ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 564/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 564/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Prin Sentința nr. 185/ F din 15 noiembrie 2010 a Curții de Apel Brașov a fost respinsă excepția de nelegalitate a prevederilor art. 2 alin. (4)

și (5) din H.G. nr. 1120/2006, privind aprobarea normelor metodologice pentru

aplicarea Legii nr. 290/2003, excepție invocată de reclamantul M.M. în

contradictoriu cu pârâtele Guvernul României, C.J. Brașov de aplicare a Legii nr.

290/2003 și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților - serviciul

pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 și în consecință a constatat că sunt legale

prevederile art. 2 alin. (4) și (5) din H.G. nr. 1120/2006 raportat la

prevederile art. 5 alin. (1) paragraf ultim și art. 13 din Legea nr. 290/2003,

privind acordarea de despăgubiri sau compensații cetățenilor României pentru

bunurile proprietatea acestora, sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia,

Bucovina de Nord și ținutul Herța ca urmare a stării de război și a aplicării

Tratatului de Pace între România și Puterile Aliate și Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947 cu modificările și completările ulterioare.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța de fond a reținut că, la data de 11 martie 2010,

reclamantul M.M. a chemat în judecată pe pârâții Comisia Județeană Brașov de

aplicare a Legii 290/2003 și Autoritatea Națională pentru Restituirea

Proprietăților - Serviciul pentru aplicarea Legii 290/2003 solicitând anularea

Hotărârii nr. 151 din 3 septembrie 2009 a Comisiei Județene Brașov de aplicare

a Legii nr. 290/2003, cu referire la cererea nr. 3339 din 3 mai 2004 a

numitului M.V.; recunoașterea dreptului reclamantului la despăgubiri pentru

terenul arabil și recolta neculeasă abandonate în Basarabia în anul 1944,

obligarea Comisiei Județene Brașov de aplicare a Legii nr. 290/2003 la emiterea

unei noi hotărâri prin care să admită cererea reclamantului ca fiind temeinică

și legală, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Acțiunea

reclamantului a format obiectul Dosarului nr. 2308/62/2010 al Tribunalului

Brașov, secția comercială și de contencios.

În cauză reclamantul

a invocat excepția de nelegalitate a prevederilor art. 2 alin. (4) și (5) din H.G.

nr. 1120/2006, pe baza căreia a fost emisă Hotărârea nr. 151 din 3 septembrie 2009

a Comisiei Județene Brașov de aplicare a Legii nr. 290/2003 în ședința publică

din 7 septembrie 2010 (fila 68 Dosar nr. 2308/62/2010).

Față de această

excepție, Tribunalul Brașov a sesizat Curtea de Apel Brașov, secția contencios

administrativ și fiscal, pentru soluționarea excepției de nelegalitate și a

suspendat judecarea cauzei din Dosarul nr. 2308/62/2010, până la soluționarea

acestei excepții.

Ca urmare, s-a

înregistrat Dosarul nr. 735/64/2010, de față, având ca obiect excepția de

nelegalitate și a fost introdus în cauză, în calitate de pârât, Guvernul

României, care este emitentul actului atacat.

Prin

Legea nr. 171/2006, publicată în M. Of. nr. 437 din 19 mai 2006, a fost

modificată și completată Legea nr. 290/2003.

Față de

noile modificări legislative și având în vedere că procedura de evaluare a

despăgubirilor prevăzute de aceste acte normative s-a dovedit extrem de

greoaie, s-a impus elaborarea unor noi norme metodologice de aplicare a Legii nr.

290/2003, care au fost aprobate prin H.G. nr. 1120/2006 și publicată în M. Of.

al României, partea I, nr. 753 din 5 septembrie 2006.

De fapt

aceste norme metodologice detaliază fiecare articol al legii, și, totodată,

clarifică unele concepte și situații juridice relevate de derularea practică a

procedurilor administrative de soluționare a cererilor depuse de persoanele

îndreptățite.

