Decizia nr. 48 din 14.10.2019

Tribunalul Călăraşi – Secţia civilă a dispus, prin Încheierea din 4 iulie 2019, în Dosarul nr. 2.688/269/2016, aflat pe rolul acestei instanţe, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept menţionată.

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la data de 22 iulie 2019, cu nr. 1.951/1/2019, termenul de judecată fiind stabilit la 14 octombrie 2019.

La 22 iulie 2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită, de către aceeaşi instanţă, prin Încheierea din 4 iulie 2019, pronunţată în Dosarul nr. 2.689/269/2016, cu pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea aceleiaşi chestiuni de drept.

Constatându-se identitatea de obiect a celor două sesizări, s-a dispus conexarea Dosarului nr. 1.952/1/2019 la Dosarul nr. 1.951/1/2019, cu consecinţa soluţionării ambelor sesizări de către acelaşi complet. II. Norma de drept intern ce formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la pronunţarea unei hotărâri prealabile

Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările şi completările ulterioare – forma în vigoare în anul 2008 (în continuare, Legea nr. 213/1998) Art. 11. – „(…) (2) Actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor alin. (1) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absolută.”

Regulamentul privind procedura de constituire, atribuţiile şi funcţionarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului şi modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum şi punerea în posesie a proprietarilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, cu modificările şi completările ulterioare (în continuare, Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005) Art. 27. – „(…) (7) După analizare comisia judeţeană, prin hotărâre, va soluţiona contestaţiile, va valida sau va invalida propunerile, în termen de 30 zile de la primire, şi le va transmite prin delegat, în termen de 3 zile, comisiilor locale, care le vor afişa imediat la sediul consiliului local şi vor comunica sub semnătură persoanelor care au formulat contestaţii hotărârea comisiei judeţene.”

Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare (în continuare, Legea nr. 1/2000) Art. 10. – „(…) (2) În situaţia în care suprafeţele proprietate privată a statului sunt insuficiente acestea pot fi suplimentate cu suprafeţe ce se vor scoate din domeniul public al statului, în condiţiile legii, la propunerea prefectului, sau se vor acorda despăgubiri.” III. Expunerea succintă a proceselor

În cele două dosare în care s-au formulat sesizările, cererile de chemare în judecată au ca obiect: constatarea nulităţii absolute a hotărârilor Comisiei judeţene pentru reconstituirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Călăraşi nr. xxxx din 15 iunie 2007 şi nr. xxxx din 29 iulie 2008, hotărâri prin care s-au validat procesele-verbale de delimitare a amplasamentelor unor terenuri în suprafaţă de 106,3488 ha, respectiv de 106,37 ha, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate în favoarea unor persoane fizice, terenuri aflate în domeniul public al statului şi în administrarea Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Fundulea.

Prin Sentinţa civilă nr. 1.482 din 16 octombrie 2017 pronunţată de Judecătoria Olteniţa în Dosarul nr. 2.688/269/2016, pe fondul cauzei: a fost admisă acţiunea astfel cum a fost formulată şi completată de Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Fundulea; au fost admise cererea de chemare în judecată a altei persoane, respectiv statul român, şi cererea de intervenţie principală formulată de intervenientul statul român; s-a constatat nulitatea absolută a hotărârilor Comisiei judeţene pentru reconstituirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Călăraşi nr. xxxx din 15 iunie 2007 şi nr. xxxx din 2 iulie 2010, care modifică prima hotărâre.

Prin Sentinţa civilă nr. 1.575 din 3 noiembrie 2017 pronunţată de Judecătoria Olteniţa în Dosarul nr. 2.689/269/2016, pe fondul cauzei: a fost admisă cererea, astfel cum a fost formulată şi modificată de Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Fundulea; au fost admise cererea de chemare în judecată a altei persoane, respectiv statul român, şi cererea de intervenţie principală formulată de intervenientul statul român; s-a constatat nulitatea absolută a hotărârilor Comisiei judeţene pentru reconstituirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Călăraşi nr. xxxx din 29 iulie 2008, prin care s-a validat procesul-verbal de delimitare a amplasamentelor unor terenuri în suprafaţă de 106,37 ha şi nr. xxxx din 2 iulie 2010, prin care a fost modificată prima hotărâre.

Aceste sentinţe au fost atacate cu apel de pârâtele Comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Călăraşi, Comisia locală de fond funciar a comunei Chirnogi, unitatea administrativ-teritorială Chirnogi.

Prin apelurile declarate s-au formulat susţineri în sensul următor: Scopul hotărârilor a căror nulitate s-a dispus prin sentinţele atacate a fost acela de a fi puse în aplicare prevederile Regulamentului aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, respectiv de a se identifica suprafeţe de teren în vederea punerii în posesie. Reprezentanţii reclamantului au fost de acord cu predarea-preluarea suprafeţelor menţionate în respectivele acte, la momentul întocmirii acestora. În urma preluării astfel realizate, nu a existat vreo contestare din partea reprezentanţilor reclamantului, iar terenul preluat a intrat în circuitul civil, fiind emise titluri de proprietate.

