ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 472/2015

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 472/2015 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2015)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

acțiunii

Prin

cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel

București, la data de 18 februarie 2013, reclamantul V.D. în nume propriu

și în numele lui V.T. a solicitat, în contradictoriu cu A.N.R.P. - Serviciul

pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 ca prin hotărârea judecătorească ce se va

pronunța să se dispună:

1) Anularea Îndrumărilor metodologice A.N.R.P.

nr. 1693 din 27 noiembrie 2006 privind aplicarea prevederilor Legii nr. 290/2003,

privind acordarea de despăgubiri sau compensații cetățenilor români pentru

bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia,

Bucovina de Nord și Ținutul Herța, ca urmare a stării de război și a aplicării

Tratatului de Pace între România și Puterile Aliate și Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, cu modificările si completările ulterioare;

2) Suspendarea executării Îndrumărilor

metodologice A.N.R.P. nr. 1693 din 27 noiembrie 2006 privind aplicarea

prevederilor Legii nr. 290/2003, până la pronunțarea instanței de fond.

În motivarea în fapt a cererii,

reclamanții au arătat că, la data de 02 octombrie 2012, cu nr. RG 147741,

au depus o plângere administrativă prealabilă la pârâta A.N.R.P., prin care au

solicitat revocarea Îndrumărilor metodologice A.N.R.P. nr. 1693 din 27

noiembrie 2006, privind aplicarea prevederilor Legii nr. 290/2003, considerând

că sunt nelegale și lovite de nulitate absolută, cerere nesoluționată până

în prezent.

Au învederat că prin Hotărârea nr. 301 din

data de 19 decembrie 2008, emisă de Comisia Municipiului București de aplicare

a Legii nr. 290/2003, le-a fost aprobată cererea de reconstituire a dreptului

de proprietate pentru terenul intravilan în suprafață de 34 ha, moștenit de la mama acestora, hotărâre pe care au contestat-o la A.N.R.P., invocând

încălcarea prevederilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 290/2003, modificată

prin Legea nr. 171/2006, privind atribuirea în natură a terenului moștenit.

Contestația formulată împotriva

Hotărârii nr. 301 din data de 19 decembrie 2008, emisă de Comisia Municipiului

București de aplicare a Legii nr. 290/2003, a fost admisă, iar prin decizia nr.

1593/16 septembrie 2010, A.N.R.P. a dispus trimiterea dosarului spre

reevaluare, menționând expres prevederile legale care acordă prioritate

reconstituirii dreptului de proprietate în natură pentru cele 34 hectare de teren intravilan, clarificând totodată și natura terenului intravilan conform

actelor depuse la dosar, inclusiv prin solicitarea unor precizări de la autoritățile

din Republica Moldova.

Prin decizia nr. 976 din 05 martie 2012,

pronunțată în Dosarul nr. 19205/3/2011, irevocabilă și învestită cu

formulă executorie, Curtea de Apel București a dispus obligarea pârâtei Comisia

Municipiului București de aplicare a Legii nr. 290/2003 la emiterea în 30 de

zile a unei noi hotărâri, cu respectarea Deciziei nr. 1593 din 16 septembrie 2010

emisă de A.N.R.P.

În urma acestei hotărâri judecătorești,

Comisia Municipiului București de aplicare a Legii nr. 290/2003 a emis Hotărârea

nr. 1259 din 29 martie 2012, simetrică cu prima hotărâre contestată pentru

nelegalitate, invocând de această dată Îndrumările metodologice A.N.R.P. nr. 1693

din 27 noiembrie 2006, privind aplicarea prevederilor Legii nr. 290/2003, al

căror conținut fraudează prevederile legii deoarece "recomandă"

evitarea acordării de despăgubiri în natură în baza Legii nr. 290/2003.

Reclamanții au susținut că

Îndrumările metodologice A.N.R.P. nr. 1693 din 27 noiembrie 2006 privind

aplicarea prevederilor Legii nr. 290/2003, act normativ de punere în aplicare a

legii, sunt nelegale, deoarece nu au fost publicate în M. Of., fiind emise cu

încălcarea art. 11 și art. 12 din Legea nr. 24/2000 privind normele de

tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în 2010,

nepublicarea atrăgând sancțiunea nulității absolute, pentru nerespectarea

formei ad validitatem.