Astfel,

textul art. 2 a fost modificat în sensul celor expuse:

- alin. (4)

Cererile sunt însoțite de acte doveditoare certificate de autorități. În

situația imposibilității dovedite de a procura aceste acte, cererea se

completează cu declarația autentică a petentului, însoțită de declarațiile a

cel puțin 2 martori de asemenea autentificate.

- alin. (5)

Imposibilitatea de a procura înscrisuri se dovedește prin demersurile efectuate

pentru a intra în posesia acestor acte, depunându-se la dosar copii ale corespondenței

purtate cu diferite instituții din România, Ucraina și Republica Moldova,

abilitate să producă aceste documente (adeverințe sau certificate de arhivă),

precum și traducerea acestora, după caz.

Față de

cele prezentate, pârâta a considerat că prevederile art. 2 alin. (4) și (5) vin

în întâmpinarea procesului de aplicare a prevederilor stipulate de art. 5 din

Legea nr. 290/2003, constituind o explicație a regulii logicii formale care a

stat la baza acestuia.

Curtea, analizând

actele și lucrările dosarului, respectiv prin prisma excepției de nelegalitate a

prevederilor art. 2 alin. (4) și (5) din H.G. nr. 1120/2006, raportat la

documentația ce a stat la baza acestei hotărâri de guvern și la prevederile art.

4 din Legea nr. 554/2004 republicată, având în vedere motivele pe excepția

invocată de reclamant la filele 11 -14 dosar și apărările formulate de

emitentul actului administrativ atacat, reține în fapt și în drept următoarele:

Reclamantul a invocat

nelegalitatea prevederilor art. 2 alin. (4) și (5) din H.G. 1120/2006, raportat

la prevederile art. 5 alin. alin. (1) paragraf ultim din Legea nr. 290/2003 și

la art. 13 din această lege, considerând că prin emiterea hotărârii de guvern

menționate s-a încălcat legea de bază, că H.G. este un act normativ cu forță

juridică inferioară legii, dar că prin aceasta se aduc modificări la lege, ba

mai mult H.G. 1120/2006 nu a reglementat expres ce trebuia, adică cele 4

categorii de norme prevăzute în art. 13 din Legea nr. 290/2003.

Analizând

prevederile art. 5 alin. (1) din Legea nr. 290/2003 rezultă că în lege se

prevede:

„ alin. (1)

Persoanele îndreptățite vor depune cereri proprii, până la data de 1 mai 2007,

la comisiile constituite în cadrul prefecturilor, în temeiul art. 6 din Legea nr.

9/1998 privind acordarea de compensații cetățenilor români pentru bunurile

trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre

România și Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940, republicată.

Cererile trebuie însoțite de acte doveditoare, certificate de autorități, sau

de declarația autentică a petentului, însoțită de declarațiile a cel puțin 2

martori, de asemenea, autentificate.”

Analizând

prevederile art. 13 din Legea nr. 290/2003, se reține că: „Criteriile de

evaluare și modalitățile concrete de stabilire a cuantumului despăgubirilor sau

de acordare a compensațiilor pentru terenurile agricole și intravilane, precum

și pentru construcții și recolte, procedurile de lucru ale comisiilor județene,

respectiv a municipiului București, pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 și ale

Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților - serviciul pentru

aplicarea Legii nr. 290/2003, gestionarea fondurilor destinate despăgubirilor,

precum și modalitățile de efectuare a plăților vor fi stabilite prin norme

metodologice elaborate de Autoritatea Națională pentru Restituirea

Proprietăților și aprobate prin hotărâre a Guvernului.”

Prin

hotărârea de guvern trebuiau expres reglementate aceste categorii prevăzute expres

de legiuitor pentru a putea pune corect în executare legea.

Art. 2 alin.

(4) din H.G. nr. 1120/2006

, prevede că „Cererile sunt însoțite de acte doveditoare

certificate de autorități. În situația imposibilității dovedite de a procura

aceste acte, cererea se completează cu declarația autentică a petentului,

însoțită de declarațiile a cel puțin 2 martori de asemenea autentificate.”

