Decizia nr. 39 din 18 mai 2020

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept competent să judece sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 727/1/2020 este legal constituit conform dispoziţiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă şi ale art. 37 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţiei, republicat.

Şedinţa este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată participă doamna Ileana Peligrad, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 38 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa în vederea dezlegării următoarei chestiuni de drept: „în aplicarea prevederilor art. 30 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2011 şi art. I alin. (4) şi (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 44/2014 raportat la art. 2.517 şi 2.528 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, momentul începerii curgerii termenului de prescripţie, respectiv data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască paguba, poate fi considerat momentul plăţii ajutorului de încălzire către beneficiar sau un alt moment ulterior, când primarul a luat cunoştinţă de plata nelegală a ajutorului de încălzire urmare a verificărilor efectuate de alte instituţii abilitate, inclusiv instituţii care nu sunt prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2011?”.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a rămas în pronunţare asupra sesizării privind pronunţarea unei hotărâri prealabile.

Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a dispus, prin Încheierea din 11 decembrie 2019, pronunţată în Dosarul nr. 1.230/118/2019, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept anterior menţionată.

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2011 privind măsurile de protecţie socială în perioada sezonului rece, aprobată prin Legea nr. 92/2012, cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2011

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 44/2014 pentru reglementarea unor măsuri privind recuperarea debitelor pentru beneficiile de asistenţă socială, precum şi pentru modificarea art. 101 din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, aprobată cu modificări prin Legea nr. 266/2015, cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 44/2014

Codul civil

Prin Sentinţa civilă nr. 728 din 9 mai 2019, Tribunalul Constanţa a admis acţiunea formulată de reclamantul A, a anulat dispoziţia nr. 8.398 din 19 iulie 2018 emisă de pârâtul primarul B şi a dispus obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată în sumă de 750 lei.

Pentru a pronunţa această hotărâre s-a reţinut că reclamantul a beneficiat, în perioada aferentă lunilor noiembrie 2012 – aprilie 2015, de ajutor pentru încălzirea locuinţei în cuantum total de 1.362,19 lei, luni în raport cu care, în mod distinct, a început să curgă termenul special de prescripţie de 3 ani, la care face trimitere expresă art. I alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 44/2014, termen care s-a împlinit anterior emiterii dispoziţiei supuse analizei în privinţa fiecărei sume stabilite.

În calcularea acestui termen, instanţa a avut în vedere dispoziţiile art. 2.517 şi ale art. 2.523 din Codul civil, considerându-se că pârâtul nu se poate prevala de un alt moment de începere a curgerii termenului de prescripţie decât acela al acordării către reclamant a ajutorului lunar pentru încălzirea locuinţei, având în vedere că până la acel moment, ulterior formulării şi analizării cererii, el ar fi trebuit să cunoască situaţia reclamantului, în concret faptul că acesta ar fi deţinut depozite bancare mai mari de 3.000 de lei, stare de fapt pentru stabilirea căreia nu era necesară intervenţia unei decizii a Camerei de Conturi, care a descoperit o situaţie ce putea fi identificată şi de pârât, prin minime diligenţe.

Pentru aceste considerente, instanţa a constatat că măsura de recuperare a ajutorului pentru încălzirea locuinţei, în cuantum total de 1.362,19 lei, de care reclamantul ar fi beneficiat în mod nelegal, în condiţiile în care acesta ar fi deţinut depozite bancare superioare plafonului de 3.000 lei, stabilită de către pârât prin Dispoziţia nr. 8.398 din 19 iulie 2018, este nelegală, dreptul fiind prescris.

Instanţa a apreciat că nu poate reţine susţinerile pârâtului referitoare la curgerea a două termene succesive de prescripţie, unul de 5 ani pentru stabilirea creanţei, în raport cu prevederile art. 110 din Codul de procedură fiscală, şi altul de 3 ani, pentru recuperarea acesteia, prevăzut de art. I alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 44/2014, raportat la art. 2.517 din Codul civil, având în vedere, pe de o parte, că prin legea specială a fost stabilit un termen de prescripţie de 3 ani, iar, pe de altă parte, că termenul de 5 ani prevăzut de art. 110 din Codul de procedură fiscală nu este aplicabil acestui tip de creanţă. În acest sens, instanţa a avut în vedere că Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală operează atât cu noţiunea de creanţă fiscală, cât şi cu cea de creanţă bugetară, conform definiţiilor termenilor şi expresiilor de la art. 1, astfel că între cele două creanţe nu poate fi pus semnul egalităţii, ele nefiind identice sub aspectul naturii juridice.

