Decizia nr. 8 din 20 ianuarie 2020

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept învestit cu soluţionarea Dosarului nr. 2.312/1/2019 este constituit conform dispoziţiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă, raportat la art. XIX din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, şi ale art. 27

Şedinţa este prezidată de doamna judecător Laura-Mihaela Ivanovici, preşedintele Secţiei I civile a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată participă doamna Mihaela Lorena Mitroi, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Constanţa – Secţia I civilă, în Dosarul nr. 1.118/842/2017, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar au fost depuse practica judiciară identificată şi punctele de vedere teoretice ale instanţelor naţionale, precum şi raportul întocmit de judecătorul-raportor. Se mai referă asupra faptului că raportul a fost comunicat părţilor, în conformitate cu dispoziţiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, fiind depuse de către părţi puncte de vedere privind chestiunea de drept supusă judecăţii.

Preşedintele completului constată că nu există chestiuni prealabile sau excepţii, iar Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra admisibilităţii sesizării privind pronunţarea unei hotărâri prealabile.

Tribunalul Constanţa – Secţia I civilă a dispus, prin Încheierea din şedinţa publică din 25 iunie 2019, în Dosarul nr. 1.118/842/2017, îndreptată prin Încheierea din camera de consiliu din data de 22 august 2019, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept:

în cazul persoanelor cărora li s-a recunoscut îndreptăţirea la reconstituire, dar nu se dispune reconstituirea pe un anume amplasament, trebuie să se respecte ordinea de înregistrare a cererilor iniţiale de restituire sau au prioritate la reconstituirea dreptului de proprietate în natură?;

instanţa de judecată poate obliga comisia locală şi comisia judeţeană de fond funciar la atribuirea unui teren în compensare pe izlaz, chiar în lipsa avizului prealabil al Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi a acordului cetăţenilor, în cazul în care nu există dovezi de depunere a demersurilor în acest sens de către comisiile de fond funciar?”.

Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 165/2013):

Prin Cererea înregistrată la data de 7 iunie 2017 pe rolul Judecătoriei Hârşova cu nr. 1.118/842/2017, reclamantele A, B, C şi D, în contradictoriu cu pârâtele Comisia locală de fond funciar a comunei Pantelimon, judeţul Constanţa, şi Comisia judeţeană de fond funciar Constanţa, au solicitat obligarea pârâtei Comisia locală de fond funciar a comunei Pantelimon, judeţul Constanţa, să pună în posesie reclamantele asupra suprafeţei de 50 ha teren arabil în vederea reconstituirii dreptului de proprietate, să întocmească şi să înainteze documentaţia către Comisia judeţeană de fond funciar a judeţului Constanţa, în vederea eliberării titlului de proprietate privind suprafaţa de 50 ha teren arabil (după autorul E); obligarea pârâtei Comisia judeţeană de fond funciar a judeţului Constanţa să emită titlul de proprietate pentru suprafaţa de teren arabil de 50 ha, la care sunt îndreptăţite reclamantele, ca moştenitoare ale autorului E; constatarea calităţii reclamantei A, moştenitoare a tatălui său F, acesta din urmă fiind cotitular al notificării depuse în temeiul Legii nr. 169/1997 pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 169/1997), de persoană îndreptăţită la reconstituirea dreptului de proprietate, conform art. 13 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 18/1991); în subsidiar, în cazul în care pe raza teritorială a comunei Pantelimon nu mai există teren disponibil, în baza art. 12 din Legea nr. 165/2013, să se dispună obligarea Comisiei locale de fond funciar a comunei Pantelimon, judeţul Constanţa, să pună în posesie reclamantele în vederea restituirii dreptului de proprietate, să întocmească şi să înainteze documentaţia Comisiei judeţene de fond funciar a judeţului Constanţa, pentru eliberarea titlului de proprietate asupra suprafeţei de 50 ha teren arabil, pe un teren aflat în raza localităţilor învecinate.

Prin Sentinţa civilă nr. 557 din 23 octombrie 2018, Judecătoria Hârşova a respins acţiunea ca nefondată.

Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut că obiectul litigiului îl reprezintă obligarea pârâtelor la reconstituirea dreptului de proprietate al reclamantelor pentru suprafaţa de teren de 50 ha, de pe urma autorului lor, defunctul E, în natură, fiind înscrise în tabelul centralizator privind cererile nesoluţionate în conformitate cu prevederile Legii nr. 165/2013 la poziţia 27.

Din probele administrate în cauză a rezultat că, la nivelul comunei Pantelimon, judeţul Constanţa, suprafaţa de teren aflată în rezerva comisiei locale permite reconstituirea în natură a dreptului de proprietate doar pentru persoanele îndreptăţite la aceasta înscrise în tabelul cu cererile nesoluţionate până la poziţia 19 inclusiv.

