al pensiei, prin raportare la veniturile realizate de auditorii publici externi aflați în condiții identice de vechime, funcție, grad sau treaptă, unde și-a desfășurat activitatea solicitantul, fost auditor public extern, eliberat din funcție din motive neimputabile sau beneficiar al unei pensii pentru limită de vârstă stabilite în sistemul public de pensii.

Or, adeverința-tip pentru stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 94/1992 trebuie eliberată numai în situația în care, în urma verificărilor, fostul angajator ajunge la concluzia că solicitantul îndeplinește condițiile pentru înscrierea la această categorie de pensie și completează toate rubricile.

Emiterea adeverinței-tip implică o operațiune prealabilă de interpretare a legii și încadrare a situației juridice concrete aduse în atenția fostului angajator, ceea ce depășește, în mod evident, simpla operațiune de atestare/comunicare a elementelor ce rezultă din evidențele sale proprii sub aspectul vechimii în specialitate realizate de fiecare solicitant, astfel cum sunt situațiile din dreptul comun, în care, în temeiul art. 125 din Normele de aplicare a prevederilor Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 257/2011, cu completările ulterioare, art. 34 alin. (5) și art. 40 alin. (2) lit. h) din Codul muncii, fostul angajator comunică caselor teritoriale de pensii date, elemente și informații în vederea stabilirii drepturilor de pensie.

Astfel, în temeiul dreptului comun, Curtea de Conturi ar putea să comunice exclusiv datele și informațiile care rezultă din propriile evidențe privind vechimea realizată de fiecare solicitant în funcția de auditor public extern și alte funcții asimilate, potrivit art. 1 alin. (2)-(4) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016, fără vreo altă încadrare juridică sau indicare a bazei de calcul al pensiei de serviciu.

În schimb, atunci când i se solicită eliberarea adeverinței-tip prevăzute de legislația specială, în vederea stabilirii pensiei de serviciu, Curtea de Conturi, răspunzând de exactitatea și legalitatea datelor comunicate, poate refuza emiterea acestui document persoanelor care nu se încadrează în ipotezele prevăzute de art. 51 alin. (2), (3), (8) și (11) din Legea nr. 94/1992 și art. 2 din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016, un atare refuz fiind justificat de rolul adeverinței-tip la constituirea dosarului de pensionare și răspunderea fostului angajator în ceea ce privește indicarea elementelor necesare stabilirii pensiei de serviciu.

În concluzie, procurorul general apreciază că: I. În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 51 alin. (2) teza întâi, alin. (3), (8), (9) și (11) din Legea nr. 94/1992, raportate la prevederile art. 2 din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016, persoanele care au îndeplinit funcția de auditor public extern în cadrul Curții de Conturi pentru o perioadă mai mare de 4 ani, dar mai mică de 14 ani, și care, fiind eliberate din funcție din motive neimputabile lor, aveau o altă ocupație, la data îndeplinirii condițiilor standard de pensionare ori la data pensionării, nu pot beneficia de pensia de serviciu prevăzută de art. 51 alin. (3) din lege. II. În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 51 alin. (14) din Legea nr. 94/1992 și art. 18 din Normele aprobate prin Ordinul nr. 285/138/2016, Curtea de Conturi (fost angajator) nu este obligată să elibereze adeverința-tip prevăzută în anexa nr. 2 la norme persoanelor care nu îndeplinesc condițiile prevăzute de lege sub aspectul vechimii minime în specialitatea de auditor public extern pentru a putea beneficia de pensia de serviciu. V. Opinia exprimată de Direcția legislație, studii, documentare și informatică juridică a Înaltei Curți de Casație și Justiție

Opinia exprimată cu privire la prima problemă de drept a fost că, în urma aplicării coroborate a regulilor de interpretare juridică a dispozițiilor art. 51 alin. (2), (3), (8), (9) și (11) din Legea nr. 94/1992 - cu mențiunea că se apreciază ca fiind prevalente dispozițiile legii în raport cu prevederile normelor date în aplicarea sa, având în vedere principiul ierarhiei actelor normative -, s-ar putea desprinde concluzia potrivit căreia importantă este îndeplinirea condițiilor de vechime fie de minimum 4 ani, fie de minimum 14 ani în funcția de auditor public extern în cadrul Curții de Conturi, fără să aibă relevanță dacă persoana care a îndeplinit respectivele condiții de vechime în specialitatea menționată se afla efectiv/nu se mai afla în funcția de auditor public extern la data îndeplinirii condițiilor standard de pensionare prevăzute de legislația în vigoare privind sistemul public de pensii, respectiv la data pensionării pentru limită de vârstă în respectivul sistem, cu respectarea, bineînțeles, a condiției ca eliberarea din funcția de auditor public extern să se fi realizat din motive neimputabile.