Cum art. 110 reglementează „Obiectul, termenul şi momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului de stabilire a creanţelor fiscale”, dispoziţiile acestui articol nu pot fi extinse prin analogie şi la alte tipuri de creanţe, cum sunt cele bugetare, anume cea constând în plăţi nelegale din fonduri publice.

Art. 100 din Legea nr. 207/2015 prevede următoarele: „(1) Creanţele bugetare reprezentând prejudicii/plăţi nelegale din fonduri publice ce trebuie recuperate potrivit legii se stabilesc prin decizie, de către autorităţile competente, în măsura în care legea specială nu prevede altfel. (2) Decizia prevăzută la alin. (1) este titlu de creanţă bugetară potrivit art. 1 pct. 38 şi poate fi contestată potrivit prezentului cod. Contestaţia se soluţionează de către autoritatea emitentă. Dispoziţiile titlului VIII sunt aplicabile în mod corespunzător.”

Având în vedere că suma ce face obiect al Dispoziţiei nr. 8.398 din 19 iulie 2018 reprezintă un prejudiciu generat de acordarea ajutorului de încălzire a locuinţei, prin aceasta s-a stabilit o creanţă bugetară, iar nu una fiscală, astfel că termenul de prescripţie de 5 ani, prevăzut de art. 110 din Codul de procedură fiscală, nu îi este aplicabil.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul B, iar în cadrul soluţionării acestuia, la 23 octombrie 2019, intimatul reclamant A a depus la dosar cerere de sesizare a instanţei supreme în vederea pronunţării unei hotărâri prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu privire la interpretarea art. I alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 44/2014 cu aplicarea art. 2.517 şi a art. 2.528 din Codul civil, urmând a se statua cu privire la momentul de începere a curgerii termenului de prescripţie.

Instanţa de sesizare a constatat admisibilitatea sesizării, în conformitate cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, motivat de faptul că:

Problema de drept litigioasă vizează aplicarea prevederilor art. 30 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2011 şi art. I alin. (4) şi (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 44/2014 în raport cu art. 2.517 şi art. 2.528 alin. (1) din Codul civil.

În cadrul completului de judecată s-au conturat două opinii cu privire la momentul începerii curgerii termenului de prescripţie.

Într-o opinie (minoritară), s-a apreciat că termenul de prescripţie pentru recuperarea sumei reprezentând ajutor acordat pentru încălzirea locuinţei a început să curgă distinct, pentru fiecare lună de acordare, calculându-se de la momentul acordării acestuia.

S-a considerat că nu poate fi stabilit ca moment de început al curgerii termenului momentul emiterii deciziei Curţii de Conturi, astfel cum sugerează primarul, fiind relevantă sub acest aspect şi Decizia nr. 19 din 3 iunie 2019 pronunţată de Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, prin care s-a stabilit că: „în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 268 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 8 şi 12 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat, şi a dispoziţiilor art. 211 lit. c) din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv a art. 2.526 din Codul civil, actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control, prin care s-a stabilit în sarcina angajatorului obligaţia de a acţiona pentru recuperarea unui prejudiciu produs de un salariat ori rezultat în urma plăţii către acesta a unei sume de bani necuvenite, nu marchează începutul termenului de prescripţie extinctivă a acţiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului.”

Potrivit acestei opinii, izvorul obligaţiei reclamantului- debitor nu poate consta în actul de control al Curţii de Conturi sau al unui alt organ cu atribuţii de control, ci în actul sau faptul juridic ce a generat paguba invocată. Prin urmare, dreptul de recuperare a sumei achitate necuvenit s-a născut la momentul achitării acesteia, moment obiectiv în care entitatea pârâtă, gestionând fondurile publice, trebuia să cunoască dacă beneficiarul ajutorului îndeplinea, într-adevăr, toate condiţiile pentru acordarea acestuia. Acesta este momentul obiectiv în care titularul dreptului la acţiune, având toate informaţiile relevante, trebuia să cunoască naşterea lui.