De asemenea, au arătat că refuzul de punere

în posesie a terenurilor moștenite prin invocarea acestor îndrumări încalcă

dreptul de moștenire și de proprietate, drepturi care sunt garantate de art.

44, 46 și 53 din Constituția României, precum și de prevederile art. 1

din Protocolul nr. 1 al CEDO, art. 27 alin. (1) si alin. (3) din Tratatul de

Pace de la Paris din 10 februarie 1947, completate cu art. 17 alin. (1) din

Declarația Universală a Drepturilor Omului adoptată de Adunarea Generală a

O.N.U. la 10 decembrie 1948, tratate internaționale la care România este parte

semnatară.

În fine, reclamanții au susținut

nelegalitatea îndrumărilor și din perspectiva disponibilului de teren care

poate fi atribuit beneficiarilor Legii nr. 290/2003, arătând că se produce o

discriminare între beneficiarii legii care primesc compensații în natură

integral și cei care primesc compensații în bani, doar parțial, pentru ceea ce

au avut.

Prin întâmpinarea formulată, pârâta A.N.R.P.

- Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 a solicitat respingerea

acțiunii ca neîntemeiată, arătând în esență, că prin adresa cu nr.

21/G.B. din 30 mai 2012 s-a dat curs petiției formulate de petentul V.D.,

înregistrată sub nr. DRA2/9060 din 10 aprilie 2012, prin care s-a invocat

nelegalitatea adresei nr. 1693 din 27 noiembrie 2006, lămurindu-se toate

aspectele de fapt și de drept invocate.

Cu privire la natura juridică a adreselor prin

care A.N.R.P. acordă îndrumare metodologică, a precizat că acestea reprezintă

doar simple recomandări către instituțiile învestite cu soluționarea cererilor,

neavând caracter obligatoriu.

În niciun caz, adresa contestată nu

reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, de altfel, el

neîndeplinind nici condițiile de lege cerute unui act administrativ individual.

Prin sentința nr. 3167 din 21 octombrie 2013,

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, a admis excepția inadmisibilității cererii de chemare în

judecată invocată de autoritatea pârâtă și a respins acțiunea

formulată de reclamanții V.D. și V.T., în contradictoriu cu pârâta A.N.R.P.

- Serviciul pentru aplicarea Legii 290/2003, ca inadmisibilă.

Pentru a pronunța această soluție,

prima instanță a reținut, că autoritatea pârâtă a dat curs

solicitării și a răspuns reclamanților cu adresa nr. 21/GB din 30 mai

2012.

Cu privire la natura juridică a Îndrumărilor

Metodologice privind aplicarea Legii nr. 290/2003, transmise de către A.N.R.P.

prin adresa nr. 1693 din 27 noiembrie 2006, prima instanță a constatat că

nu reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, în sensul Legii nr. 554/2004,

actul atacat de către reclamanți având doar un rol de îndrumare pentru comisiile

teritoriale, înființate în vederea executării legii.

Prin urmare, cererea reclamanților nu se

circumscrie dispozițiilor art. 8 alin. (1), raportate la art. 2 alin. (1) lit.

c) din Legea nr. 554/2004, referitoare la actul administrativ.

Potrivit art. 8 alin. (2) din Legea nr. 290/2003

Comisiile județene și a Municipiului București pentru aplicarea legii primesc,

verifică și rezolvă cererile de atribuire în natură pentru acordarea de

despăgubiri sau compensații după caz.

Reclamanții sunt beneficiarii unei hotărâri

judecătorești irevocabile prin care autoritatea a fost obligată să le soluționeze

cererea având ca obiect emiterea unei noi hotărâri în baza Legii nr. 290/2003,

în termen de 30 de zile de la data pronunțării, respectiv 5 martie 2012,

aceștia fiind nemulțumiți în fapt de modul de aplicare a Legii nr. 290/2003

pentru care s-au dat Îndrumările Metodologice atacate în prezenta cauză, cu

recomandarea de a se evita acordarea de despăgubiri în natură în baza Legii nr.

290/2003 până la finalizarea reconstituirii dreptului de proprietate în baza

legilor Fondului Funciar, ori această recomandare a fost emisă în executarea art.

