ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 472/2015

Obiectul acțiunii Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, la data de 18 februarie 2013, reclamantul V.D. în nume propriu și în numele lui V.T. a solicitat, în contradictoriu cu A.N.R.P. - Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunța să se dispună: 1) Anularea Îndrumărilor metodologice A.N.R.P. nr. 1693 din 27 noiembrie 2006 privind aplicarea prevederilor Legii nr. 290/2003, privind acordarea de despăgubiri sau compensații cetățenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord și Ținutul Herța, ca urmare a stării de război și a aplicării Tratatului de Pace între România și Puterile Aliate și Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, cu modificările si completările ulterioare; 2) Suspendarea executării Îndrumărilor metodologice A.N.R.P. nr. 1693 din 27 noiembrie 2006 privind aplicarea prevederilor Legii nr. 290/2003, până la pronunțarea instanței de fond. În motivarea în fapt a cererii, reclamanții au arătat că, la data de 02 octombrie 2012, cu nr. RG 147741, au depus o plângere administrativă prealabilă la pârâta A.N.R.P., prin care au solicitat revocarea Îndrumărilor metodologice A.N.R.P. nr. 1693 din 27 noiembrie 2006, privind aplicarea prevederilor Legii nr. 290/2003, considerând că sunt nelegale și lovite de nulitate absolută, cerere nesoluționată până în prezent. Au învederat că prin Hotărârea nr. 301 din data de 19 decembrie 2008, emisă de Comisia Municipiului București de aplicare a Legii nr. 290/2003, le-a fost aprobată cererea de reconstituire a dreptului de proprietate pentru terenul intravilan în suprafață de 34 ha, moștenit de la mama acestora, hotărâre pe care au contestat-o la A.N.R.P., invocând încălcarea prevederilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 290/2003, modificată prin Legea nr. 171/2006, privind atribuirea în natură a terenului moștenit. Contestația formulată împotriva Hotărârii nr. 301 din data de 19 decembrie 2008, emisă de Comisia Municipiului București de aplicare a Legii nr. 290/2003, a fost admisă, iar prin decizia nr. 1593/16 septembrie 2010, A.N.R.P. a dispus trimiterea dosarului spre reevaluare, menționând expres prevederile legale care acordă prioritate reconstituirii dreptului de proprietate în natură pentru cele 34 hectare de teren intravilan, clarificând totodată și natura terenului intravilan conform actelor depuse la dosar, inclusiv prin solicitarea unor precizări de la autoritățile din Republica Moldova. Prin decizia nr. 976 din 05 martie 2012, pronunțată în Dosarul nr. 19205/3/2011, irevocabilă și învestită cu formulă executorie, Curtea de Apel București a dispus obligarea pârâtei Comisia Municipiului București de aplicare a Legii nr. 290/2003 la emiterea în 30 de zile a unei noi hotărâri, cu respectarea Deciziei nr. 1593 din 16 septembrie 2010 emisă de A.N.R.P. În urma acestei hotărâri judecătorești, Comisia Municipiului București de aplicare a Legii nr. 290/2003 a emis Hotărârea nr. 1259 din 29 martie 2012, simetrică cu prima hotărâre contestată pentru nelegalitate, invocând de această dată Îndrumările metodologice A.N.R.P. nr. 1693 din 27 noiembrie 2006, privind aplicarea prevederilor Legii nr. 290/2003, al căror conținut fraudează prevederile legii deoarece "recomandă" evitarea acordării de despăgubiri în natură în baza Legii nr. 290/2003. Reclamanții au susținut că Îndrumările metodologice A.N.R.P. nr. 1693 din 27 noiembrie 2006 privind aplicarea prevederilor Legii nr. 290/2003, act normativ de punere în aplicare a legii, sunt nelegale, deoarece nu au fost publicate în M. Of., fiind emise cu încălcarea art. 11 și art. 12 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în 2010, nepublicarea atrăgând sancțiunea nulității absolute, pentru nerespectarea formei ad validitatem. De asemenea, au arătat că refuzul de punere în posesie a terenurilor moștenite prin invocarea acestor îndrumări încalcă dreptul de moștenire și de proprietate, drepturi care sunt garantate de art. 44, 46 și 53 din Constituția României, precum și de prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 al CEDO, art. 27 alin. (1) si alin. (3) din Tratatul de Pace de la Paris din 10 februarie 1947, completate cu art. 17 alin. (1) din Declarația Universală a Drepturilor Omului adoptată de Adunarea Generală a O.N.U. la 10 decembrie 1948, tratate internaționale la care România este parte semnatară. În fine, reclamanții au susținut nelegalitatea îndrumărilor și din perspectiva disponibilului de teren care poate fi atribuit beneficiarilor Legii nr. 290/2003, arătând că se produce o discriminare între beneficiarii legii care primesc compensații în natură integral și cei care primesc compensații în bani, doar parțial, pentru ceea ce au avut. Prin întâmpinarea formulată, pârâta A.N.R.P. - Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, arătând în esență, că prin adresa cu nr. 21/G.B. din 30 mai 2012 s-a dat curs petiției formulate de petentul V.D., înregistrată sub nr. DRA2/9060 din 10 aprilie 2012, prin care s-a invocat nelegalitatea adresei nr. 1693 din 27 noiembrie 2006, lămurindu-se toate aspectele de fapt și de drept invocate. Cu privire la natura juridică a adreselor prin care A.N.R.P. acordă îndrumare metodologică, a precizat că acestea reprezintă doar simple recomandări către instituțiile învestite cu soluționarea cererilor, neavând caracter obligatoriu. În niciun caz, adresa contestată nu reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, de altfel, el neîndeplinind nici condițiile de lege cerute unui act administrativ individual.