Având în vedere dispoziţiile art. 12 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 165/2013, potrivit cărora „Atribuirea terenurilor de către comisia locală se face în ordinea de înregistrare a cererilor iniţiale de restituire, cu respectarea strictă a ordinii categoriilor de teren prevăzute la alin. (1)”, şi faptul că reclamantele se află la poziţia 27 din tabelul centralizator anterior menţionat, s-a apreciat că cererea acestora de reconstituire în natură a dreptului de proprietate nu este întemeiată.

Împrejurarea că, prin raportul de expertiză efectuat în cauză la cererea reclamantelor, expertul a identificat o suprafaţă de 50 ha teren în parcelele care se regăsesc în situaţia terenurilor care constituie rezerva comisiei locale de fond funciar nu poate conduce la soluţionarea acţiunii în sensul solicitat de acestea, întrucât s-ar încălca flagrant prevederile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, în condiţiile în care legiuitorul a impus atribuirea terenurilor strict în ordinea de înregistrare a cererilor iniţiale de restituire.

Împotriva acestei hotărâri reclamantele au declarat în termen legal apel.

Instanţa de apel a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, la solicitarea apelantelor-reclamante, pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile.

Prin Încheierea din 25 iunie 2019, pronunţată în Dosarul nr. 1.118/842/2017, Tribunalul Constanţa – Secţia I civilă a apreciat că sunt întrunite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, arătând că în speţă este vorba despre un litigiu de fond funciar aflat pe rolul tribunalului, care judecă în apel în ultimă instanţă, conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013.

Tribunalul a fost legal învestit, potrivit art. 95 pct. 2 din Codul de procedură civilă, iar soluţionarea pricinii pe fond depinde de lămurirea chestiunii de drept invocate, respectiv soluţionarea primelor două motive de apel.

Elementul de noutate este conferit de faptul că problema de drept dedusă judecăţii este nouă şi a devenit frecventă în pricinile de pe rolul instanţei, ca urmare a faptului că s-a încheiat procedura de centralizare a terenurilor prevăzută de Legea nr. 165/2013, iar asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nu face obiectul unui recurs în interesul legii.

Opinia completului de judecată al Tribunalului Constanţa – Secţia I civilă asupra chestiunii de drept sesizate este următoarea:

Dispoziţiile art. 1, 2, 4-6 din Legea nr. 165/2013 reglementează măsurile reparatorii ce pot fi acordate persoanelor îndreptăţite, consacrând prevalenţa restituirii în natură, iar art. 12 din aceeaşi lege prevede procedura ce trebuie urmată.

Chestiunea care a suscitat discuţii, sub un prim aspect, este aceea de a se lămuri dacă, în cazul persoanelor cărora li s-a recunoscut îndreptăţirea la reconstituire, fie pe cale administrativă, fie prin hotărâri judecătoreşti prin care s-a dispus reconstituirea dreptului de proprietate în baza legilor fondului funciar, în mod generic, fără a se face trimitere, spre exemplu, la un anumit amplasament, trebuie să se respecte ordinea de înregistrare a cererilor iniţiale de restituire sau au prioritate la reconstituirea dreptului de proprietate în natură.

Reclamantelor din cauza de faţă li s-a recunoscut îndreptăţirea la reconstituirea dreptului de proprietate asupra suprafeţei de 50 ha teren arabil, prin înscrierea în anexa nr. 39 – poziţia 121, actuala anexă nr. 23, prin acordarea de despăgubiri, astfel cum rezultă în mod expres din cuprinsul Adeverinţei nr. xxxx/28.12.2004, eliberată de Primăria Comunei Pantelimon, judeţul Constanţa.

După intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013 şi întocmirea situaţiei centralizatoare, s-a constatat că la nivelul comunei Pantelimon, judeţul Constanţa, există o rezervă de teren pentru care se poate dispune reconstituirea dreptului de proprietate în natură. Ca urmare a prevalenţei restituirii în natură, această rezervă de teren urmează a fi acordată persoanelor îndreptăţite, în ordinea înregistrării cererilor iniţiale de restituire; în această procedură sunt cuprinse inclusiv persoanele care au solicitat sau cărora li s-a recunoscut îndreptăţirea la despăgubiri.

Instanţa de trimitere a apreciat că această interpretare a comisiei locale de fond funciar este cea corectă, faţă de dispoziţiile exprese ale art. 12 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 165/2013 care prevăd că atribuirea terenurilor de către comisia locală se face în ordinea de înregistrare a cererilor iniţiale de restituire.

Apelantele-reclamante susţin, în interpretarea dispoziţiilor art. 12 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 165/2013, că instanţa sesizată trebuie fie să dispună reconstituirea dreptului de proprietate în natură, constatând că există rezervă de teren potrivit situaţiei centralizatoare, fără să intereseze existenţa altor cereri de reconstituire ale altor persoane, fie trebuie să analizeze toate cererile înregistrate înaintea cererii lor pentru a constata, în final, dacă rezerva de teren este îndestulătoare pentru soluţionarea cererii reclamantelor de restituire în natură.