În acest context, nu se poate susţine că doar ca urmare a unui control din partea unei instituţii terţe, de exemplu, Curtea de Conturi, entitatea publică putea să cunoască producerea pagubei şi pe cel care a cauzat-o, cu atât mai mult cu cât documentele şi informaţiile analizate de Curtea de Conturi puteau şi trebuiau a fi accesate/cunoscute în primul rând de pârât, la momentul acordării ajutorului, fiind informaţii obligatoriu a fi cunoscute şi analizate la acel moment.

În ceea ce priveşte existenţa posibilităţii de verificare a aspectelor declarate de titularii cererilor de acordare a ajutorului, dispoziţiile legale incidente statuează în acest sens.

Astfel, conform secţiunii a 5-a „Verificare şi monitorizare” din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2011, art. 30 alin. (2) statuează următoarele: „În cazul în care în urma anchetelor sociale efectuate la solicitarea agenţiilor teritoriale în condiţiile art. 14 alin. (6) se constată că la completarea cererii şi declaraţiei pe propria răspundere privind componenţa familiei şi veniturile acesteia familia sau persoana singură beneficiară de ajutor pentru încălzirea locuinţei nu a declarat corect numărul membrilor de familie, veniturile ori bunurile deţinute, dreptul la ajutorul pentru încălzirea locuinţei încetează începând cu luna următoare, iar sumele plătite necuvenit cu acest titlu se recuperează în condiţiile legii, prin dispoziţie a primarului, care constituie titlu executoriu.”

Totodată, conform art. 30 alin. (3) „Agenţiile teritoriale pot efectua oricând verificări cu privire la condiţiile care au stat la baza acordării ajutorului pentru încălzirea locuinţei, precum şi a îndeplinirii de către titular a obligaţiei prevăzute la art. 19 alin. (1) (. . . . . . . . . .).”

Aşadar, în condiţiile în care exista posibilitatea legală de verificare şi monitorizare a drepturilor acordate, se constată că pârâtul nu era ţinut de efectuarea unui control şi, implicit, a unei sesizări din partea unui alt organ cu atribuţii de control în domeniul financiar. Prin urmare, aspectele invocate de recurent nu au aptitudinea de a influenţa momentul de început al termenului de prescripţie extinctivă, care este momentul naşterii dreptului la acţiune, în speţă cel al acordării ajutoarelor pentru încălzirea locuinţei.

De asemenea, nici susţinerea vizând reaua-credinţă a intimatului-reclamant nu poate influenţa cursul prescripţiei, de vreme ce pârâtul avea obligaţia de a verifica informaţiile din cererea şi declaraţia pe propria răspundere.

Într-o a doua opinie (majoritară) se reţine că, în cursul anului 2015, Curtea de Conturi a României – Camera de Conturi Constanţa a constatat mai multe deficienţe privitoare la acordarea ajutoarelor de încălzire a locuinţei în perioada noiembrie 2012 – decembrie 2014, în sensul că au beneficiat de acest ajutor persoane/familii care nu îndeplineau condiţiile reglementate de prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 70/2011, deficienţe ce au fost consemnate într-un proces-verbal de control.

Prin Decizia nr. 33 din 7 august 2015, Curtea de Conturi a României – Camera de Conturi Constanţa a dispus luarea măsurilor legale ce se impun pentru stabilirea întinderii prejudiciului, precum şi pentru recuperarea acestuia de la beneficiarii care nu erau eligibili, iar în baza Dispoziţiei B nr. 3256 din 19 noiembrie 2015, Serviciul Public de Impozite şi Taxe Constanţa a stabilit întinderea prejudiciului, constând în acordarea ajutoarelor de încălzire a locuinţei în sezoanele reci aferente perioadei indicate, transmiţând ulterior, prin Adresa înregistrată sub nr. 26.028 din 18 februarie 2016, rezultatele obţinute în vederea luării măsurilor ce se impun pentru recuperarea prejudiciului calculat.

Se constată astfel că pârâtul a luat cunoştinţă de pagubă şi de cel care răspunde de ea odată cu înregistrarea Adresei nr. 26.028 din 18 februarie 2016, iar de la acest moment începe să curgă termenul de prescripţie de 3 ani, situaţia fiind diferită de cea asupra căreia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat prin Decizia nr. 19/2019, deoarece vizează plăţi nelegale acordate din fondurile publice în baza unor declaraţii ale beneficiarilor care nu corespund realităţii.