Din oficiu, instanţa a pus în discuţia părţilor necesitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în procedura reglementată de art. 519 şi următoarele din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept menţionate.

Prin încheierile pronunţate la 4 iulie 2019 în cele două dosare, Tribunalul Călăraşi – Secţia civilă a dispus sesizarea instanţei supreme şi, în temeiul dispoziţiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, suspendarea judecăţii. IV. Motivele reţinute de titularul sesizării, care susţin admisibilitatea procedurii

Prin încheierile pronunţate în cele două dosare la 4 iulie 2019, Tribunalul Călăraşi – Secţia civilă a constatat admisibilitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, pentru următoarele considerente: – de lămurirea modului de interpretare/aplicare a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 – forma în vigoare în anul 2008, prin raportare la art. 27 alin. (7) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005 şi art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, din perspectiva art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (în continuare, Convenţia), a principiului securităţii raporturilor juridice şi a principiului bunei- credinţe depinde soluţionarea cauzelor, întrucât prin acţiunile introductive se pune în discuţie nulitatea absolută a unor hotărâri ale comisiei judeţene, hotărâri urmate de finalizarea procedurii prevăzute de Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (în continuare, Legea nr. 18/1991), prin emiterea de titluri de proprietate şi punerea în posesie a persoanelor ce au formulat cereri de reconstituire; – cauzele în care se ridică problema de drept ce se propune a fi dezlegată sunt pe rolul Tribunalului Călăraşi, care judecă în ultimă instanţă, conform dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din titlul XIII din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, cu modificările şi completările ulterioare (în continuare, Legea nr. 247/2005), coroborat cu dispoziţiile art. 7 alin. (2) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare (în continuare, Legea nr. 76/2012). Propunerea de sesizare priveşte o chestiune de drept susceptibilă de interpretare diferită a normelor de drept intern, care pot genera practică neunitară. Totodată, obiectul sesizării prezintă un grad de dificultate, deoarece se circumscrie incidenţei prevederilor Convenţiei şi jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, dar presupune şi analiza corelată a mai multor norme de drept, în contextul Deciziei nr. 23 din 17 octombrie 2011, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 791 din 8 noiembrie 2011 (Decizia nr. 23/2011); – problema de drept enunţată este nouă, în contextul în care se solicită anularea unor hotărâri ale comisiei judeţene, emise în cadrul unor proceduri prevăzute de Legea nr. 18/1991, proceduri finalizate prin emiterea de titluri de proprietate şi punerea în posesie a persoanelor ce au formulat cereri de reconstituire; totodată, prin consultarea jurisprudenţei s-a constatat că asupra acestei chestiuni de drept Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat printr-o hotărâre prealabilă. V. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Fundulea, în calitate de intimat-reclamant, consideră că în cauză nu sunt întrunite condiţiile pentru sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, susţinând că această chestiune de drept nu este nouă, faţă de Decizia nr. 23/2011, astfel că nu sunt întrunite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. Totodată, arată că de la momentul pronunţării acestei decizii, asupra chestiunii de drept în discuţie nu mai există practică neunitară, aspectele asupra cărora au existat soluţii contradictorii înainte de anul 2011 fiind tranşate prin considerentele deciziei sus-menţionate. Apreciază că aspectele cu privire la buna-credinţă şi securitatea raporturilor juridice urmează a fi analizate de instanţa de judecată raportat la fiecare caz în parte, nefiind posibil ca Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să stabilească de plano ca pentru toate situaţiile de reconstituire a dreptului de proprietate cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 213/1998, doar pentru că actele respective nu au fost atacate în instanţă într-un anumit termen, acest lucru să nu mai fie posibil. Or, o astfel de interpretare se află în contradicţie cu dispoziţiile art. 1 şi art. 1.249 din Codul civil, neexistând niciun text de lege care să deroge de la imprescriptibilitatea acţiunii în constatarea nulităţii absolute.

Primăria Comunei Chirnogi şi Comisia locală de fond funciar a comunei Chirnogi, în calitate de apelante-pârâte, au fost de acord cu sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, având în vedere că hotărârile comisiei judeţene, protocoalele de predare-primire a suprafeţelor de teren şi hotărârile comisiei locale de punere în posesie nu au fost contestate.

Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Călăraşi a depus un punct de vedere în sensul că nu se impune sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept pentru interpretarea dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. Conform practicii şi doctrinei, îndată ce se stabileşte, potrivit legii sau naturii sale, că un bun este de uz sau de interes public, prima consecinţă este că acel bun nu poate aparţine decât statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, iar a doua consecinţă este regimul juridic special. Bunurile din domeniul public sunt inalienabile [art. 861 alin. (1) din Codul civil şi art. 136 alin. (4) din Constituţia României]; în acelaşi sens, dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 statuează că nu pot fi înstrăinate, ci pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate ori date în administrare gratuită anumitor subiecte. Faţă de aceste prevederi legale, consecinţa faptului că bunurile sunt proprietate publică nu poate fi decât nulitatea absolută a titlurilor de proprietate emise cu încălcarea legii. În acest sens există numeroase decizii pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, spre exemplu Decizia nr. 374 din 13 februarie 2018 a Secţiei I civile, prin care s-a menţinut soluţia instanţei de apel în ce priveşte constatarea nulităţii absolute parţiale a unor contracte de vânzare-cumpărare încheiate pentru terenuri proprietate publică.