La art. 2

alin. (5) din această hotărâre, rezultă că: „Imposibilitatea de a procura

înscrisuri se dovedește prin demersurile efectuate pentru a intra în posesia acestor

acte depunându-se la dosar copii ale corespondenței purtate cu diferite

instituții din România, Ucraina și Republica Moldova, abilitate să producă

aceste documente (adeverințe sau certificate de arhivă), precum și traducerea

acestora, după caz”.

În concluzie,

instanța a apreciat că, prin hotărârea de guvern atacată, nu s-au adus

completări la lege prin introducerea textului, deoarece prin aceste dispoziții

se explică în ce situații se impune a se depune de cel care face cerere, în

baza Legii 290/2003, declarație autentică însoțită de declarațiile

autentificate a doi martori atunci când nu are acte oficiale doveditoare cu

privire la proprietățile avute.

Ca atare

instanța apreciază că art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1120/2006, nu încalcă

legea, nu adaugă la lege, ci explică în ce împrejurări se depune declarația

autentică a petentului, iar aceasta nu reprezintă o condiție suplimentară față

de prevederile art. 5 alin. (1) din Legea nr. 290/2006.

Referitor

la art. 2 alin. (5) din HG nr. 1120/2006 se reține că în mod faptic petentul,

care a făcut demersuri pentru a obține actele oficiale, prin corespondență cu o

serie de instituții din țară sau din țările menționate, poate justifica și

proba cererea sa.

Ori,

aceste demersuri se fac și prin intermediul instanței, dacă sunt în interesul

soluționării corecte a cauzei, ceea ce nu înseamnă că se adaugă la lege, ci se

explică modul de dovedire.

Art. 2 alin.

(4) „Cererile sunt însoțite de acte doveditoare certificate de autorități. În

situația imposibilității dovedite de a procura aceste acte, cererea se

completează cu declarația autentică a petentului, însoțită de declarațiile a

cel puțin 2 martori de asemenea autentificate.”

Alin. (5)

„Imposibilitatea de a procura înscrisuri se dovedește prin demersurile

efectuate pentru a intra în posesia acestor acte depunându-se la dosar copii

ale corespondenței purtate cu diferite instituții din România, Ucraina și

Republica Moldova, abilitate să producă aceste documente (adeverințe sau

certificate de arhivă), precum și traducerea acestora, după caz”.

Instanța

de fond a reținut că aceste prevederi sunt legale, deoarece printr-un act

normativ cu o putere juridică inferioară, în speță hotărârea de guvern, nu se

modifică un act normativ cu o putere juridică superioară, în speță Legea nr. 290/2006.

În esență

se constată că în cauză nu e vorba de o modificare a legii și nu se încalcă

legea și nici principiul separației puterilor, respectiv al puterii legislative

și al puterii executive.

Legea nr.

290/2003 prevede: „acte doveditoare, certificate de autorități sau declarația

autentică a petentului, însoțită de declarațiile a cel puțin 2 martori, de

asemenea, autentificate.

Prezența

conjuncției „sau” indică cele două condiții care într-adevăr sunt alternative,

îndeplinirea uneia dintre ele fiind suficientă, dar în lipsa primei condiții,

intră în discuție cea de-a doua condiție pe care Guvernul a explicat-o și a

detaliat-o în Hotărârea dată.

Pe de o

parte legea prevede două condiții alternative, iar pe de altă parte Hotărârea

de Guvern introduce un text, respectiv acela că petentul încearcă să procure

acte doveditoare certificate de autorități și doar dacă se dovedește

imposibilitatea procurării acestora se poate completa cererea prin declarația

autentică a petentului, însoțită de declarațiile a cel puțin 2 martori, de

asemenea autentificate.