În opinia instanţei de sesizare, instanţa învestită cu cererea de a obliga comisiile de fond funciar la reconstituirea în natură nu se poate substitui acestor comisii în realizarea atribuţiilor care le revin, cu analiza tuturor celorlalte cereri înregistrate înaintea cererii reclamantelor, pentru a constata dacă a fost sau nu epuizată rezerva de teren la nivelul localităţii respective. Raţionamentul este valabil şi în ceea ce priveşte solicitarea de reconstituire în natură din rezerva localităţilor învecinate, unde, evident, au prioritate persoanele care au deţinut teren pe raza acelor localităţi şi deci este necesar să se aştepte finalizarea procedurii la nivelul localităţilor învecinate.

Pe de altă parte, instanţa nu poate acorda prioritate la restituirea în natură unei anumite persoane, pentru simplul motiv că s-a adresat justiţiei, în detrimentul celorlalte persoane care fac obiectul procedurii administrative şi aşteaptă ordinea de soluţionare, pentru că aceasta ar însemna eludarea dispoziţiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013.

Ordinea de înregistrare a cererilor iniţiale trebuie respectată, în opinia instanţei de sesizare, inclusiv în situaţia în care cererea nu a fost soluţionată în procedura administrativă prin înscrierea în anexe, ci prin hotărâre judecătorească s-a dispus în mod generic reconstituirea dreptului de proprietate, fără indicarea unei anumite modalităţi de reparaţie, instanţa verificând doar calitatea persoanelor îndreptăţite şi întinderea dreptului de proprietate. Alta este însă situaţia în care prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă s-a dispus reconstituirea dreptului de proprietate în natură, uneori şi cu indicarea unui anumit amplasament. În acest caz este vorba despre executarea hotărârii judecătoreşti, şi nu de eludarea criteriului prevăzut la art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013.

În ceea ce priveşte atribuirea terenului pe un alt amplasament, care nu face parte din rezerva comisiei locale, respectiv pe izlazuri, Legea nr. 165/2013 prevede în mod expres, la art. 12 alin. (2), condiţiile cumulative în care se poate face reconstituirea în natură: regimul juridic şi categoria de folosinţă se pot schimba numai cu avizul prealabil al Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi cu acordul cetăţenilor cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială, acord exprimat în urma organizării unui referendum local, potrivit legii.

Practic, aceasta este situaţia când demersurile în acest sens se fac de către autorităţile şi comisiile cu atribuţii de fond funciar, ca urmare a aprecierii acestora.

Apelantele-reclamante susţin, în interpretarea textului art. 12 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, că, atunci când aceste demersuri lipsesc şi nu mai există rezervă de teren la dispoziţia comisiei locale de fond funciar, instanţa de judecată poate obliga comisia locală şi comisia judeţeană la atribuirea unui teren în compensare pe izlaz.

În aprecierea completului de judecată care a formulat sesizarea, această interpretare nu poate fi reţinută, deoarece ar conduce la eludarea unor dispoziţii legale. Pe de o parte, este instituită prin lege o ordine a terenurilor ce pot fi acordate în compensare, astfel că nu poate fi luată în discuţie acordarea terenului pe izlaz prevăzută la art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 165/2013, cu nesocotirea lit. b) şi c) ale aceluiaşi articol de lege, care au ca obiect alte terenuri ce au prioritate la restituire înaintea izlazului. Pe de altă parte, este necesară finalizarea procedurii de restituire în natură a terenului din rezerva comisiei locale, dar şi realizarea unei evaluări a situaţiei terenurilor existente potrivit art. 12 alin. (1) lit. b), c), d) din Legea nr. 165/2013 şi a necesarului de teren, potrivit cererilor rămase de soluţionat, prerogative care aparţin autorităţilor administrative locale. Numai după o astfel de analiză, autorităţile competente pot solicita avizul prealabil al Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi pot hotărî organizarea unui referendum local pentru schimbarea regimului juridic şi a categoriei de folosinţă a izlazului.

Prin Cererea formulată la 14 mai 2019, apelantele- reclamante au solicitat sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la interpretarea dispoziţiilor art. 12 alin. (1)-(3) coroborat cu art. 1, 2, 4-6 din Legea nr. 165/2013, considerând că este neconformă cu spiritul şi litera legii, dar şi neconstituţională interpretarea potrivit căreia trebuie să aştepte soluţionarea tuturor cererilor înregistrate la comisia locală la care au depus cererea, dar şi la comisiile locale învecinate, numai ulterior finalizării procedurii de reconstituire a dreptului de proprietate în temeiul Legii nr. 18/1991 putându-se dispune de către instanţă restituirea unui teren în natură, la care acestea au dreptul.

De asemenea, au apreciat că este eronată şi neconstituţională şi interpretarea dispoziţiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, în sensul că produc efecte şi în faţa instanţei de judecată învestite cu plângere împotriva refuzului de soluţionare a cererii de restituire, instanţa având obligaţia să respecte ordinea de înregistrare a cererilor iniţiale de restituire şi în cazul judecării plângerii, potrivit art. 11 din Legea nr. 165/2013.

