ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2746/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Procedura derulată anterior sesizării cu excepția de nelegalitate Prin Sentința nr. 152 din 22 martie 2010 Curtea de Apel Craiova a declinat competența de soluționare a cauzei în prima instanță Tribunalului Dolj, secția contencios administrativ și fiscal. Pentru a se pronunța astfel Curtea de Apel Craiova a reținut că acțiunea în pretenții se întemeiază în drept pe dispozițiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 290/2003 potrivit cărora "despăgubirile sau compensațiile bănești stabilite se acordă beneficiarilor în termen de 1 an de la comunicarea hotărârii Comisiei Județene ori a municipiului București, după caz, sau a hotărârii prevăzută la art. 8 alin. (4) sau (6), respectiv la art. 9; plata se poate face și în rate în maxim 2 ani, în funcție de disponibilitățile bănești”.

Textul de lege nu stabilește în mod expres, imperativ o competență specială pentru soluționarea acțiunii având ca obiect obligarea în mod direct a A.N.R.P. la despăgubiri, însă potrivit art. 8 alin. (5) și (6) din același act normativ se stabilește competența în prima instanță, în favoarea Tribunalului, în privința litigiilor având ca obiect contestații îndreptate împotriva Hotărârilor emise de către A.N.R.P. - Serviciul pentru Aplicarea Legii nr. 290/2003. Prin urmare, competența de soluționare a cauzei în primă instanță aparține Tribunalului și pentru acțiunile directe în pretenții, prin derogare de la dispozițiile de drept comun prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ce se aplică numai unde printr-o lege specială nu se prevede altfel.

La termenul de judecată din data de 06 octombrie 2010 Tribunalul, din oficiu, a pus în discuția părților sesizarea instanței de contencios administrativ competentă cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1.120/2006, astfel cum a fost modificat prin H.G. nr. 57/2008, dispunând prin încheierea de ședință din data de 06 octombrie 2010, sesizarea Curții de Apel Craiova cu soluționarea acestei excepții. Pentru a pronunța această încheiere Tribunalul Dolj a constatat că reclamanții se prevalează de efectele Hotărârii nr. 88 din 12 septembrie 2007, emisă de Comisia Județeană pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 de pe lângă Prefectura Județului Dolj, act administrativ unilateral cu caracter individual având ca obiect realizarea dreptului reclamanților, în calitate de moștenitori ai autorilor N.V.

și N.A., de a primi compensații bănești în cuantum de 608.832,22 lei. Astfel, instanța a reținut că acest act administrativ apare a fi susceptibil de încadrare în excepțiile de la principiul revocabilității actului administrativ.

Actul administrativ normativ mai sus menționat aprobă normele metodologice de aplicare a Legii nr. 290/2003, prezentând regimul juridic al unui act administrativ emis în executarea legii și fiind supus cerinței conformității cu dispozițiile constituționale în vigoare, precum și cu dispozițiile normative de forță juridică superioară; în acest sens, reclamanții, prin notele de ședință asupra excepției de nelegalitate pusă în discuție din oficiu, invocă încălcarea principiului predictibilității raporturilor juridice civile, precum și caracterul definitiv al hotărârii emise în aplicarea Legii nr. 290/2003, ca urmare a epuizării căii administrative de atac a contestației, respectiv ca urmare a definitivării hotărârii prin expirarea termenului de contestare.

În susținerea apărării de fond privind realizarea atribuțiilor de revocare, intimata a depus la dosar Decizia nr. 436 din 10 martie 2010, emisă de vicepreședintele A.N.R.P., act administrativ prin care se propune reanalizarea, de către organul emitent, în vederea revocării, a Hotărârii nr. 88/2007. Analizând condițiile de admisibilitate reglementate de dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 instanța a constatat că, în speță, soluționarea cauzei, pe fond, depinde de actul administrativ invocat prin întâmpinarea formulată de către intimată; în acest sens, instanța a constatat, contrar susținerilor reclamanților, că, în considerarea regulilor procedurale, de drept comun, ale extinderii de competență, judecătorul cauzei este dator să analizeze fondul cauzei atât în ceea ce privește motivele concrete, prezentate de către reclamant, cât și în ceea ce privește apărările propriu-zise (apărările de fond ), ale pârâtului.