Hotărârea curții de apel Prin sentința nr. 3167 din 21 octombrie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată invocată de autoritatea pârâtă și a respins acțiunea formulată de reclamanții V.D. și V.T., în contradictoriu cu pârâta A.N.R.P. - Serviciul pentru aplicarea Legii 290/2003, ca inadmisibilă. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, că autoritatea pârâtă a dat curs solicitării și a răspuns reclamanților cu adresa nr. 21/GB din 30 mai 2012. Cu privire la natura juridică a Îndrumărilor Metodologice privind aplicarea Legii nr. 290/2003, transmise de către A.N.R.P. prin adresa nr. 1693 din 27 noiembrie 2006, prima instanță a constatat că nu reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, în sensul Legii nr. 554/2004, actul atacat de către reclamanți având doar un rol de îndrumare pentru comisiile teritoriale, înființate în vederea executării legii. Prin urmare, cererea reclamanților nu se circumscrie dispozițiilor art. 8 alin. (1), raportate la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, referitoare la actul administrativ. Potrivit art. 8 alin. (2) din Legea nr. 290/2003 Comisiile județene și a Municipiului București pentru aplicarea legii primesc, verifică și rezolvă cererile de atribuire în natură pentru acordarea de despăgubiri sau compensații după caz. Reclamanții sunt beneficiarii unei hotărâri judecătorești irevocabile prin care autoritatea a fost obligată să le soluționeze cererea având ca obiect emiterea unei noi hotărâri în baza Legii nr. 290/2003, în termen de 30 de zile de la data pronunțării, respectiv 5 martie 2012, aceștia fiind nemulțumiți în fapt de modul de aplicare a Legii nr. 290/2003 pentru care s-au dat Îndrumările Metodologice atacate în prezenta cauză, cu recomandarea de a se evita acordarea de despăgubiri în natură în baza Legii nr. 290/2003 până la finalizarea reconstituirii dreptului de proprietate în baza legilor Fondului Funciar, ori această recomandare a fost emisă în executarea art. 2 alin. (1) din lege. Pentru aceleași motive a fost respinsă ca inadmisibilă și cererea de suspendare a executării Îndrumărilor Metodologice A.N.R.P. nr. 1693 din 27 noiembrie 2006, privind aplicarea prevederilor Legii nr. 290/2003.

Recursul exercitat împotriva sentinței Reclamanții au atacat cu recurs sentința menționată, arătând, în esență, că soluția de respingere a acțiunii ca inadmisibilă nu este motivată în drept, este fondată pe considerente contradictorii și contravine prevederilor clare și lipsite de echivoc ale art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, care definesc actul administrativ și obiectivul acțiunii judiciare, în condițiile în care controlul judecătoresc al actelor administrative pe calea contenciosului administrativ este garantat prin art. 126 alin. (6) din Constituția României. Recurenții - reclamanți au arătat de asemenea, că prin Decizia nr. 4832 din 4 aprilie 2013, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a stabilit caracterul de act administrativ al Îndrumărilor metodologice. În drept, recurenții - reclamanți au invocat motivele prevăzute în art. 304 pct. 5 - 9 C. proc. civ.

Apărările intimatei Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata - pârâtă A.N.R.P. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că, potrivit dispozițiilor art. 2 lit. a) din H.G. nr. 361/2005, A.N.R.P. îndeplinește atribuția de acordare de „sprijin și îndrumare metodologică autorităților administrației publice locale și centrale, precum și celorlalte persoane juridice deținătoare de imobile care fac obiectul restituirii potrivit Legii nr. 10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare, (..), Legii nr. 290/2003 privind acordarea de despăgubiri sau compensații cetățenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord și ținutul Herța, ca urmare a stării de război și a aplicării Tratatului de Pace dintre România și Puterile Aliate și Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, cu modificările și completările ulterioare (...) ” . Având în vedere dispozițiile exprese ale legii, în vederea aplicării unitare a legislației în domeniul restituirii proprietăților, A.N.R.P. este îndreptățită și obligată, totodată, să ofere sprijin și îndrumare metodologică tuturor entităților implicate în procedura administrativă privind restituirea proprietăților. Cu privire la natura juridică a adreselor prin care A.N.R.P. acordă îndrumare metodologică, precizează că acestea reprezintă doar simple recomandări către instituțiile învestite cu soluționarea cererilor, acestea neavând caracter obligatoriu. În niciun caz, adresa contestată nu reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, de altfel, el neîndeplinind nici condițiile de lege cerute unui act administrativ individual. Dovada că adresa cu nr. 1693 din 27 noiembrie 2006 reprezintă doar o simplă recomandare către instituțiile învestite cu soluționarea cererilor este chiar Decizia nr. 1593 din data de 16 septembrie 2010 emisă de A.N.R.P., prin care a fost soluționată contestația recurentului reclamant V.D., formulată împotriva Hotărârii nr. 301 din 19 decembrie 2008, emisă de Comisia Municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003.