Totodată, este eronată interpretarea dispoziţiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, în sensul în care autorităţile locale competente din fiecare unitate administrativ-teritorială nu sunt obligate să depună demersuri pentru a schimba categoria de folosinţă a terenului izlaz pentru ca, în baza dispoziţiilor art. 12 alin. (1) lit. d) şi art. 12 alin. (2) din lege, acesta să poată fi propus spre reconstituire persoanelor îndreptăţite, ca şi interpretarea conform căreia instanţele de judecată nu pot obliga comisiile locale şi comisiile judeţene la atribuirea unui teren în compensare pe izlaz chiar în lipsa avizului Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi a acordului cetăţenilor, în cazul în care nu există dovezi de depunere de demersuri în acest sens de către comisia locală şi de cea judeţeană de fond funciar.

Nu se poate pretinde comisiilor locale învecinate să răspundă mai întâi dacă au finalizat procedura de reconstituire a dreptului de proprietate în temeiul Legii nr. 18/1991 şi, dacă au finalizat procedura, dacă mai există teren disponibil pentru a fi acordat apelantelor.

Prin această interpretare se neagă dreptul reclamantelor de a putea sesiza instanţa de judecată cu plângere atunci când procedura administrativă prevăzută de Legea nr. 165/2013 nu a fost urmată, instanţa condiţionând soluţionarea în natură a plângerii şi acordarea unui teren de finalizarea procedurii administrative reclamate.

Interpretarea instanţelor de judecată, care consideră că mai întâi trebuie finalizat procesul administrativ de restituire, care este chiar motivul formulării plângerii de către reclamante cauzat de nesoluţionarea cererilor, duce la lipsirea de substanţă a prevederilor legale ale art. 11 din Legea nr. 165/2013.

Totodată, această interpretare conduce la încălcarea accesului liber la justiţie prevăzut de dispoziţiile art. 21 din Constituţia României şi de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, prin aceasta instanţa de judecată condiţionând judecarea cauzei de soluţionarea administrativă a cererii.

Potrivit dispoziţiilor art. 12 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 165/2013: „Atribuirea terenurilor de către comisia locală se face în ordinea de înregistrare a cererilor iniţiale de restituire (…).”

Acest text de lege este interpretat de unele instanţe de judecată în sensul că, şi în procedura plângerii îndreptate împotriva nesoluţionării în termenul legal a cererilor de restituire, acestea sunt obligate să aştepte ca cererile înregistrate la comisiile locale înaintea cererilor reclamantelor să fie soluţionate de aceleaşi comisii care, prin pasivitatea lor, au impus depunerea plângerilor potrivit art. 11 din Legea nr. 165/2013.

Se interzice deci liberul acces la justiţie, care este condiţionat de soluţionarea administrativă a cererilor înregistrate înaintea cererilor reclamantelor, cereri cu privire la care nici măcar nu pot să solicite urgentarea soluţionării lor din cauză că nu pot cunoaşte dacă sunt întemeiate sau nu.

Apelantele-reclamante apreciază că se încalcă, prin interpretarea sus-menţionată, spiritul Legii nr. 165/2013 cu privire la soluţionarea cererilor de restituire conform principiului prevalenţei restituirii în natură, alegându-se o interpretare care îl obligă pe reclamant să aştepte un termen neprecizat în care comisiile locale vor soluţiona cererile înregistrate înaintea lor.

Un alt aspect priveşte faptul că, în fapt, unele instanţe judecătoreşti nu sancţionează refuzul comisiilor locale de fond funciar de a propune, în cazul lipsei de teren disponibil pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor în rezervă sau pe raza localităţilor învecinate, atribuirea unui teren în compensare pe terenurile ocupate de izlazuri, potrivit art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 165/2013. Astfel, nu sunt puse în aplicare dispoziţiile art. 12 alin. (1)-(3) din Legea nr. 165/2013, în practică neîntâlnindu-se nici măcar încercări de atribuire de terenuri în compensare pe raza izlazurilor, deşi Legea nr. 165/2013 prevede şi această posibilitate.

Interpretarea în sensul neaplicării prevederilor art. 12 alin. (1) lit. d) şi art. 12 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 este eronată, lipsind de substanţă şi dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 165/2013, potrivit cărora persoanele îndreptăţite pot formula plângere la instanţa de judecată competentă. Faptul că nici măcar în procedura prevăzută de lege, de contestare la instanţa de judecată a refuzului autorităţilor de aplicare a prevederilor legale de la art. 12 alin. (1) lit. d) şi alin. (2) din Legea nr. 165/2013, nu se poate ajunge la o soluţie care să oblige autorităţile locale să respecte prevederile legale încalcă principiul liberului acces la justiţie prevăzut de art. 21 din Constituţia României.