Astfel, art. 14 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2011 stabileşte că „(1) Ajutorul pentru încălzirea locuinţei, prevăzut la art. 8, 9, 10 şi art. 11 alin. (1), se acordă pe bază de cerere şi declaraţie pe propria răspundere privind componenţa familiei şi veniturile acesteia. (2) Formularul de cerere şi declaraţie pe propria răspundere se completează potrivit modelului stabilit prin normele metodologice de aplicare a prezentei ordonanţe de urgenţă. (3) La completarea cererii, titularul are obligaţia de a menţiona corect componenţa familiei, veniturile membrilor acesteia, precum şi bunurile mobile şi imobile deţinute, aşa cum sunt acestea trecute în formularul prevăzut la alin. (2). (4) În vederea stabilirii dreptului, primarii solicită acte doveditoare care atestă componenţa familiei şi veniturile realizate de membrii acesteia, precum şi acte doveditoare privind locuinţa sau bunurile deţinute de aceştia, inclusiv în alte unităţi administrativ-teritoriale. (5) În aplicarea prevederilor alin. (4) primarul stabileşte dreptul solicitând informaţii pe bază de protocol altor instituţii/autorităţi sau, după caz, cerând documente doveditoare solicitanţilor. În situaţia în care pe baza documentelor doveditoare prezentate de solicitant sunt suspiciuni cu privire la acordarea dreptului, primarul poate stabili dreptul pe baza anchetei sociale efectuate de serviciul public de asistenţă socială.”

De asemenea, art. 30 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2011 prevede că: „(2) În cazul în care în urma anchetelor sociale efectuate la solicitarea agenţiilor teritoriale în condiţiile art. 14 alin. (6) se constată că la completarea cererii şi declaraţiei pe propria răspundere privind componenţa familiei şi veniturile acesteia familia sau persoana singură beneficiară de ajutor pentru încălzirea locuinţei nu a declarat corect numărul membrilor de familie, veniturile ori bunurile deţinute, dreptul la ajutorul pentru încălzirea locuinţei încetează începând cu luna următoare, iar sumele plătite necuvenit cu acest titlu se recuperează în condiţiile legii, prin dispoziţie a primarului, care constituie titlu executoriu. (3) Agenţiile teritoriale pot efectua oricând verificări cu privire la condiţiile care au stat la baza acordării ajutorului pentru încălzirea locuinţei, precum şi a îndeplinirii de către titular a obligaţiei prevăzute la art. 19 alin. (1). (4) Sumele acordate necuvenit cu titlu de ajutor pentru încălzirea locuinţei, plătite din bugetul de stat, se recuperează de către serviciile de specialitate ale primăriei de la beneficiar în termen de maximum 3 luni, se transferă agenţiei teritoriale şi se fac venituri la bugetul de stat. (5) În situaţia în care, cu prilejul verificărilor dispuse de primar sau efectuate de către agenţiile teritoriale, se constată că cele declarate de solicitantul ajutorului pentru încălzirea locuinţei nu corespund realităţii şi se apreciază că sunt indicii cu privire la săvârşirea unei infracţiuni, organul constatator are obligaţia să sesizeze organele de urmărire penală.”

Prin urmare, legiuitorul a stabilit posibilitatea recuperării sumelor achitate nelegal cu titlu de prestaţie socială sub forma ajutorului de încălzire dacă la verificările efectuate se constată că informaţiile oferite de beneficiar la completarea cererii şi a declaraţiei pe propria răspundere privind componenţa familiei şi veniturile/bunurile acesteia sunt incorecte. S-a prevăzut astfel că verificările pot fi efectuate „oricând”, fără a se impune un termen în acest sens.

Se consideră astfel că termenul de prescripţie nu poate să curgă de la momentul acordării plăţilor nelegale, câtă vreme atât primarul, cât şi agenţia pentru prestaţii sociale au posibilitatea legală de a efectua verificări ulterior, ceea ce înseamnă că momentul de la care se presupune că s-a luat cunoştinţă de pagubă şi de cel care răspunde de ea este momentul acestor verificări.

Se apreciază relevant şi faptul că cercetările pe care le poate face primarul la momentul acordării ajutorului sunt cele enunţate la art. 14 alin. (4) şi (5) din actul normativ anterior menţionat, respectiv solicitarea de la beneficiar de acte doveditoare care atestă componenţa familiei şi veniturile realizate de membrii acesteia, respectiv acte doveditoare privind locuinţa sau bunurile deţinute, precum şi solicitarea de informaţii pe bază de protocol altor instituţii/autorităţi.