2 alin. (1) din lege.

Pentru aceleași motive a fost respinsă ca

inadmisibilă și cererea de suspendare a executării Îndrumărilor Metodologice A.N.R.P.

nr. 1693 din 27 noiembrie 2006, privind aplicarea prevederilor Legii nr. 290/2003.

Reclamanții au atacat cu recurs sentința

menționată, arătând, în esență, că soluția de respingere a acțiunii ca

inadmisibilă nu este motivată în drept, este fondată pe considerente

contradictorii și contravine prevederilor clare și lipsite de echivoc ale art. 2

alin. (1) lit. c) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, care definesc actul

administrativ și obiectivul acțiunii judiciare, în condițiile în care controlul

judecătoresc al actelor administrative pe calea contenciosului administrativ

este garantat prin art. 126 alin. (6) din Constituția României.

Recurenții - reclamanți au arătat de

asemenea, că prin Decizia nr. 4832 din 4 aprilie 2013, Înalta Curte de Casație

și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a stabilit

caracterul de act administrativ al Îndrumărilor metodologice.

În drept, recurenții - reclamanți au invocat

motivele prevăzute în art. 304 pct. 5 - 9 C. proc. civ.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata -

pârâtă A.N.R.P. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că, potrivit

dispozițiilor art. 2 lit. a) din H.G. nr. 361/2005, A.N.R.P. îndeplinește

atribuția de acordare de „sprijin și îndrumare metodologică autorităților

administrației publice locale și centrale, precum și celorlalte persoane

juridice deținătoare de imobile care fac obiectul restituirii potrivit Legii nr.

10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în

perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și

completările ulterioare, (..), Legii nr. 290/2003 privind acordarea de despăgubiri

sau compensații cetățenilor români pentru bunurile proprietate a acestora,

sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord și ținutul

Herța, ca urmare a stării de război și a aplicării Tratatului de Pace dintre

România și Puterile Aliate și Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947,

cu modificările și completările ulterioare (...)

”

.

Având în vedere dispozițiile exprese ale

legii, în vederea aplicării unitare a legislației în domeniul restituirii

proprietăților, A.N.R.P. este îndreptățită și obligată, totodată, să ofere

sprijin și îndrumare metodologică tuturor entităților implicate în procedura

administrativă privind restituirea proprietăților.

Cu privire la natura juridică a adreselor prin

care A.N.R.P. acordă îndrumare metodologică, precizează că acestea reprezintă

doar simple recomandări către instituțiile învestite cu soluționarea cererilor,

acestea neavând caracter obligatoriu.

În niciun caz, adresa contestată nu

reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, de altfel, el

neîndeplinind nici condițiile de lege cerute unui act administrativ individual.

Dovada că adresa cu nr. 1693 din 27 noiembrie

2006 reprezintă doar o simplă recomandare către instituțiile învestite cu

soluționarea cererilor este chiar Decizia nr. 1593 din data de 16 septembrie 2010

emisă de A.N.R.P., prin care a fost soluționată contestația recurentului

reclamant V.D., formulată împotriva Hotărârii nr. 301 din 19 decembrie 2008,

emisă de Comisia Municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003.

Prin notele scrise depuse la dosar la data de

27 ianuarie 2015, recurenții reclamanți au invocat excepția de

neconstituționalitate a art. 2; art. 3 alin. (2); art. 5 alin. (1) si (2); art.

7 alineatele (1), (3), (6); art. 9 literele c) si d); art. 10 alineatele (1),

(2), (3); art. 13 litera c); art. 14 pct. (2); precum și art. 20 punctele 1, 2,

3, 4, 5 si 6 din Legea nr. 164/2014 - privind unele măsuri pentru accelerarea

și finalizarea procesului de soluționare a cererilor formulate în temeiul Legii

nr. 9/1998 privind acordarea de compensații cetățenilor români pentru bunurile

trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre

România și Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940, precum și al Legii

nr. 290/2003 privind acordarea de despăgubiri sau compensații cetățenilor

români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reținute sau rămase

în Basarabia, Bucovina de Nord și Ținutul Herța, ca urmare a stării de război

și a aplicării Tratatului de Pace între România și Puterile Aliate și Asociate,

semnat la Paris la 10 februarie 1947 și pentru modificarea unor acte normative.

