ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2746/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2746/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

anterior sesizării cu excepția de nelegalitate

Prin Sentința nr. 152 din 22 martie 2010

Curtea de Apel Craiova a declinat competența de soluționare a cauzei în prima

instanță Tribunalului Dolj, secția contencios administrativ și fiscal.

Pentru a se pronunța

astfel Curtea de Apel Craiova a reținut că acțiunea în pretenții se întemeiază

în drept pe dispozițiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 290/2003 potrivit

cărora "despăgubirile sau compensațiile bănești stabilite se acordă

beneficiarilor în termen de 1 an de la comunicarea hotărârii Comisiei Județene

ori a municipiului București, după caz, sau a hotărârii prevăzută la art. 8

alin. (4) sau (6), respectiv la art. 9; plata se poate face și în rate în maxim

2 ani, în funcție de disponibilitățile bănești”.

Textul de lege nu

stabilește în mod expres, imperativ o competență specială pentru soluționarea

acțiunii având ca obiect obligarea în mod direct a A.N.R.P. la despăgubiri,

însă potrivit art. 8 alin. (5) și (6) din același act normativ se stabilește

competența în prima instanță, în favoarea Tribunalului, în privința litigiilor

având ca obiect contestații îndreptate împotriva Hotărârilor emise de către

A.N.R.P. - Serviciul pentru Aplicarea Legii nr. 290/2003.

Prin urmare,

competența de soluționare a cauzei în primă instanță aparține Tribunalului și

pentru acțiunile directe în pretenții, prin derogare de la dispozițiile de

drept comun prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ce se aplică

numai unde printr-o lege specială nu se prevede altfel.

La termenul de

judecată din data de 06 octombrie 2010 Tribunalul, din oficiu, a pus în

discuția părților sesizarea instanței de contencios administrativ competentă cu

soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 17 alin. (4) lit.

h) din H.G. nr. 1.120/2006, astfel cum a fost modificat prin H.G. nr. 57/2008,

dispunând prin încheierea de ședință din data de 06 octombrie 2010, sesizarea

Curții de Apel Craiova cu soluționarea acestei excepții.

Pentru a pronunța

această încheiere Tribunalul Dolj a constatat că reclamanții se prevalează de

efectele Hotărârii nr. 88 din 12 septembrie 2007, emisă de Comisia Județeană

pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 de pe lângă Prefectura Județului Dolj, act

administrativ unilateral cu caracter individual având ca obiect realizarea

dreptului reclamanților, în calitate de moștenitori ai autorilor N.V. și N.A.,

de a primi compensații bănești în cuantum de 608.832,22 lei.

Astfel, instanța a

reținut că acest act administrativ apare a fi susceptibil de încadrare în

excepțiile de la principiul revocabilității actului administrativ.

Actul administrativ

normativ mai sus menționat aprobă normele metodologice de aplicare a Legii nr.

290/2003, prezentând regimul juridic al unui act administrativ emis în

executarea legii și fiind supus cerinței conformității cu dispozițiile

constituționale în vigoare, precum și cu dispozițiile normative de forță

juridică superioară; în acest sens, reclamanții, prin notele de ședință asupra

excepției de nelegalitate pusă în discuție din oficiu, invocă încălcarea

principiului predictibilității raporturilor juridice civile, precum și

caracterul definitiv al hotărârii emise în aplicarea Legii nr. 290/2003, ca

urmare a epuizării căii administrative de atac a contestației, respectiv ca

urmare a definitivării hotărârii prin expirarea termenului de contestare.

În susținerea

apărării de fond privind realizarea atribuțiilor de revocare, intimata a depus

la dosar Decizia nr. 436 din 10 martie 2010, emisă de vicepreședintele

A.N.R.P., act administrativ prin care se propune reanalizarea, de către organul

emitent, în vederea revocării, a Hotărârii nr. 88/2007.

Analizând condițiile

de admisibilitate reglementate de dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004

instanța a constatat că, în speță, soluționarea cauzei, pe fond, depinde de

actul administrativ invocat prin întâmpinarea formulată de către intimată; în

acest sens, instanța a constatat, contrar susținerilor reclamanților, că, în

considerarea regulilor procedurale, de drept comun, ale extinderii de

competență, judecătorul cauzei este dator să analizeze fondul cauzei atât în

ceea ce privește motivele concrete, prezentate de către reclamant, cât și în

ceea ce privește apărările propriu-zise (apărările de fond ), ale pârâtului.