Decizia emisă de vicepreședintele A.N.R.P. sub nr. 436 din 10 martie 2010 constituie un act administrativ unilateral și cu caracter individual susceptibil de efectuarea controlului, pe calea excepției de nelegalitate, în aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și văzând dispozițiile art. 10 din același act normativ, instanța a dispus, din oficiu, sesizarea Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal ca instanță competentă, în vederea soluționării excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1.120/2006, astfel cum a fost modificat prin H.G. nr. 57/2008 și a dispus suspendarea judecării cauzei până la soluționarea excepției de nelegalitate.

La data de 28 octombrie 2010, cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova sub nr. 2914/54/2010. Pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare solicitând respingerea ca nefondată a excepției de nelegalitate a art. 17 alin. (4) lit. h) H.G. nr. 1.120/2006 așa cum a fost modificată prin H.G. nr. 57/2008. În motivarea întâmpinării se arată că H.G. 57/2008 este temeinică și legală fiind adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României prin însușirea de către Executiv a proiectului inițiat de A.N.R.P. 2. Hotărârea Curții de apel Prin Sentința nr. 55 din 4 februarie 2011 a Curții de Apel Craiova a fost admisă excepția de nelegalitate în cauza privind pe reclamanții N.D. și N.V., în contradictoriu cu pârâții A.N.R.P.

- Serviciul pentru Aplicarea Legii nr. 290/2003 și Guvernul României și a fost constatată nelegalitatea dispozițiilor art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1.120/2006 astfel cum au fost modificate prin H.G. nr. 57/2008. Analizând excepția de nelegalitate invocată în raport de materialul probator administrat în cauză, Curtea a constatat că dispozițiile art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. 1.120/2006 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii 290/2003, astfel cum a fost modificat prin H.G. nr. 57/2008 sunt nelegale, venind în contradicție cu dispozițiile Legii nr. 290/2003, act normativ cu forță superioară în aplicarea căruia au fost emise.

Astfel, instanța a reținut că reglementând procedura de soluționare a cererilor depuse de persoanele îndreptățite la acordarea despăgubirilor sau compensațiilor pentru bunurile sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord și Ținutul Herța, ca urmare a aplicării Tratatului de la Paris din 1947, dispozițiile art. 8 din Legea nr. 90/2003 stabilesc competența comisiilor județene, respectiv a municipiului București de a primi, verifica și rezolva aceste cereri, hotărârile emise privind recunoașterea drepturilor, acordarea despăgubirilor sau a compensațiilor, urmând a fi comunicate A.N.R.P. - Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, precum și solicitantului. Potrivit alin. (3) și (4) ale aceluiași articol, solicitantul nemulțumit de hotărârea comisiei poate face contestație, în termen de 15 zile de la comunicare, la A.N.R.P.

- Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 care, în termen de 60 de zile, le va analiza și le va aproba sau le va respinge prin decizie motivată a vicepreședintelui A.N.R.P. În privința căilor de atac, legea stabilește în alin. (5) al art. 8 că hotărârile A.N.R.P. - Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 sunt supuse controlului judecătoresc, putând fi atacate în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare. Așa cum se desprinde din dispozițiile legale citate anterior, calea contestației împotriva hotărârilor comisiilor județene ori a municipiului București este deschisă exclusiv solicitantului care, nemulțumit de hotărârea emisă de A.N.R.P.

- Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 în soluționarea contestației formulate, se poate adresa instanței de contencios administrativ, în condițiile Legii nr. 554/2004. În lipsa unei contestații exercitate în termenul de 15 zile prevăzut de art. 8 alin. (3) din Legea nr. 290/2003, hotărârea comisiei județene sau a municipiului București devine definitivă, nemaiputând fi pusă în discuție din inițiativa solicitantului și cu atât mai puțin a comisiei ori A.N.R.P., nici chiar în situația în care ulterior apar și alte persoane având vocație succesorală. Așa cum statuează art. 10 alin. (2) din lege, dacă privește acordarea de despăgubiri sau compensații, cum este cazul în speța de față, hotărârea urmează să fie pusă în executare într-un termen de cel mult doi ani de la comunicarea acesteia.