Or, este evident că legiuitorul a înţeles să acorde ajutorul în primul rând pe baza informaţiilor oferite de beneficiar pe propria sa răspundere, instituind o prezumţie de veridicitate a acestor declaraţii, urmând ca, în cazul în care se dovedeşte contrariul, organele abilitate să poată proceda la recuperarea sumelor.

Având în vedere şi numărul mare de solicitări (peste 10.000), precum şi resursele umane şi materiale limitate ale aparatului primarului, nu se poate susţine că acesta din urmă avea obligaţia de a cunoaşte, încă de la momentul acordării ajutorului, că plata este nelegală, fapt ce era de natură a cauza un prejudiciu bugetului local.

În atare situaţie s-a considerat că termenul de prescripţie curge de la momentul efectuării verificărilor, fie de către primar, fie de către agenţia teritorială de prestaţii sociale, inclusiv la solicitarea Curţii de Conturi, iar nu de la momentul plăţii ajutorului.

Intimatul-reclamant a susţinut că realităţile sociale şi economice au determinat o interpretare neunitară a dispoziţiilor legale care prevăd termenul de prescripţie extinctivă în interiorul căruia se pot recupera debitele pentru beneficiile de asistenţă socială şi, implicit, o jurisprudenţă neunitară, susţinând că recent s-au conturat două orientări, după cum urmează:

Într-o primă opinie, instanţele de judecată au pronunţat soluţii în sensul că păgubitul nu se poate prevala de un alt moment de începere a curgerii termenului de prescripţie decât acela al acordării către beneficiar a ajutorului lunar pentru încălzirea locuinţei, având în vedere că, până la acel moment al acordării, care este ulterior formulării şi analizării cererii de acordare a ajutorului, el ar fi trebuit să cunoască situaţia solicitantului, în concret faptul că acesta ar fi deţinut depozite bancare mai mari de 3.000 lei, situaţie de fapt pentru stabilirea căreia nu era necesară intervenţia unei decizii a Camerei de Conturi, care a descoperit o situaţie ce putea fi identificată şi de păgubit prin minime diligenţe.

Astfel, termenul de prescripţie de 3 ani a început să curgă distinct pentru fiecare lună din perioada de referinţă în care beneficiarul a primit ajutor pentru încălzirea locuinţei.

Într-o a doua orientare, instanţele au pronunţat soluţii în sensul că păgubitul a luat cunoştinţă de pagubă şi de cel care răspunde de ea, respectiv a început să curgă termenul de prescripţie odată cu înregistrarea la sediul său a unei adrese răspuns la solicitarea păgubitului, prin care serviciul public de impozite şi taxe locale a calculat/stabilit întinderea prejudiciului constatat de Curtea de Conturi constând în acordarea ajutorului de încălzire a locuinţei.

Reclamantul a apreciat prima opinie jurisprudenţială ca fiind cea conformă prevederilor legale incidente, relevante fiind şi prevederile art. 30 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2011, care statuează că, în cazul în care în urma anchetelor sociale efectuate la solicitarea agenţiilor teritoriale în condiţiile art. 14 alin. (6) se constată că la completarea cererii şi declaraţiei pe propria răspundere privind componenţa familiei şi veniturile acesteia, familia sau persoana singură beneficiară de ajutor pentru încălzirea locuinţei nu a declarat corect numărul membrilor de familie, veniturile ori bunurile deţinute, dreptul la ajutorul pentru încălzirea locuinţei încetează începând cu luna următoare, iar sumele plătite necuvenit cu acest titlu se recuperează în condiţiile legii, prin dispoziţie a primarului, care constituie titlu executoriu.

Actul normativ care reglementează cadrul legal în care se pot recupera aceste sume este Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 44/2014, potrivit căreia ajutorul pentru încălzirea locuinţei se acordă doar după verificarea îndeplinirii condiţiilor legale de eligibilitate, obligaţie care subzistă şi ulterior, având în vedere că solicitantul va fi verificat în acest sens prin efectuarea de anchete sociale.

Păgubitul, fiind o instituţie publică bugetară, are prevăzute în organigrama de funcţionare servicii specializate de control financiar şi de audit intern care pot şi trebuie să depisteze producerea eventualelor pagube în modul de gestionare a resurselor instituţiei, constatarea acestora putându-se face în multiple moduri legale, şi nu doar prin actul de control al Curţii de Conturi.