Decizia emisă de

vicepreședintele A.N.R.P. sub nr. 436 din 10 martie 2010 constituie un act

administrativ unilateral și cu caracter individual susceptibil de efectuarea

controlului, pe calea excepției de nelegalitate, în aplicarea dispozițiilor

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și văzând dispozițiile art. 10 din

același act normativ, instanța a dispus, din oficiu, sesizarea Curții de Apel

Craiova, secția contencios administrativ și fiscal ca instanță competentă, în

vederea soluționării excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 17 alin.

(4) lit. h) din H.G. nr. 1.120/2006, astfel cum a fost modificat prin H.G. nr.

57/2008 și a dispus suspendarea judecării cauzei până la soluționarea excepției

de nelegalitate.

La data de 28

octombrie 2010, cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova sub

nr. 2914/54/2010.

Pârâtul Guvernul

României a depus întâmpinare solicitând respingerea ca nefondată a excepției de

nelegalitate a art. 17 alin. (4) lit. h) H.G. nr. 1.120/2006 așa cum a fost

modificată prin H.G. nr. 57/2008.

În motivarea

întâmpinării se arată că H.G. 57/2008 este temeinică și legală fiind adoptată

în temeiul art. 108 din Constituția României prin însușirea de către Executiv a

proiectului inițiat de A.N.R.P.

de apel

Prin Sentința nr. 55

din 4 februarie 2011 a Curții de Apel Craiova a fost admisă excepția de

nelegalitate în cauza privind pe reclamanții N.D. și N.V., în contradictoriu cu

pârâții A.N.R.P. - Serviciul pentru Aplicarea Legii nr. 290/2003 și Guvernul

României și a fost constatată nelegalitatea dispozițiilor art. 17 alin. (4)

lit. h) din H.G. nr. 1.120/2006 astfel cum au fost modificate prin H.G. nr.

57/2008.

Analizând excepția de

nelegalitate invocată în raport de materialul probator administrat în cauză,

Curtea a constatat că dispozițiile art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G.

1.120/2006 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii 290/2003,

astfel cum a fost modificat prin H.G. nr. 57/2008 sunt nelegale, venind în

contradicție cu dispozițiile Legii nr. 290/2003, act normativ cu forță

superioară în aplicarea căruia au fost emise.

Astfel, instanța a

reținut că reglementând procedura de soluționare a cererilor depuse de

persoanele îndreptățite la acordarea despăgubirilor sau compensațiilor pentru

bunurile sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord și

Ținutul Herța, ca urmare a aplicării Tratatului de la Paris din 1947,

dispozițiile art. 8 din Legea nr. 90/2003 stabilesc competența comisiilor

județene, respectiv a municipiului București de a primi, verifica și rezolva

aceste cereri, hotărârile emise privind recunoașterea drepturilor, acordarea

despăgubirilor sau a compensațiilor, urmând a fi comunicate A.N.R.P. -

Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, precum și solicitantului.

Potrivit alin. (3) și

(4) ale aceluiași articol, solicitantul nemulțumit de hotărârea comisiei poate

face contestație, în termen de 15 zile de la comunicare, la A.N.R.P. -

Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 care, în termen de 60 de zile, le

va analiza și le va aproba sau le va respinge prin decizie motivată a

vicepreședintelui A.N.R.P.

În privința căilor de

atac, legea stabilește în alin. (5) al art. 8 că hotărârile A.N.R.P. -

Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 sunt supuse controlului

judecătoresc, putând fi atacate în condițiile Legii contenciosului

administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare.

Așa cum se desprinde

din dispozițiile legale citate anterior, calea contestației împotriva

hotărârilor comisiilor județene ori a municipiului București este deschisă

exclusiv solicitantului care, nemulțumit de hotărârea emisă de A.N.R.P. -

Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 în soluționarea contestației

formulate, se poate adresa instanței de contencios administrativ, în condițiile

Legii nr. 554/2004.

În lipsa unei

contestații exercitate în termenul de 15 zile prevăzut de art. 8 alin. (3) din

Legea nr. 290/2003, hotărârea comisiei județene sau a municipiului București

devine definitivă, nemaiputând fi pusă în discuție din inițiativa

solicitantului și cu atât mai puțin a comisiei ori A.N.R.P., nici chiar în

situația în care ulterior apar și alte persoane având vocație succesorală.

Așa cum statuează

art. 10 alin. (2) din lege, dacă privește acordarea de despăgubiri sau

compensații, cum este cazul în speța de față, hotărârea urmează să fie pusă în

executare într-un termen de cel mult doi ani de la comunicarea acesteia.