În concluzie, apelantele-reclamante consideră că este eronată o interpretare a dispoziţiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 în sensul în care autorităţile locale competente din fiecare unitate administrativ-teritorială nu sunt obligate să depună demersuri pentru a schimba categoria de folosinţă a terenului izlaz, pentru ca, în baza art. 12 alin. (1) lit. d) şi art. 12 alin. (2) din acelaşi act normativ, terenuri din izlaz să poată fi propuse spre reconstituire persoanelor îndreptăţite, cu atât mai mult cu cât, în unele cazuri, în izlaz figurează şi terenuri arabile, pe lângă păşuni.

Intimatele-pârâte nu şi-au exprimat punctul de vedere.

După comunicarea raportului, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, apelantele-reclamante au apreciat că sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile este admisibilă şi au solicitat admiterea acesteia, conform argumentelor prezentate prin cererea de sesizare formulată, şi interpretarea dispoziţiilor art. 12 alin. (1)-(3) coroborat cu art. 1, 2, 4-7 şi 11 din Legea nr. 165/2013 prin raportare la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României) şi la jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Decizia nr. 44 din 31 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 28 martie 2017).

Intimata-pârâtă Comisia locală de fond funciar a comunei Pantelimon, judeţul Constanţa, a apreciat că sesizarea nu este admisibilă, întrucât chestiunea de drept nu prezintă un grad de dificultate suficient de mare pentru a reclama o rezolvare de principiu pe calea hotărârii prealabile, nefiind întrunită nici cerinţa de a fi o problemă de drept reală, veritabilă. A mai arătat că dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 165/2013 sunt suficient de clare şi explicite, iar chestiunea de drept sesizată nu suscită dificultăţi de interpretare.

Din datele comunicate de instanţele naţionale la solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie au rezultat următoarele aspecte:

Curţile de apel Alba Iulia, Piteşti, Suceava, Craiova şi Târgu Mureş nu au identificat practică judiciară.

Curţile de apel Braşov, Bacău, Ploieşti, Oradea, Iaşi, Galaţi şi Constanţa au comunicat că la nivelul instanţelor judecătoreşti aflate în circumscripţia lor teritorială nu a fost identificată practică judiciară, însă au transmis puncte de vedere teoretice, după cum urmează:

Cu privire la prima chestiune a fost exprimată opinia că, în cazul persoanelor cărora li s-a recunoscut îndreptăţirea la reconstituire, dar nu se dispune reconstituirea pe un anume amplasament, trebuie să se respecte ordinea de înregistrare a cererilor iniţiale de restituire. Potrivit dispoziţiilor art. 12 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 165/2013, atribuirea terenurilor de către comisia locală se face în ordinea de înregistrare a cererilor iniţiale de restituire, iar instanţa învestită cu cererea de a obliga comisiile de fond funciar la reconstituirea în natură nu se poate substitui acestor comisii în realizarea atribuţiilor ce le revin. În acest sens s-au exprimat Judecătoria Măcin, Curtea de Apel Galaţi – Secţia I civilă, opinia majoritară a Tribunalului Galaţi – Secţia I civilă, Judecătoria Iaşi, Tribunalul Bihor – Secţia I civilă, Judecătoria Buzău, Tribunalul Neamţ – Secţia I civilă şi de contencios administrativ, Judecătoria Piatra-Neamţ şi Judecătoria Braşov. În sens contrar a fost exprimată o opinie singulară de către Judecătoria Brăila, care a apreciat că persoanele cărora li s-a recunoscut îndreptăţirea la reconstituire, fără a se dispune reconstituirea pe un anume amplasament, au prioritate la reconstituirea dreptului de proprietate în natură.

Referitor la cea de-a doua chestiune, opinia unanimă a fost în sensul că instanţa de judecată nu poate obliga comisia locală şi comisia judeţeană de fond funciar la atribuirea unui teren în compensare pe izlaz, în lipsa avizului Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi a acordului cetăţenilor, în cazul în care nu există dovezi de depunere a demersurilor în acest sens de către comisiile de fond funciar. Lipsa de diligenţă a celor două comisii poate fi sancţionată în alte modalităţi, şi nu prin afectarea drepturilor cetăţenilor unităţii administrativ- teritoriale prin lipsirea/limitarea dreptului de a folosi izlazul comunal. Prin lege este instituită o ordine de atribuire a terenurilor care pot fi acordate în compensare, astfel că nu poate fi luată în discuţie acordarea terenului pe izlaz de la art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 165/2013, cu nesocotirea lit. b) şi c) ale aceluiaşi text de lege, care au ca obiect alte terenuri ce au prioritate la restituire înaintea izlazului. În acest sens s-au exprimat: Judecătoria Măcin, Curtea de Apel Galaţi – Secţia I civilă, Tribunalul Galaţi – Secţia I civilă, Judecătoria Iaşi, Tribunalul Bihor – Secţia I civilă, Judecătoria Buzău, Tribunalul Neamţ – Secţia I civilă şi de contencios administrativ, Judecătoria Piatra-Neamţ şi Judecătoria Braşov.