Conform art. 23 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, controlul financiar preventiv şi auditul intern se exercită asupra tuturor operaţiunilor care afectează fondurile publice şi/sau patrimoniul public şi sunt exercitate conform reglementărilor în domeniu, iar conform art. 24 alin. (1), angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor din fonduri publice se aprobă de ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectuează de către conducătorul compartimentului financiar- contabil/persoana responsabilă cu efectuarea plăţii.

Astfel, instituţia publică nu poate sta în pasivitate aşteptând doar controlul Curţii de Conturi, având în vedere că are obligaţii proprii de control a legitimităţii plăţilor efectuate, sens în care trebuie să depună toate diligenţele pentru depistarea existenţei unor eventuale pagube cauzate de beneficiarii sumelor plătite, o interpretare contrară reprezentând o încălcare a prevederilor art. 2.528 alin. (1) din Codul civil potrivit căruia prescripţia curge de la data când păgubitul „a cunoscut” paguba şi pe cel care răspunde de ea, dar această prevedere trebuie corelată cu prevederea aceluiaşi text legal care instituie incidenţa alternativă a momentului obiectiv în care păgubitul „trebuia să cunoască”” acelaşi lucru, nefiind suficient să nu-l fi cunoscut şi să se raporteze la orice alt eveniment viitor pe care-l va genera atunci când va considera de cuviinţă (emiterea unei adrese către serviciul de impozite şi taxe locale în vederea calculării prejudiciului după aproximativ 4 ani de la prima plată şi după 6 luni de la constatarea Curţii de Conturi).

În concluzie, legea nu protejează neştiinţa culpabilă a păgubitului, ci doar cazurile de imposibilitate obiectivă de cunoaştere, a căror incidenţă este cel puţin greu de susţinut în cazul nelegalităţii unor plăţi, în legătură cu care păgubitul are atribuţii de control şi putere decizională.

Mai mult, păgubitul are calitatea de ordonator de credite, sens în care trebuie să ştie încă din momentul aprobării şi efectuării plăţii, fie şi numai pentru a respecta reglementările contabile, cât şi cui a plătit, precum şi în ce temei.

Recurentul pârât nu a exprimat un punct de vedere cu privire la solicitarea de sesizare a instanţei supreme.

Curţile de apel Alba Iulia, Braşov, Cluj, Oradea şi Ploieşti nu au identificat jurisprudenţă relevantă şi nu au formulat niciun punct de vedere.

În cadrul Curţii de Apel Constanţa, practica este unitară în ceea ce priveşte termenul de prescripţie aplicabil, însă au fost exprimate trei opinii diferite în legătură cu momentul începerii curgerii termenului de prescripţie în interiorul căruia primarul are posibilitatea de a emite dispoziţie de recuperare pentru plăţile pretins nelegale acordate în baza Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 70/2011.

Opinia judecătorilor din cadrul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Galaţi, instanţă arondată Curţii de Apel Galaţi, este în sensul că legiuitorul a stabilit posibilitatea recuperării sumelor achitate nelegal cu titlu de prestaţie socială sub forma ajutorului de încălzire dacă, la verificările efectuate, se constată că informaţiile oferite de beneficiar la completarea cererii şi a declaraţiei pe propria răspundere privind componenţa familiei şi veniturile/bunurile sunt incorecte, verificările putând fi efectuate oricând, fără a se impune un termen în acest sens.

La nivelul Curţii de Apel Suceava, Tribunalul Suceava a exprimat opinia potrivit căreia ajutorul de încălzire reprezintă o creanţă bugetară, iar dreptul primarului de a emite dispoziţia de recuperare a sumelor achitate nelegal se prescrie în termen de 3 ani, conform dispoziţiilor art. 2.517 din Codul civil.