Emise în aplicarea Legii nr. 290/2003, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1.120/2006, în redactarea inițială, stabilesc în art. 17 atribuții ale Serviciului pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 și conferă acestui serviciu competențe limitate legate de soluționarea contestațiilor și posibilitatea de a propune comisiilor reanalizarea actelor administrative emise, în cazul în care constată încălcarea dispozițiilor legale cu ocazia soluționării contestațiilor. În urma adoptării H.G. nr. 57/2008, art. 17 din H.G. nr. 1.120/2006 este modificat într-o formă ce nu mai corespunde dispozițiilor legale în aplicarea cărora a fost emis, prin prevederile de la litera h) adăugând în mod nepermis la dispozițiile Legii nr. 290/2003.

Potrivit textului criticat, „în situația în care constată încălcarea prevederilor Legii nr. 290/2003, cu modificările și completările ulterioare, precum și a normelor metodologice adoptate în aplicarea sa, propune reanalizarea actelor administrative emise în aplicarea acestei legi de către comisiile județene sau a municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003. Decizia motivată a vicepreședintelui se comunică comisiilor județene sau a municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003. În baza raporturilor administrative ierarhice, vicepreședintele poate solicita comisiilor județene sau a municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 revocarea actelor administrative emise, în situația în care constată încălcarea prevederilor legale în vigoare”.

Ori, reține instanța de fond, dacă Legea nr. 290/2003 conferă Serviciului pentru aplicarea acestei legi posibilitatea de a cenzura legalitatea hotărârilor comisiilor județene sau a municipiului București numai cu ocazia soluționării contestațiilor formulate de beneficiarii Legii nr. 290/2003, potrivit dispozițiilor menționate, prin vicepreședintele A.N.R.P. care îi coordonează activitatea, serviciului în discuție îi este atribuită competența de a solicita chiar revocarea hotărârilor comisiei, „în baza raporturilor administrative ierarhice”, independent de existența unei contestații formulate împotriva acestora, fără limită de timp și independent de rămânerea definitivă a hotărârii.

Instanța reține că o astfel de posibilitate nu numai că nu este prevăzută de dispozițiile Legii nr. 290/2003, dar încalcă în mod flagrant principiul securității raporturilor juridice, readucând în discuție situații juridice soluționate definitiv, fie prin necontestarea hotărârii comisiilor pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, fie prin epuizarea căilor de atac prevăzute de lege, cu consecința imediată a creării unui climat de nesiguranță și incertitudine în ce privește respectarea obligațiilor asumate de stat față de proprii cetățeni. În condițiile în care Legea stabilește în art. 8 alin. (4), un termen de 60 de zile pentru soluționarea contestațiilor, iar în art. 10 un termen de maxim 2 ani de la comunicarea hotărârii rămasă definitivă, pentru punerea în executare a acesteia, intervenția vicepreședintelui A.N.R.P.

și solicitarea revocării actului administrativ de recunoaștere a drepturilor, acordarea compensațiilor sau despăgubirilor persoanelor vizate de dispozițiile legii, pune sub semnul incertitudinii dreptul consfințit al acestor persoane care au un bun în accepțiunea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului. Acesta cu atât mai mult cu cât, cum este cazul în speță, în baza dispozițiilor legale criticate, solicitarea revocării hotărârii comisiei, poate interveni chiar după depășirea termenului de 2 ani și sesizarea instanței de judecată pentru punerea în executare a acesteia.

Reglementând posibilitatea intervenției fără limită în timp a vicepreședintelui A.N.R.P., reprezentant al Guvernului, numit prin decizie a primului-ministru, în scopul revocării unui act administrativ prin care este stabilit un drept de creanță împotriva statului, dispozițiile supuse controlului de legalitate în cauză, sunt de natură a încălca și principiul egalității de arme consacrat în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în interpretarea art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului, dând posibilitatea statului debitor de a interveni pentru a amâna fără termen executarea obligațiilor stabilite de propria administrație, în detrimentul particularului care astfel va fi obligat să suporte o sarcină exorbitant de mare, rupând justul echilibru dintre cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor acestuia.