Curţile de apel Timişoara, Cluj şi Bucureşti au identificat practică judiciară şi au transmis atât hotărârile judecătoreşti relevante, cât şi punctele de vedere teoretice exprimate de judecători, după cum urmează:

Opinia judecătorilor din raza Curţii de Apel Timişoara şi practica judiciară identificată sunt în sensul că trebuie să se respecte ordinea de înregistrare a cererilor iniţiale de restituire, întrucât art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 este incident şi în cazul persoanelor cărora li s-a recunoscut îndreptăţirea la reconstituire, fără a se dispune reconstituirea pe un anume amplasament.

Cu privire la cea de-a doua chestiune s-a opinat în sensul că pentru terenurile izlaz comunal se poate schimba regimul juridic şi categoria de folosinţă a acestora cu acordul cetăţenilor cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială, potrivit prevederilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, în urma organizării unui referendum local, în temeiul prevăzut de art. 6 alin. (1) din acelaşi act normativ. În situaţia în care nu a fost organizat referendum pentru schimbarea regimului juridic şi a categoriei de folosinţă a terenului prevăzut la art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 165/2013, acesta va rămâne cu aceeaşi categorie de folosinţă şi nu va face obiectul restituirii dreptului de proprietate. Prin urmare, instanţa de judecată nu poate obliga comisia locală şi comisia judeţeană la atribuirea unui teren în compensare pe izlaz.

În cadrul Curţii de Apel Cluj, opinia judecătorilor Secţiei I civile a Tribunalului Bistriţa-Năsăud, referitor la punerea în posesie pe un anumit amplasament, este că mai întâi ar trebui puse în posesie persoanele în privinţa cărora s-a dispus reconstituirea pe amplasamentul respectiv, iar apoi vor fi puse în posesie persoanele în favoarea cărora s-a dispus reconstituirea în natură fără indicarea amplasamentului, în ordinea în care s-a dispus reconstituirea dreptului de proprietate, şi, dacă mai rămâne teren liber, vor fi puse în posesie persoanele cărora, iniţial, li s-au atribuit despăgubiri şi, în baza Legii nr. 165/2013, li s-a propus acordarea de teren în natură, în ordinea depunerii cererilor de reconstituire.

La cea de-a doua întrebare s-a opinat că în lipsa avizului Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi a acordului cetăţenilor nu se poate acorda în compensare teren care are destinaţia de izlaz.

Judecătorii din cadrul Secţiei civile a Tribunalului Cluj şi al judecătoriilor Baia Mare şi Sighetu Marmaţiei au apreciat că trebuie să se respecte de către comisia locală ordinea de înregistrare a cererilor iniţiale de restituire şi că, în ipoteza învestirii instanţei cu o cerere având ca obiect acordarea în compensare a unui teren pe izlaz, se impune respectarea cerinţelor enunţate de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 165/2013.

Tribunalul Maramureş a identificat o hotărâre judecătorească cu privire la prima chestiune, prin care s-a arătat că entităţile având atribuţii în materia legilor fondului funciar au obligaţia respectării hotărârilor de reconstituire a dreptului de proprietate, a identificării amplasamentelor libere în vederea punerii în posesie conform ordinii instituite de legiuitor şi procedurii legale.

Practica judiciară identificată de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie este în sensul că, obligată de către instanţa de judecată la reconstituirea dreptului de proprietate, comisia locală nu poate decât să soluţioneze cererea cu respectarea dispoziţiilor art. 12 din Legea nr. 165/2013. S-a susţinut că cea de-a doua întrebare reprezintă o problemă de speţă pe care doar instanţa de trimitere are competenţa să o rezolve.

Punctul de vedere exprimat de Secţia a IV-a civilă din cadrul Curţii de Apel Bucureşti a fost că dispoziţiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 sunt suficient de clare şi de explicite, în sensul că restituirea în natură se face persoanelor îndreptăţite, în ordinea înregistrării cererilor iniţiale de restituire, legea nefăcând nicio distincţie. Pentru a se realiza atribuirea unui teren în compensare este necesară finalizarea procedurii de restituire în natură din rezerva comisiei locale, inclusiv realizarea tuturor demersurilor de obţinere a avizului Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi organizarea unui referendum local pentru schimbarea regimului juridic şi a categoriei de folosinţă a izlazului.

Judecătorii secţiilor a III-a, a IV-a şi a V-a civile ale Tribunalului Bucureşti au exprimat opinia unitară că instanţa nu poate acorda prioritate la restituirea în natură unei anumite persoane, pentru simplul motiv că s-a adresat justiţiei, în detrimentul celorlalte persoane care fac obiectul procedurii administrative şi aşteaptă ordinea de soluţionare, pentru că aceasta ar însemna eludarea dispoziţiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013. Ordinea de înregistrare a cererilor iniţiale trebuie respectată, inclusiv în situaţia în care cererea nu a fost soluţionată în procedura administrativă prin înscrierea în anexe, ci prin hotărâre judecătorească, când s-a dispus în mod generic reconstituirea dreptului de proprietate, fără indicarea unei anumite modalităţi de reparaţie, instanţa verificând doar calitatea persoanelor îndreptăţite şi întinderea dreptului de proprietate.