Emise în aplicarea

Legii nr. 290/2003, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1.120/2006, în

redactarea inițială, stabilesc în art. 17 atribuții ale Serviciului pentru

aplicarea Legii nr. 290/2003 și conferă acestui serviciu competențe limitate

legate de soluționarea contestațiilor și posibilitatea de a propune comisiilor

reanalizarea actelor administrative emise, în cazul în care constată încălcarea

dispozițiilor legale cu ocazia soluționării contestațiilor.

În urma adoptării

H.G. nr. 57/2008, art. 17 din H.G. nr. 1.120/2006 este modificat într-o formă

ce nu mai corespunde dispozițiilor legale în aplicarea cărora a fost emis, prin

prevederile de la litera h) adăugând în mod nepermis la dispozițiile Legii nr.

290/2003.

Potrivit textului

criticat, „în situația în care constată încălcarea prevederilor Legii nr.

290/2003, cu modificările și completările ulterioare, precum și a normelor

metodologice adoptate în aplicarea sa, propune reanalizarea actelor

administrative emise în aplicarea acestei legi de către comisiile județene sau

a municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003. Decizia motivată

a vicepreședintelui se comunică comisiilor județene sau a municipiului

București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003. În baza raporturilor

administrative ierarhice, vicepreședintele poate solicita comisiilor județene

sau a municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 revocarea

actelor administrative emise, în situația în care constată încălcarea

prevederilor legale în vigoare”.

Ori, reține instanța

de fond, dacă Legea nr. 290/2003 conferă Serviciului pentru aplicarea acestei

legi posibilitatea de a cenzura legalitatea hotărârilor comisiilor județene sau

a municipiului București numai cu ocazia soluționării contestațiilor formulate

de beneficiarii Legii nr. 290/2003, potrivit dispozițiilor menționate, prin

vicepreședintele A.N.R.P. care îi coordonează activitatea, serviciului în

discuție îi este atribuită competența de a solicita chiar revocarea hotărârilor

comisiei, „în baza raporturilor administrative ierarhice”, independent de

existența unei contestații formulate împotriva acestora, fără limită de timp și

independent de rămânerea definitivă a hotărârii.

Instanța reține că o

astfel de posibilitate nu numai că nu este prevăzută de dispozițiile Legii nr.

290/2003, dar încalcă în mod flagrant principiul securității raporturilor

juridice, readucând în discuție situații juridice soluționate definitiv, fie

prin necontestarea hotărârii comisiilor pentru aplicarea Legii nr. 290/2003,

fie prin epuizarea căilor de atac prevăzute de lege, cu consecința imediată a

creării unui climat de nesiguranță și incertitudine în ce privește respectarea

obligațiilor asumate de stat față de proprii cetățeni.

În condițiile în care

Legea stabilește în art. 8 alin. (4), un termen de 60 de zile pentru

soluționarea contestațiilor, iar în art. 10 un termen de maxim 2 ani de la

comunicarea hotărârii rămasă definitivă, pentru punerea în executare a

acesteia, intervenția vicepreședintelui A.N.R.P. și solicitarea revocării

actului administrativ de recunoaștere a drepturilor, acordarea compensațiilor

sau despăgubirilor persoanelor vizate de dispozițiile legii, pune sub semnul

incertitudinii dreptul consfințit al acestor persoane care au un bun în

accepțiunea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția pentru apărarea

drepturilor omului.

Acesta cu atât mai

mult cu cât, cum este cazul în speță, în baza dispozițiilor legale criticate,

solicitarea revocării hotărârii comisiei, poate interveni chiar după depășirea

termenului de 2 ani și sesizarea instanței de judecată pentru punerea în

executare a acesteia.

Reglementând

posibilitatea intervenției fără limită în timp a vicepreședintelui A.N.R.P.,

reprezentant al Guvernului, numit prin decizie a primului-ministru, în scopul

revocării unui act administrativ prin care este stabilit un drept de creanță

împotriva statului, dispozițiile supuse controlului de legalitate în cauză,

sunt de natură a încălca și principiul egalității de arme consacrat în

jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în interpretarea art. 6 din

Convenția pentru apărarea drepturilor omului, dând posibilitatea statului debitor

de a interveni pentru a amâna fără termen executarea obligațiilor stabilite de

propria administrație, în detrimentul particularului care astfel va fi obligat

să suporte o sarcină exorbitant de mare, rupând justul echilibru dintre

cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor acestuia.