Secţia a II-a civilă a Curţii de Apel Timişoara a opinat în sensul că termenul de prescripţie extinctivă va începe de la momentul la care primarul a luat cunoştinţă de plata nelegală a ajutorului de încălzire, ca urmare a verificărilor efectuate de alte instituţii abilitate, inclusiv instituţii care nu sunt prevăzute în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2011.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că, la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Prezintă relevanţă, raportat la chestiunea de drept supusă analizei prin prezenta sesizare, dezlegarea dată prin Decizia nr. 19/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii pronunţată în Dosarul nr. 490/1/2019 şi publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 860 din 24 octombrie 2019 prin care s-a statuat că: „În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 268 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 8 şi 12 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat, şi a dispoziţiilor art. 211 lit. c) din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv a art. 2.526 din Codul civil, actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control, prin care s-a stabilit în sarcina angajatorului obligaţia de a acţiona pentru recuperarea unui prejudiciu produs de un salariat ori rezultat în urma plăţii către acesta a unei sume de bani necuvenite, nu marchează începutul termenului de prescripţie extinctivă a acţiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului”.

La nivelul Curţii Constituţionale nu a fost identificată jurisprudenţă relevantă.

Prin raportul întocmit, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sesizarea nu întruneşte toate condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă reglementează, anterior rezolvării de principiu a unei chestiuni de drept, condiţiile de admisibilitate pe care trebuie să le îndeplinească sesizarea.

O primă condiţie este aceea ca pricina în care s-a ridicat chestiunea de drept să se afle pe rolul unui complet de judecată care soluţionează cauza în ultimă instanţă.

Această condiţie este îndeplinită, deoarece Curtea de Apel Constanţa a fost învestită cu soluţionarea recursului în contencios administrativ, promovat împotriva unei hotărâri ce a fost pronunţată de tribunal în primă instanţă, singura cale de atac fiind recursul, iar decizia este definitivă, conform art. 95 pct. 1, art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă, art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă.

Celelalte condiţii desprinse din textul menţionat impun ca: sesizarea să privească o chestiune de drept; de lămurirea acesteia să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; chestiunea de drept să fie nouă, precum şi ca asupra respectivei chestiuni de drept Înalta Curte de Casaţie si Justiţie să nu fi statuat şi nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

În ceea ce priveşte chestiunea de drept supusă analizei, sesizarea urmăreşte clarificarea momentului de începere a curgerii termenului de prescripţie în vederea recuperării sumelor plătite necuvenit unor persoane fizice cu titlu de beneficii de asistenţă socială, în speţă ajutorul pentru încălzirea locuinţei în perioada sezonului rece.

Dispoziţiile art. 30 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2011, aprobată prin Legea nr. 92/2012, stabilesc că sumele plătite necuvenit să se recupereze prin dispoziţie a primarului, iar cele ale art. I alin. (4) şi (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 44/2014 prevăd că termenul de prescripţie este cel reglementat de art. 2.517 din Codul civil.

Autorul sesizării a solicitat să se stabilească, de principiu, în raport cu prevederile art. 30 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2011, ale art. I alin. (4) şi (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 44/2014, raportat la art. 2.517 şi 2.528 din Codul civil, care este momentul ce marchează începutul curgerii termenului de prescripţie extinctivă, respectiv să se decidă dacă acesta poate fi considerat: data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască paguba, conform dispoziţiilor art. 2.528 din Codul civil, sau un alt moment ulterior, când primarul a luat cunoştinţă de plata nelegală a ajutorului de încălzire, ca urmare a verificărilor efectuate de alte instituţii abilitate, inclusiv instituţii care nu sunt prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2011, şi care, în speţă, a fost identificată ca fiind Curtea de Conturi a României.

Obiectul sesizării, astfel cum a fost prezentat de către autorul său, se încadrează în categoria celor prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, deoarece presupune interpretarea normelor juridice incidente speţei, fiind îndeplinită astfel şi cerinţa referitoare la aducerea în dezbatere, pe calea acestui mecanism, a unei chestiuni de drept.

Din cuprinsul acestei concluzii se desprinde şi o altă consecinţă, aceea că este întrunită şi condiţia ca de lămurirea respectivei chestiuni de drept să depindă soluţionarea pe fond a cauzei, avându-se în vedere că stabilirea momentului începerii curgerii termenului de prescripţie determină, în mod decisiv, caracterul legal sau nelegal al actului administrativ contestat şi că aspectul respectiv face obiect al criticilor deduse judecăţii în recurs, raportat la soluţia primei instanţe.

Pentru a primi o dezlegare pe calea procedurală reglementată de art. 519 din Codul de procedură civilă şi a face obiectul pronunţării unei hotărâri prealabile, chestiunea de drept trebuie să aibă caracter de noutate şi să prezinte un grad de dificultate apt să declanşeze acest mecanism al preîntâmpinării unei jurisprudenţe neunitare.