În ceea ce priveşte atribuirea terenului pe un alt amplasament, care nu face parte din rezerva comisiei locale, respectiv pe izlazuri, Legea nr. 165/2013 prevede în mod expres, la art. 12 alin. (2), condiţiile cumulative în care se poate face reconstituirea în natură.

Aceeaşi opinie a fost exprimată şi de judecătorii din cadrul Tribunalului Ialomiţa, Tribunalului Ilfov, Tribunalului Giurgiu, Tribunalului Teleorman şi de cei din cadrul judecătoriilor arondate.

Judecătorii din cadrul Judecătoriei Zimnicea au avut o opinie diferită referitor la cea de-a doua chestiune, apreciind că instanţa de judecată poate obliga comisia locală şi comisia judeţeană la atribuirea unui teren în compensare pe izlaz, chiar în lipsa avizului Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi a acordului cetăţenilor, în cazul în care nu există dovezi de depunere a demersurilor în acest sens de către comisiile de fond funciar.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia judiciară – Serviciul judiciar civil, prin Adresa nr. 2.303/C/3.057/III-5/2019 din 3 octombrie 2019, a comunicat că nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept care formează obiectul prezentei sesizări.

Analizând jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în procedurile de unificare a practicii judiciare, a fost identificată Decizia nr. 71 din 15 octombrie 2018 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 936 din 6 noiembrie 2018, referitoare la interpretarea dispoziţiilor art. 12 din Legea nr. 165/2013 prin raportare la dispoziţiile art. 13 şi următoarele din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 401/2013, cu completările ulterioare, în sensul de a se stabili dacă acestea permit restituirea pe un alt amplasament a terenurilor agricole şi foştilor proprietari, persoane juridice, sau succesorilor acestora, după validarea dreptului lor de proprietate de către comisiile judeţene, respectiv Comisia de fond funciar a municipiului Bucureşti.

Având în vedere opinia practicii judiciare în sensul că de prevederile art. 12 din Legea nr. 165/2013, ce permit atribuirea de teren pe un alt amplasament în cazul în care nu este posibilă restituirea terenurilor agricole pe vechile amplasamente, pot beneficia atât persoanele fizice, cât şi cele juridice, s-a apreciat că problema de drept supusă dezlegării nu este susceptibilă de interpretări diferite, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme prin pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru a preîntâmpina o jurisprudenţă neunitară.

De asemenea, prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 25 din 10 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 14 noiembrie 2016, s-a stabilit că, în interpretarea dispoziţiilor art. 1 alin. (2) raportat la art. 12 din Legea nr. 165/2013, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 368/2013 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, şi la art. 22

Ca atare, sesizările anterioare nu au vizat o problemă de interpretare a dispoziţiilor art. 12 din Legea nr. 165/2013, în sensul celei ce face obiectul prezentului dosar.

În urma verificărilor efectuate, nu au fost identificate decizii ale Curţii Constituţionale relevante cu privire la problema pusă în discuţie, pe rolul acesteia fiind înregistrate două dosare (404D/22.02.2019 şi 663D/25.03.2019), ambele aflate în faza de raport, având ca obiect dispoziţiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013.

Prin raportul întocmit în cauză, în conformitate cu dispoziţiile art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, judecătorul-raportor a apreciat că sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile nu îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor şi chestiunile de drept ce se solicită a fi dezlegate, constată următoarele: Asupra admisibilităţii sesizării

Potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constată că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

Conform art. 520 alin. (1) şi (2) din acelaşi act normativ, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie se face de către completul de judecată după dezbateri contradictorii, dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute la art. 519, prin încheiere care nu este supusă niciunei căi de atac. Dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susţin admisibilitatea sesizării potrivit dispoziţiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată şi al părţilor, iar prin încheiere cauza va fi suspendată până la pronunţarea hotărârii prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept.

Din cuprinsul prevederilor legale enunţate anterior se desprind condiţiile de admisibilitate pentru declanşarea procedurii de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, condiţii care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, după cum urmează: existenţa unei cauze aflate în curs de judecată; instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie trebuie să judece cauza în ultimă instanţă; cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza în ultimă instanţă; soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă; chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Procedând la analiza asupra admisibilităţii sesizării, se reţine că Tribunalul Constanţa – Secţia I civilă a apreciat că sunt întrunite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, arătând că în speţă este vorba despre un litigiu de fond funciar aflat pe rolul tribunalului, care judecă în apel în ultimă instanţă, conform dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013.

Acest text de lege, în forma iniţială a legii, prevedea că „În situaţia neîndeplinirii obligaţiilor în termenul prevăzut la alin. (1), persoana care se consideră îndreptăţită poate formula plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile. Hotărârea pronunţată de instanţa judecătorească este supusă numai apelului. Plângerea este scutită de taxa judiciară de timbru”.