De altfel, chiar Executivul în cuprinsul întâmpinării formulate menționează expres că în temeiul Legii nr. 290/2003, deși A.N.R.P. prin Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 era organ de specialitate al administrației publice centrale, „nu avea din punct de vedere legal nici o posibilitate expresă să intervină împotriva hotărârilor emise fără respectarea prevederilor Legii nr. 290/2003”. Potrivit aceleiași întâmpinări, modificarea dispozițiilor art. 17 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 57/2008 este consecința faptului că reanalizarea hotărârilor emise în baza Legii nr. 290/2003 solicitată Instituțiilor Prefectului din toată țara s-a dovedit ineficientă, fiind emise numeroase hotărâri care nu respectă prevederile legale.

Instanța reține că o astfel de împrejurare nu poate justifica depășirea dispozițiilor legii prin Hotărârea de Guvern emisă în aplicarea acesteia, căci potrivit art. 108 din Constituție, „Hotărârile se emit pentru organizarea executării legii”, iar nu pentru completarea acestora. Ineficiența mecanismului de verificare a legalității hotărârilor emise în baza Legii nr. 290/2003, impunea eventual o modificare a legii, iar nu adăugarea la lege printr-un act administrativ al Guvernului. Legalitatea Hotărârii Guvernului se examinează prin raportare la actele normative cu forță juridică superioară, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, iar nu în raport de diverse împrejurări care, în opinia Guvernului, reclamă urgență.

Nici argumentul pârâtului privind necesitatea corelării dispozițiilor H.G. nr. 1.120/2006 cu modificările aduse altor norme legale de trimitere prin O.U.G. nr. 25/2007, nu poate fi reținut. Art. 6 din O.U.G nr. 25/2007 pentru stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului, dispunând înființarea A.N.R.P. ca organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Economiei și Finanțelor, conferă vicepreședintelui acestuia atribuții legate de invalidarea hotărârilor comisiilor județene ori a municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 care nu întrunesc condițiile cerute de lege. Aceste dispoziții nu pot fi însă extinse prin interpretare și în privința hotărârilor comisiilor de aplicare a Legii nr. 290/2003, simplul fapt că vicepreședintele A.N.R.P.

coordonează atât aplicarea Legii nr. 9/1998 cât și a Legii nr. 290/2003 neputând justifica atribuirea, cu ocazia organizării executării legii, a unor competențe pe care, în fapt, nici Legea nr. 290/2003, nici O.U.G. nr. 25/2007 nu le conferă vicepreședintelui A.N.R.P. În raport de cele reținute, constatând că dispozițiile criticate pe calea excepției de nelegalitate vin în contradicție cu dispozițiile Legii nr. 290/2003, în aplicarea cărora au fost emise, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanța a constatat nelegalitatea dispozițiilor art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1.120/2006 astfel cum au fost modificate prin H.G. nr. 57/2008. 3. Recursurile declarate de A.N.R.P. și Guvernul României Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs A.N.R.P.

și Guvernul României, invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. Recurenții susțin că art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1.120/2006, astfel cum a fost modificat prin H.G. nr. 57/2008 a parcurs toate procedurile de tehnică legislativă incidente, fiind avizat inclusiv de către Ministerul Justiției. Textul a fost introdus pentru a se corela legislația existentă cu modificările aduse altor norme legale la care se fac trimiteri, respectiv O.U.G. nr. 25/2007 și nu cuprinde decât clarificări asupra unor dispoziții legale deja existente. Referitor la motivele care au impus adoptarea prevederii în discuție, recurenții au invocat existența la nivel național a numeroase hotărâri emise în baza Legii nr. 290/2003 care nu respectă prevederile legale.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Analizând cu prioritate, în baza art. 137 alin. (1) C. proc. civ. excepția de tardivitate a recursului declarat de pârâta A.N.R.P., Înalta Curte constată că este fondată. Hotărârea primei instanțe a fost comunicată A.N.R.P. la data de 11 martie 2011 iar recursul a fost înregistrat la Curtea de Apel Craiova la data de 24 martie 2011, cu depășirea termenului de 5 zile prevăzut de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, pentru exercitarea căii de atac în materia excepției de nelegalitate. Examinând sentința atacată prin prisma recursului declarat de Guvernul României, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este legală și se impune a fi menținută pentru argumentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt și de drept relevante Curtea de apel a fost învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate a prevederii normative cuprinse în art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1.120/2006 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 290/2003, text introdus prin H.G. nr. 57/2008. Prin textul atacat, reprodus la pct. I.2 din această decizie, s-au conferit Serviciului pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 care funcționează în cadrul A.N.R.P. și, corelativ, vicepreședintelui A.N.R.P.