În

esență, s-a reținut că, din Hotărârea de Guvern în discuție, nu rezultă că prin

Normele metodologice s-au depășit prevederile normelor legale pentru acordarea

despăgubirilor, ci ele stabilesc ce acte trebuie să însoțească cererea pentru

despăgubiri, iar legea nu prevede acest lucru în art. 13 detaliat,

concluzionând că aceste dispoziții sunt legale.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie, susținând, în esență, prin motivele de recurs formulate

următoarele:

- contrar celor

susținute de instanța de fond în considerentele sentinței, H.G. nr. 1120/2006

reglementează practic doar procedurile interne de lucru ale comisiilor

județene, respectiv a municipiului București, pentru aplicarea Legii nr. 290/2003

și ale Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților - Serviciul

pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, în ceea ce privește modalitatea concretă

de despăgubire a persoanelor îndreptățite. Deci Hotărârea de Guvern nu

reglementează legea în integralitatea ei, astfel că nu face vorbire nici despre

faptul că prin normele metodologice s-ar stabili ce acte trebuie să însoțească

cererea de despăgubire.

- H.G. nr. 1120/2006

dată în aplicarea Legii nr. 290/2003, prin prevederile art. 2 alin. (4) și (5),

introduce o condiție suplimentară – aceea de a dovedi imposibilitatea procurării

de acte doveditoare certificate de autorități, caz în care se poate completa

apoi cererea prin „declarația autentică a petentului, însoțită de declarațiile

autentificate a cel puțin doi martori – pe când, Legea nr. 290/2003 prin

prevederile art. 5 alin. (1) paragraf ultim stabilește două condiții – acte

doveditoare, certificate de autoritate, sau declarația autentificată a

petentului, însoțită de declarațiile a cel puțin doi martori, autentificate –

condiții ce sunt alternative.

Susține

recurentul-reclamant că printr-un act al puterii executive s-a modificat un act

al puterii legislative, încălcându-se astfel ierarhic actelor normative și

principiul separației puterilor în stat.

Considerând că

sentința instanței de fond este neîntemeiată și nelegală deoarece instanța nu a

apreciat în mod corect situația de fapt și de drept, recurentul-reclamant

solicită admiterea recursului și modificarea acesteia în sensul admiterii

excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 3 alin. (4) și (5) din H.G. nr. 1120/2006,

astfel cum a fost formulată.

Criticile formulate de

recurentul-reclamant se subsumează motivului de modificare al sentinței

prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Intimații-pârâți

Guvernul României și Comisia Județeană Brașov pentru aplicarea Legii nr. 290/2003

au formulat întâmpinări, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea

sentinței instanței de fond, ca fiind legală și temeinică.

Recursul este

nefondat și urmează a fi respins, potrivit considerentelor ce se vor arăta în

continuare.

Critica esențială pe

care recurentul-reclamant o aduce sentinței instanței de fond este aceea că în

mod eronat prima instanță a apreciat că nu există conflict între prevederile art.

5 alin. (1) paragraf ultim din Legea nr. 290/2003 și prevederile art. 2 alin. (4)

și (5) din H.G. nr. 1120/2006, dată în aplicarea Legii nr. 290/2003, în opinia

recurentului H.G. introducând o condiție suplimentară, respectiv aceea de a se

dovedi imposibilitatea procurării de acte doveditoare certificate de

autorități, pentru a proba dreptul său de proprietate, urmând ca numai după

aceea să poată fi valabilă „declarația autentică a petentului însoțită de

declarațiile a cel puțin 2 martori, de asemenea autentificate”.

Într-adevăr, astfel

cum corect a reținut și instanța de fond, art. 5 alin. (1) paragraf ultim din

Legea nr. 290/2003, prevede că „Cererile trebuie însoțite de acte doveditoare,

certificate de autorități, sau de „declarația autentică a petentului, însoțită

de declarațiile a cel puțin 2 martori, de asemenea autentificate”, textul de

lege reglementând, astfel, modalitatea de a face dovada dreptului de

proprietate asupra bunurilor pentru care beneficiarii legii pot solicita

despăgubiri.

Dreptul de

proprietate asupra unor bunuri se dovedește însă în primul rând cu înscrisuri –

„acte doveditoare” în formularea textului de lege enunțat – și numai în lipsa

acestora cu declarația autentificată a persoanei beneficiare, însoțită de

declarațiile autentificate a cel puțin doi martori”.