Legea nu impune expressis verbis condiția ca persoana care a exercitat funcția de auditor public extern o anumită perioadă din cele prevăzute pentru deschiderea vocației la pensia de serviciu să fi fost în funcția respectivă la data îndeplinirii condițiilor standard de pensionare prevăzute de legislația în vigoare privind sistemul public de pensii; or, ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.

Referitor la cea de-a doua problemă de drept s-a apreciat că adeverința-tip pentru stabilirea pensiei de serviciu se eliberează numai acelor persoane care îndeplinesc condițiile prevăzute de lege pentru a beneficia de o astfel de pensie, reglementările fiind clare în acest sens, atât timp cât respectivul document trebuie să cuprindă elementele necesare stabilirii pensiei de serviciu în favoarea persoanelor care au exercitat funcția de auditor public extern în cadrul Curții de Conturi, iar responsabilitatea asupra aspectelor pe care trebuie să le cuprindă respectiva adeverință revine emitentului acesteia.

Desigur că instituția angajatoare este obligată să emită documentele necesare stabilirii pensiei în sistemul public de pensii oricărui angajat sau fost angajat al său care dorește să facă dovada activității sale în cadrul respectivei instituții, însă adeverința-tip pentru stabilirea pensiei de serviciu nu poate fi eliberată decât persoanelor care îndeplinesc condițiile prevăzute de lege pentru a beneficia de acest tip de pensie. VI. Jurisprudența Curții Constituționale

Din verificările efectuate rezultă că instanța de contencios constituțional s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor art. 51 alin. (8) din Legea nr. 94/1992 prin Decizia nr. 470 din 17 septembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 143 din 24 februarie 2020, respingând, ca neîntemeiată, excepția invocată.

Curtea a reținut că: "23. (...) în succesiunea în timp a legislației în materia pensiei de serviciu pentru auditorii publici externi ai Curții de Conturi s-au creat diferite ipoteze prin care această categorie a beneficiat și beneficiază, după caz, de un asemenea sistem de pensie de serviciu, desigur cu îndeplinirea anumitor condiții stabilite prin normele legale de către legiuitor. Prin urmare, în ceea ce privește aspectele referitoare la persoanele ce intră sub incidența Legii nr. 94/1992, în general, precum și cele care beneficiază de pensia de serviciu în virtutea acestei legi, Curtea reține că acestea sunt chestiuni ce țin de îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege în decursul timpului, fiecare având particularitatea sa, iar interpretarea și aplicarea acestor norme în spețe concrete este de competența celor îndrituiți cu verificarea îndeplinirii condițiilor necesare în vederea stabilirii în concret a situațiilor ce se circumscriu normelor legale în materie, desigur având în vedere întreg cadrul legislativ. 24. Față de această împrejurare, Curtea observă că principiul constituțional al egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, consacrat de art. 16 alin. (1) din Constituție, este respectat doar atunci când părțile se găsesc în situații identice sau egale, care impun și justifică același tratament juridic și, deci, instituirea aceluiași regim juridic. Per a contrario, când acestea se află în situații diferite, regimul juridic aplicabil fiecăreia nu poate fi decât diferit, soluție legislativă care nu contravine, ci, dimpotrivă, decurge logic din chiar principiul enunțat (Decizia nr. 192 din 31 martie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 527 din 21 iunie 2005). Ar fi contrar principiului egalității în fața legii să se pretindă uniformitate acolo unde există diferențe clare și obiective de situație sau, după caz, de regim juridic aplicabil (Decizia nr. 782 din 12 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 406 din 15 iunie 2009). Atât prin jurisprudența Curții Constituționale (Decizia nr. 545 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 6 iulie 2011), cât și prin cea a Curții Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 28 octombrie 1987, pronunțată în Cauza Inze împotriva Austriei, paragraful 41), s-a statuat că dreptul de a nu fi discriminat, garantat de Constituție, respectiv de Convenție, este încălcat nu numai atunci când statele tratează în mod diferit persoane aflate în situații analoage, fără a exista justificări obiective și rezonabile, ci și atunci când statele omit să trateze diferit, tot fără a exista justificări obiective și rezonabile, persoane aflate în situații diferite. 25. De asemenea, Curtea reține că, astfel cum a statuat în jurisprudența sa, respectarea egalității în drepturi, precum și a o