atribuții care exced prevederilor actului normativ în executarea căruia a fost emis, respectiv Legea nr. 290/2003, art. 8 alin. (4) și (10). În esență, deși prin lege s-a limitat în timp perioada în interiorul căreia poate fi exercitat controlul de legalitate asupra hotărârilor comisiilor județene sau a municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, stabilindu-se chiar un termen maxim de 2 ani de la comunicarea hotărârii definitive pentru punerea în executare, prin prevederea cuprinsă în actul administrativ normativ în discuție s-a creat posibilitatea unei autorități administrative de a interveni, fără nicio restricție temporală, în vederea revocării hotărârii obținute în baza Legii nr. 290/2003.

Curtea de apel și-a argumentat foarte convingător soluția adoptată iar considerentele prezentate in extenso la pct. I.2 din decizia de față sunt însușite și de Înalta Curte întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000. De altfel prin recursul Guvernului României nu se formulează nicio critică punctuală, concretă, în privința motivelor de drept ale sentinței atacate, ci se invocă numai respectarea procedurii de adoptare a actului normativ (care nu a fost contestată) ori aspectele exterioare, de fapt, referitoare la presupuse hotărâri nelegale emise de comisiile județene sau a municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 290/2003.

Referitor la această din urmă aserțiune, Înalta Curte observă, la fel ca și judecătorul de la Curtea de apel, că nu se pot crea căi noi de atac printr-o hotărâre de guvern, ci doar printr-un act normativ de forță juridică egală cu Legea nr. 290/2003. Mai mult decât atât, principiul securității raporturilor juridice se opune modificării unui status quo obținut prin mijloace legale, în speță Hotărârea nr. 88 din 12 septembrie 2007, emisă de Comisia Județeană pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 de pe lângă Prefectura Județului Dolj, care constată dreptul intimatului-reclamant de a primi compensații bănești în cuantum de 608.832,22 lei. Relevantă în acest sens este hotărârea pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Silviu Marin c. România (35482/06.

02 iunie 2009) instanța europeană reținând că: „Decizia administrativă ce constituia titlul de proprietate al reclamantului a fost anulată după 13 ani pentru o eroare a administrației la momentul emiterii deciziei. Sancțiunea nulității pentru acest tip de situație a fost introdusă printr-o lege intrată în vigoare la 4 ani de la emiterea deciziei. Aplicând o sancțiune introdusă printr-o lege care a fost adoptată ulterior, instanțele naționale l-au privat pe reclamant de proprietatea sa. Câtă vreme reclamantul nu acționase de o manieră ilegală iar autoritățile aveau obligația de a verifica, înainte de a emite deciziile, dacă au fost respectate cerințele legale, aplicarea sancțiunii nulității introdusă abia ulterior în lege era imprevizibilă încălcând articolul 1 al Protocolului nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului”.

2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse la pct. II.1, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. și art. 4 alin. (3) din C. proc. civ. se va respinge recursul declarat de A.N.R.P. ca tardiv formulat și recursul Guvernului României ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de A.N.R.P. împotriva Sentinței nr. 55 din 4 februarie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca tardiv formulat. Respinge recursul declarat de Guvernul României împotriva aceleiași sentințe ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 13 mai 2011. Procesat de GGC - NN