În ceea ce priveşte caracterul de noutate al chestiunii de drept, el este îndeplinit doar formal, în sensul că nu s-a mai solicitat, în interpretarea textelor legale menţionate, pronunţarea unei hotărâri prealabile.

De asemenea, astfel cum s-a arătat în jurisprudenţa dezvoltată de Înalta Curte de Casaţie si Justiţie pe acest aspect, pentru ca o chestiune de drept să facă obiectul unei hotărâri prealabile, este necesar ca aceasta să prezinte un grad de dificultate care nu ar putea fi depăşit decât recurgându-se la acest mecanism de interpretare

Or, în prezenta cauză se constată lipsa caracterului dificil al chestiunii de drept, prin raportare la efectele şi incidenţa Deciziei de recurs în interesul legii nr. 19 din 3 iunie 2019

Potrivit deciziei menţionate, s-a statuat că „actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control, prin care s-a stabilit în sarcina angajatorului obligaţia de a acţiona pentru recuperarea unui prejudiciu produs de un salariat ori rezultat în urma plăţii către acesta a unei sume de bani necuvenite, nu marchează începutul termenului de prescripţie extinctivă a acţiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului”.

S-a reţinut în considerentele deciziei, cu valoare de principiu, că paguba constatată este preexistentă raportului Curţii de Conturi sau altui organ cu atribuţii de control (paragraful 57), că izvorul obligaţiei debitorului nu îl reprezintă actul de control, ci actul sau faptul juridic ce a generat paguba (paragraful 60), astfel încât invocarea actului de control este irelevantă, neexistând nicio dispoziţie legală care să stabilească faptul că acesta ar reprezenta punctul de plecare al cursului prescripţiei extinctive (paragraful 61) şi de asemenea, nefiind asimilat de lege ca act întreruptiv al cursului prescripţiei extinctive (paragraful 62).

Analiza menţionată a fost făcută în contextul în care s-a constatat existenţa, la acel moment, a unei jurisprudenţe neunitare în legătură cu efectele juridice produse de actul de control al Curţii de Conturi sau al altui organ cu atribuţii de control pe planul prescripţiei extinctive, respectiv al modalităţii în care marchează sau nu momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie extinctivă în acţiunile iniţiate de angajatori pentru recuperarea prejudiciului cauzat de salariaţi şi are aplicabilitate mutatis mutandis în legătură cu chestiunea dedusă judecăţii prin prezenta sesizare.

Astfel, raportat la datele sesizării de faţă, se constată că prin dispoziţie a primarului, emisă în temeiul prevederilor art. 30 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2011 şi ale art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 44/2014, ca urmare a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi Constanţa, s-a impus recuperarea unei plăţi nedatorate, constând în prejudiciul generat de acordarea ajutorului de încălzire a locuinţei în sezoanele reci.

După cum se observă, în ambele situaţii, acţiunea de recuperare a plăţii nedatorate a fost demarată ca urmare a unei măsuri de control a organelor Curţii de Conturi, prin care, în prima ipoteză, angajatorul a fost obligat să acţioneze pentru recuperarea prejudiciului de la angajatul său, iar în cel de-al doilea caz, primarul a fost obligat să ia măsurile pentru recuperarea ajutorului pentru încălzirea locuinţei.

În ambele ipoteze, independent de normele speciale incidente (din Codul muncii, respectiv ordonanţe de urgenţă privind beneficiile de asistenţă socială), relevante, sub aspectul prescripţiei extinctive, sunt prevederile art. 2.528 din Codul civil cu privire la determinarea momentului începerii curgerii termenului de prescripţie extinctivă – în raport cu data la care păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea – care nu poate fi influenţat, astfel cum s-a statuat deja, de un act de control întocmit de un terţ faţă de raportul juridic.

Ignorând regulile de interpretare logică referitoare la analogie care presupun, mutatis mutandis, existenţa aceleiaşi soluţii sau dezlegări în drept atunci când există aceleaşi raţiuni ale legii (ubi eadem ratio, ibi eadem jus), titularul sesizării consideră, fără temei, că situaţia ar fi diferită de cea asupra căreia s-a statuat prin Decizia de recurs în interesul legii nr. 19/2019, deoarece vizează plăţi nelegale acor