Dispoziţiile anterior citate au fost abrogate prin articolul unic pct. 4 din Legea nr. 111/2017 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 98/2016 pentru prorogarea unor termene, instituirea unor noi termene, privind unele măsuri pentru finalizarea activităţilor cuprinse în contractele încheiate în cadrul Acordului de împrumut dintre România şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare pentru finanţarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, semnat la Bucureşti la 27 ianuarie 2006, ratificat prin Legea nr. 205/2006, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 399 din 26 mai 2017, lege care a intrat în vigoare la data de 29 mai 2017.

Cum, în speţă, cererea de chemare în judecată a fost înregistrată la data de 7 iunie 2017 pe rolul Judecătoriei Hârşova cu nr. 1.118/842/2017, rezultă că, la data promovării acesteia, dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 erau deja abrogate.

Se constată însă că acest litigiu, prin obiectul cererii de chemare în judecată şi având în vedere cadrul procesual, sub aspectul părţilor implicate în conflictul judiciar, are natura unui litigiu de „fond funciar”, în sensul dat acestei sintagme prin art. 1 din titlul XIII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 247/2005), care prevede că, „În scopul accelerării judecării plângerilor, contestaţiilor şi a altor litigii apărute în urma aplicării Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi ale Legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea drepturilor de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare, numite în continuare procese funciare, procedura în faţa instanţelor judecătoreşti se va efectua conform prevederilor acestui titlu, care se vor completa cu cele ale Codului de procedură civilă”.

Aşadar, acţiunii de faţă, în cazul căreia nu sunt incidente dispoziţiile speciale prevăzute de art. 35 din Legea nr. 165/2013, îi este aplicabilă procedura din titlul XIII al Legii nr. 247/2005, instituită în scopul accelerării judecăţii în litigiile de drept funciar, ce stabileşte prin art. 5 alin. (1) teza întâi că „Hotărârile pronunţate de instanţele judecătoreşti în procesele funciare în primă instanţă sunt supuse numai recursului”.

Conform dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 76/2012): „(1) Dacă prin prezenta lege nu se prevede altfel, ori de câte ori printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanţă este «definitivă», de la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, aceasta va fi supusă numai apelului la instanţa ierarhic superioară. (2) Dispoziţiile alin. (1) se aplică şi în cazul în care printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanţă este «supusă recursului» sau că «poate fi atacată cu recurs» ori, după caz, legea specială foloseşte o altă expresie similară.”

Cum, în cauză, sentinţa civilă atacată a fost pronunţată într-un litigiu de fond funciar soluţionat în primă instanţă de judecătorie, aceasta este supusă „numai apelului”, conform normelor de drept enunţate mai sus, legiuitorul înţelegând să elimine, în această materie, calea de atac a recursului. Astfel, Tribunalul Constanţa este învestit în ultimă instanţă, urmând ca hotărârea instanţei de apel să fie definitivă, conform art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă, şi nesupusă recursului.

Ca atare, primele condiţii sunt îndeplinite, întrucât Tribunalul Constanţa este legal învestit cu soluţionarea unei cereri de apel, în ultimă instanţă.

Totodată, se reţine că este îndeplinită şi cerinţa ca problema de drept să fie nouă şi asupra chestiunii de drept să nu se fi pronunţat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi nici să facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, în contextul în care nu există sesizări pentru dezlegarea unei chestiuni de drept sau a unui recurs în interesul legii, pe rol sau soluţionate, care să privească interpretarea dispoziţiilor art. 12 din Legea nr. 165/2013 în modalitatea din prezenta cerere de sesizare.

În cauză, apelul cu care a fost învestit Tribunalul Constanţa – Secţia I civilă vizează tocmai interpretarea prevederilor art. 12 alin. (1)-(3) din Legea nr. 165/2013, interpretare care este esenţială pentru rezolvarea cauzei.

Astfel, apelantele apreciază că este neconformă cu spiritul şi litera Legii nr. 165/2013 interpretarea dispoziţiilor art. 12 alin. (3) din această lege în sensul că aceste prevederi legale produc efecte şi în faţa instanţei de judecată, care ar avea obligaţia să respecte ordinea de înregistrare a cererilor iniţiale de restituire şi în cazul judecării litigiului de faţă.

De asemenea, apelantele consideră că este eronată interpretarea dispoziţiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 în sensul în care autorităţile locale competente din fiecare unitate administrativ-teritorială nu sunt obligate să depună demersuri pentru a schimba categoria de folosinţă a terenului izlaz pentru ca, în baza dispoziţiilor art. 12 alin. (1) lit. d) din acelaşi act normativ, acesta să poată fi propus spre reconstituire persoanelor îndreptăţite, ca şi interpretarea conform căreia instanţele de judecată nu pot obliga comisiile locale şi comisiile judeţene de fond funciar la atribuirea unui teren în compensare pe izlaz chiar în lipsa avizului Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi a acordului cetăţenilor, în cazul în care nu există dovezi de depunere de demersuri în acest sens de