De altfel, chiar

Executivul în cuprinsul întâmpinării formulate menționează expres că în temeiul

Legii nr. 290/2003, deși A.N.R.P. prin Serviciul pentru aplicarea Legii nr.

290/2003 era organ de specialitate al administrației publice centrale, „nu avea

din punct de vedere legal nici o posibilitate expresă să intervină împotriva

hotărârilor emise fără respectarea prevederilor Legii nr. 290/2003”.

Potrivit aceleiași

întâmpinări, modificarea dispozițiilor art. 17 din Normele metodologice

aprobate prin H.G. nr. 57/2008 este consecința faptului că reanalizarea

hotărârilor emise în baza Legii nr. 290/2003 solicitată Instituțiilor

Prefectului din toată țara s-a dovedit ineficientă, fiind emise numeroase hotărâri

care nu respectă prevederile legale.

Instanța reține că o

astfel de împrejurare nu poate justifica depășirea dispozițiilor legii prin

Hotărârea de Guvern emisă în aplicarea acesteia, căci potrivit art. 108 din

Constituție, „Hotărârile se emit pentru organizarea executării legii”, iar nu

pentru completarea acestora.

Ineficiența

mecanismului de verificare a legalității hotărârilor emise în baza Legii nr.

290/2003, impunea eventual o modificare a legii, iar nu adăugarea la lege

printr-un act administrativ al Guvernului.

Legalitatea Hotărârii

Guvernului se examinează prin raportare la actele normative cu forță juridică

superioară, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor

normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din

Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea

actelor normative, republicată, iar nu în raport de diverse împrejurări care,

în opinia Guvernului, reclamă urgență.

Nici argumentul

pârâtului privind necesitatea corelării dispozițiilor H.G. nr. 1.120/2006 cu

modificările aduse altor norme legale de trimitere prin O.U.G. nr. 25/2007, nu

poate fi reținut.

Art. 6 din O.U.G nr.

25/2007 pentru stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru

al Guvernului, dispunând înființarea A.N.R.P. ca organ de specialitate al

administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea

Ministerului Economiei și Finanțelor, conferă vicepreședintelui acestuia

atribuții legate de invalidarea hotărârilor comisiilor județene ori a

municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 care nu întrunesc

condițiile cerute de lege.

Aceste dispoziții nu

pot fi însă extinse prin interpretare și în privința hotărârilor comisiilor de

aplicare a Legii nr. 290/2003, simplul fapt că vicepreședintele A.N.R.P.

coordonează atât aplicarea Legii nr. 9/1998 cât și a Legii nr. 290/2003

neputând justifica atribuirea, cu ocazia organizării executării legii, a unor

competențe pe care, în fapt, nici Legea nr. 290/2003, nici O.U.G. nr. 25/2007

nu le conferă vicepreședintelui A.N.R.P.

În raport de cele

reținute, constatând că dispozițiile criticate pe calea excepției de

nelegalitate vin în contradicție cu dispozițiile Legii nr. 290/2003, în

aplicarea cărora au fost emise, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004,

instanța a constatat nelegalitatea dispozițiilor art. 17 alin. (4) lit. h) din

H.G. nr. 1.120/2006 astfel cum au fost modificate prin H.G. nr. 57/2008.

declarate de A.N.R.P. și Guvernul României

Împotriva acestei

hotărâri au declarat recurs A.N.R.P. și Guvernul României, invocând

dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

Recurenții susțin că

art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1.120/2006, astfel cum a fost modificat

prin H.G. nr. 57/2008 a parcurs toate procedurile de tehnică legislativă

incidente, fiind avizat inclusiv de către Ministerul Justiției. Textul a fost

introdus pentru a se corela legislația existentă cu modificările aduse altor

norme legale la care se fac trimiteri, respectiv O.U.G. nr. 25/2007 și nu

cuprinde decât clarificări asupra unor dispoziții legale deja existente.

Referitor la motivele

care au impus adoptarea prevederii în discuție, recurenții au invocat existența

la nivel național a numeroase hotărâri emise în baza Legii nr. 290/2003 care nu

respectă prevederile legale.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursurilor

Analizând cu

prioritate, în baza art. 137 alin. (1) C. proc. civ. excepția de tardivitate a

recursului declarat de pârâta A.N.R.P., Înalta Curte constată că este fondată.