Procedura derulată în recurs Prin notele scrise depuse la dosar la data de 27 ianuarie 2015, recurenții reclamanți au invocat excepția de neconstituționalitate a art. 2; art. 3 alin. (2); art. 5 alin. (1) si (2); art. 7 alineatele (1), (3), (6); art. 9 literele c) si d); art. 10 alineatele (1), (2), (3); art. 13 litera c); art. 14 pct. (2); precum și art. 20 punctele 1, 2, 3, 4, 5 si 6 din Legea nr. 164/2014 - privind unele măsuri pentru accelerarea și finalizarea procesului de soluționare a cererilor formulate în temeiul Legii nr. 9/1998 privind acordarea de compensații cetățenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România și Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940, precum și al Legii nr. 290/2003 privind acordarea de despăgubiri sau compensații cetățenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord și Ținutul Herța, ca urmare a stării de război și a aplicării Tratatului de Pace între România și Puterile Aliate și Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947 și pentru modificarea unor acte normative. În esență, recurenții - reclamanți au arătat că prevederile Legii nr. 164/2014 contravine mai multor dispoziții ale Constituției României, cuprinse în art. art. 1 alin. (4), art. 11, art. 15 alin. (2), art. 16, art. 20, art. 21 alin. (1), (2), (3), art. 44 alin. (1),(3),(8), art. 46, art. 53 alin. (2), art. 148. Prin încheierea din data de 6 februarie 2015, Înalta Curte a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale, în temeiul art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, reținând că prevederile legale vizate de excepția de neconstituționalitate nu au legătură cu soluționarea cauzei în prezentul stadiu procesual, întrucât privesc chestiuni ce țin de fondul raportului juridic litigios. Recursul a fost declarat împotriva unei sentințe prin care acțiunea reclamanților a fost respinsă ca inadmisibilă, controlul judiciar fiind limitat la a examina natura juridică a actului dedus judecății și, în mod corespunzător, admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenții - reclamanți și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Prin acțiunea adresată instanței de contencios administrativ, recurenții - reclamați au supus controlului de legalitate Îndrumările metodologice nr. 1693 din 27 noiembrie 2006, emise de A.N.R.P. în aplicarea Legii nr. 290/2005, privind acordarea de despăgubiri sau compensații cetățenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord și Ținutul Herța, ca urmare a stării de război și a aplicării Tratatului de Pace între România și Puterile Aliate și Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, cu modificările si completările ulterioare. Considerând întemeiate argumentele invocate de autoritatea emitentă în susținerea inadmisibilității acțiunii, prima instanță a reținut că îndrumările metodologice nu constituie un act administrativ în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci au natura juridică a unor recomandări întocmite de A.N.R.P. în exercitarea atribuției prevăzute în art. 2 lit. a) din H.G. nr. 361/2005, privind înființarea, organizarea și funcționarea A.N.R.P.: „acordă sprijin și îndrumare metodologică autorităților publice locale și centrale, precum și celorlalte persoane juridice deținătoare de imobile de imobile care fac obiectul restituirii potrivit Legii nr. 10/2001, pentru aplicarea corectă și unitară a acestui act normativ”. Din preambulul Îndrumării metodologice contestate, rezultă însă că aceasta a fost emisă în temeiul art. 17 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 1120/2006, pentru aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, care instituie în competența A.N.R.P. atribuția de a asigura îndrumarea metodologică a comisiilor județene sau a municipiului București, pentru aplicarea Legii nr. 290/2003. Art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 definește actul administrativ ca fiind manifestarea de voință unilaterală a unei autorități publice, cu caracter individual sau normativ, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații, în regim de putere publică, în vederea executării ori a organizării executării legii. Dreptul la un proces echitabil consacrat în art. 21 din Constituția României și art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale implică obligația instanței de a proceda la un examen efectiv al elementelor cauzei și de a expune în mod corespunzător argumentele de fapt și de drept care i-au format convingerea, exigențe care, în speță, nu au fost respectate. Prima instanță a stabilit că îndrumarea metodologică reprezintă o „recomandare” fără a efectua o examinare efectivă și reală a conținutului, scopului și efectelor acesteia prin prisma elementelor definitorii prevăzute în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, soluția pronunțată prin dispozitiv nefiind motivată prin considerente apte să fundamenteze concluzia. Prin urmare, în temeiul art. 20 alin. (3) teza finală din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința și va trimite cauza, spre rejudecare, aceleiași instanțe, pentru a stabili natura juridică a Îndrumărilor metodologice conform elementelor menționate anterior.