În esență, recurenții - reclamanți au arătat

că prevederile Legii nr. 164/2014 contravine mai multor dispoziții ale Constituției

României, cuprinse în art. art. 1 alin. (4), art. 11, art. 15 alin. (2), art. 16,

art. 20, art. 21 alin. (1), (2), (3), art. 44 alin. (1),(3),(8), art. 46, art. 53

alin. (2), art. 148.

Prin încheierea din data de 6 februarie 2015,

Înalta Curte a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale, în temeiul

art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, reținând că prevederile legale vizate

de excepția de neconstituționalitate nu au legătură cu soluționarea cauzei în

prezentul stadiu procesual, întrucât privesc chestiuni ce țin de fondul raportului

juridic litigios. Recursul a fost declarat împotriva unei sentințe prin care

acțiunea reclamanților a fost respinsă ca inadmisibilă, controlul judiciar fiind

limitat la a examina natura juridică a actului dedus judecății și, în mod

corespunzător, admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ.

Examinând cauza prin prisma motivelor

invocate de recurenții - reclamanți și a prevederilor art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru

considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin acțiunea adresată instanței de

contencios administrativ, recurenții - reclamați au supus controlului de

legalitate Îndrumările metodologice nr. 1693 din 27 noiembrie 2006, emise de A.N.R.P.

în aplicarea Legii nr. 290/2005, privind acordarea de despăgubiri sau

compensații cetățenilor români pentru bunurile proprietate a acestora,

sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord și Ținutul

Herța, ca urmare a stării de război și a aplicării Tratatului de Pace între

România și Puterile Aliate și Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947,

cu modificările si completările ulterioare.

Considerând întemeiate argumentele invocate

de autoritatea emitentă în susținerea inadmisibilității acțiunii, prima instanță

a reținut că îndrumările metodologice nu constituie un act administrativ în

accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci au natura juridică

a unor recomandări întocmite de A.N.R.P. în exercitarea atribuției prevăzute în

art. 2 lit. a) din H.G. nr. 361/2005, privind înființarea, organizarea și

funcționarea A.N.R.P.: „acordă sprijin și îndrumare metodologică autorităților

publice locale și centrale, precum și celorlalte persoane juridice deținătoare

de imobile de imobile care fac obiectul restituirii potrivit Legii nr. 10/2001,

pentru aplicarea corectă și unitară a acestui act normativ”.

Din preambulul Îndrumării metodologice

contestate, rezultă însă că aceasta a fost emisă în temeiul art. 17 alin. (1) lit.

d) din H.G. nr. 1120/2006, pentru aprobarea Normelor metodologice pentru

aplicarea Legii nr. 290/2003, care instituie în competența A.N.R.P. atribuția

de a asigura îndrumarea metodologică a comisiilor județene sau a municipiului

București, pentru aplicarea Legii nr. 290/2003.

Art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004

definește actul administrativ ca fiind manifestarea de voință unilaterală a unei

autorități publice, cu caracter individual sau normativ, în scopul de a da

naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații, în regim de putere

publică, în vederea executării ori a organizării executării legii.

Dreptul la un proces echitabil consacrat în art.

21 din Constituția României și art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor

și libertăților fundamentale implică obligația instanței de a proceda la un

examen efectiv al elementelor cauzei și de a expune în mod corespunzător

argumentele de fapt și de drept care i-au format convingerea, exigențe care, în

speță, nu au fost respectate.

Prima instanță a stabilit că îndrumarea

metodologică reprezintă o „recomandare” fără a efectua o examinare efectivă și

reală a conținutului, scopului și efectelor acesteia prin prisma elementelor

definitorii prevăzute în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004,

soluția pronunțată prin dispozitiv nefiind motivată prin considerente apte să

fundamenteze concluzia.

Prin urmare, în temeiul art. 20 alin. (3)

teza finală din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa

sentința și va trimite cauza, spre rejudecare, aceleiași instanțe, pentru a stabili

natura juridică a Îndrumărilor metodologice conform elementelor menționate

anterior.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de V.D. și V.T.

împotriva Sentinței nr. 3167 din 21 octombrie 2013 a Curții de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, casează sentința atacată și

trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 6

februarie 2015.