Hotărârea primei

instanțe a fost comunicată A.N.R.P. la data de 11 martie 2011 iar recursul a

fost înregistrat la Curtea de Apel Craiova la data de 24 martie 2011, cu

depășirea termenului de 5 zile prevăzut de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,

pentru exercitarea căii de atac în materia excepției de nelegalitate.

Examinând sentința

atacată prin prisma recursului declarat de Guvernul României, cât și sub toate

aspectele, în temeiul art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată

că este legală și se impune a fi menținută pentru argumentele expuse în

continuare.

și de drept relevante

Curtea de apel a fost

învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate a prevederii normative

cuprinse în art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1.120/2006 pentru aprobarea

Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 290/2003, text introdus prin H.G.

nr. 57/2008.

Prin textul atacat,

reprodus la pct. I.2 din această decizie, s-au conferit Serviciului pentru

aplicarea Legii nr. 290/2003 care funcționează în cadrul A.N.R.P. și,

corelativ, vicepreședintelui A.N.R.P. atribuții care exced prevederilor actului

normativ în executarea căruia a fost emis, respectiv Legea nr. 290/2003, art. 8

alin. (4) și (10).

În esență, deși prin

lege s-a limitat în timp perioada în interiorul căreia poate fi exercitat

controlul de legalitate asupra hotărârilor comisiilor județene sau a

municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, stabilindu-se chiar

un termen maxim de 2 ani de la comunicarea hotărârii definitive pentru punerea

în executare, prin prevederea cuprinsă în actul administrativ normativ în

discuție s-a creat posibilitatea unei autorități administrative de a interveni,

fără nicio restricție temporală, în vederea revocării hotărârii obținute în

baza Legii nr. 290/2003.

Curtea de apel și-a

argumentat foarte convingător soluția adoptată iar considerentele prezentate in

extenso la pct. I.2 din decizia de față sunt însușite și de Înalta Curte

întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a principiului ierarhiei

și forței juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din

Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

De altfel prin

recursul Guvernului României nu se formulează nicio critică punctuală,

concretă, în privința motivelor de drept ale sentinței atacate, ci se invocă

numai respectarea procedurii de adoptare a actului normativ (care nu a fost

contestată) ori aspectele exterioare, de fapt, referitoare la presupuse

hotărâri nelegale emise de comisiile județene sau a municipiului București

pentru aplicarea Legii nr. 290/2003.

Referitor la această

din urmă aserțiune, Înalta Curte observă, la fel ca și judecătorul de la Curtea

de apel, că nu se pot crea căi noi de atac printr-o hotărâre de guvern, ci doar

printr-un act normativ de forță juridică egală cu Legea nr. 290/2003.

Mai mult decât atât,

principiul securității raporturilor juridice se opune modificării unui status

quo obținut prin mijloace legale, în speță Hotărârea nr. 88 din 12 septembrie

2007, emisă de Comisia Județeană pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 de pe

lângă Prefectura Județului Dolj, care constată dreptul intimatului-reclamant de

a primi compensații bănești în cuantum de 608.832,22 lei. Relevantă în acest

sens este hotărârea pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în

cauza Silviu Marin c. România (35482/06. 02 iunie 2009) instanța europeană

reținând că:

„Decizia

administrativă ce constituia titlul de proprietate al reclamantului a fost

anulată după 13 ani pentru o eroare a administrației la momentul emiterii

deciziei. Sancțiunea nulității pentru acest tip de situație a fost introdusă

printr-o lege intrată în vigoare la 4 ani de la emiterea deciziei. Aplicând o

sancțiune introdusă printr-o lege care a fost adoptată ulterior, instanțele

naționale l-au privat pe reclamant de proprietatea sa. Câtă vreme reclamantul

nu acționase de o manieră ilegală iar autoritățile aveau obligația de a

verifica, înainte de a emite deciziile, dacă au fost respectate cerințele

legale, aplicarea sancțiunii nulității introdusă abia ulterior în lege era

imprevizibilă încălcând articolul 1 al Protocolului nr. 1 la Convenția

Europeană a Drepturilor Omului”.

soluției instanței de recurs

Pentru considerentele

expuse la pct. II.1, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. și

art. 4 alin. (3) din C. proc. civ. se va respinge recursul declarat de A.N.R.P.

ca tardiv formulat și recursul Guvernului României ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de A.N.R.P. împotriva Sentinței nr. 55 din 4 februarie 2011 a Curții

de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca tardiv formulat.

Respinge recursul

declarat de Guvernul României împotriva aceleiași sentințe ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 13 mai 2011.

Procesat

de GGC - NN