Sigur că cele două

condiții instituite de textul de lege pentru dovedirea dreptului de proprietate

sunt alternative, astfel cum susține și recurentul-reclamant, dar ele se

condiționează una pe cealaltă într-o anumită ierarhie.

Beneficiarul

despăgubirilor conform Legii nr. 290/2003 nu poate să-și aleagă, pentru

dovedirea proprietății bunurilor – una din aceste condiții, el trebuie să

respecte ordinea în care acestea au fost menționate în textul de lege, și anume

să facă mai întâi dovada cu „acte doveditoare” și numai în caz de imposibilitate

de procurare a acestora să facă declarație autentificată însoțită de

declarațiile autentificate a cel puțin doi martori.

De aceea, în mod

corect a reținut și instanța de fond, art. 2 alin. (4) și (5) din H.G. nr. 1120/2006,

dată în aplicarea Legii nr. 290/2003, vine să expliciteze prevederile art. 5 alin.

(1) paragraf ultim din Legea nr. 290/2003, în sensul că numai atunci când se

dovedește imposibilitatea procurării de acte doveditoare (textul arătând și

modul în care se dovedește această imposibilitate), petentul completează

cererea cu o declarație autentică la care se alătură declarații autentificate a

cel puțin 2 martori.

Ca atare, în mod

just, prima instanță a apreciat că textul art. 2 alin. (4) și (5) din H.G. nr. 1120/2003,

nu încalcă legea, nu adaugă la lege, (introducând o condiție suplimentară), ci

explică în ce împrejurări se poate dovedi dreptul de proprietate cu declarație

autentică a petentului și anume numai după ce se dovedește că a fost în imposibilitate

de a procura înscrisuri doveditoare, precizând și dovedind și demersurile

efectuate pentru a intra în posesia acestor acte.

Cât privește cealaltă

critică referitoare la faptul că în mod greșit instanța de fond a reținut în

considerente că H.G. nr. 1120/2006 explică și reglementează fiecare articol din

lege, când în realitate din conținutul art. 13 din Legea nr. 290/2003, rezultă

că de fapt se reglementează practic doar procedurile interne de lucru ale

comisiilor județene, respectiv a municipiului București, pentru aplicarea Legii

nr. 290/2003 și ale A.N.R.P. – serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, în

ceea ce privește modalitatea concretă de despăgubire a persoanelor îndreptățite,

fără a se face vorbire și despre ce anume acte să însoțească cererea de

despăgubire, trebuie precizat că este neîntemeiată.

Din moment ce

problema esențială pe care o critică recurentul-reclamant este reglementată de art.

2 alin. (4) și (5) din H.G. nr. 1120/2006, dată în aplicarea Legii nr. 290/2003

și pentru care s-a răspuns criticilor recurentului, este lipsit de importanță

dacă Hotărârea de Guvern criticată se referă la integralitatea Legii nr. 290/2003

sau numai la aspectele înserate în art. 13 din lege.

Oricum, chiar dacă art.

23 din Legea nr. 290/2003, nu indică în concret și faptul că prin normele

metodologice elaborate de Autoritatea Națională pentru Restituirea

Proprietăților și aprobate de Guvern urma a fi clarificată și problema modalităților

în care se dovedește dreptul de proprietate asupra bunurilor, acest lucru era

necesar a fi clarificat față de dispozițiile art. 5 alin. (1) paragraf ultim de

Legea nr. 290/2003.

Având în vedere

considerentele expuse, concluzia instanței de control judiciar este aceea că instanța

de fond a pronunțat o soluție legală și temeinică, dată cu aplicarea și

interpretarea corectă a legii, astfel încât recursul declarat se privește, ca

nefondat și în baza art. 312 C. proc. civ. urmează a fi respins.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de M.M. împotriva sentinței nr. 185/ F din 15 noiembrie 2010 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 2 februarie 2011.