După comunicarea raportului, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părţile nu au depus puncte de vedere asupra chestiunii de drept. VI. Punctul de vedere al completurilor de judecată care au formulat sesizările cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Completurile de judecată învestite cu soluţionarea apelurilor în dosarele nr. 2.688/269/2016 şi nr. 2.689/269/2016 au arătat că problema de drept ce se solicită a fi dezlegată o constituie interpretarea dispoziţiilor legale menţionate, prin prisma prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie, dar şi a principiului securităţii raporturilor juridice şi al bunei-credinţe.

Astfel, tribunalul a apreciat că persoanele cărora li s-a reconstituit dreptul de proprietate în temeiul Legii nr. 18/1991 se bucură de un „bun”, în sensul prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1, văzând că au beneficiat de reconstituirea dreptului de proprietate în temeiul unor hotărâri ale comisiei judeţene, urmate de emiterea titlurilor de proprietate, coroborat cu împrejurarea că au folosit terenul circa 8 ani, exercitând în acest interval de timp toate prerogativele dreptului de proprietate.

Articolul 1 din Protocolul nr. 1 cere ca ingerinţa autorităţii publice în exercitarea dreptului la respectarea bunurilor să fie legală (Cauza Fostul rege al Greciei şi alţii împotriva Greciei, paragraful 79). Principiul legalităţii presupune existenţa unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise şi previzibile în aplicarea lor (Cauza Beyeler împotriva Italiei, paragrafele 109-110). În plus, orice ingerinţă în folosinţa acestui drept trebuie să aibă un scop legitim. De asemenea, în cauzele care implică o obligaţie pozitivă, trebuie să existe o justificare legitimă pentru lipsa de acţiune din partea statului. Atât o atingere adusă respectării bunurilor, cât şi abţinerea de la a acţiona trebuie să păstreze un echilibru just între cerinţele interesului general al comunităţii şi imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului (Cauza James şi alţii împotriva Regatului Unit şi Cauza Fostul Rege al Greciei şi alţii împotriva Greciei menţionată anterior, paragraful 87).

În fiecare cauză care implică pretinsa încălcare a acestei dispoziţii trebuie să se verifice dacă, datorită acţiunii sau lipsei de acţiune a statului, persoana în cauză a trebuit să suporte o sarcină disproporţionată şi excesivă (Cauza Sporrong şi Lonnroth împotriva Suediei). În această privinţă trebuie subliniat că incertitudinea – fie că este legislativă, administrativă sau care ţine de practicile aplicate de autorităţi – este un factor de care trebuie să se ţină seama în aprecierea conduitei statului. Într-adevăr, atunci când este în joc o problemă de interes general, autorităţile publice sunt obligate să reacţioneze în timp util, în mod corect şi cu cea mai mare coerenţă (Cauza Vasilescu împotriva României).

Rămâne de examinat dacă ingerinţa în folosinţa „bunului” este justificată, ceea ce impune respectarea a trei condiţii: legalitatea măsurii, intervenirea unei cauze de utilitate publică şi respectarea exigenţei de proporţionalitate, ceea ce semnifică menţinerea unui just echilibru între cerinţele de interes general ale comunităţii şi imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului, astfel cum rezultă din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (Cauza Brumărescu împotriva României, Cauza Străin şi alţii împotriva României etc.).

Instanţa de trimitere a apreciat ca legală măsura pentru constatarea nulităţii absolute a hotărârilor comisiei judeţene, invocând dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, în forma în vigoare la data emiterii hotărârilor, precum şi Decizia nr. 23/2011.

Dispoziţiile legale de drept comun ce reglementează regimul juridic al nulităţii absolute prevăd că aceasta operează în cazul încălcării unor norme legale imperative de ordine publică, situaţie în care retroactivează, lipsind în totalitate de efecte juridice actul juridic respectiv. De regulă, normele imperative atrag, în cazul nerespectării lor, sancţiunea nulităţii absolute faţă de scopul urmărit, anume ocrotirea unui interes general.

În cauză se urmăreşte apărarea unor bunuri de interes general, respectiv dreptul de proprietate publică, astfel că se poate conchide în sensul existenţei unei cauze de utilitate publică.

Sub aspectul raportului de proporţionalitate, tribunalul a constatat că acesta nu este respectat, pentru următoarele considerente: a) buna-credinţă a persoanelor cărora li s-a reconstituit dreptul de proprietate; b) culpa reclamantului, care nu a contestat hotărârile comisiilor judeţene de trecere a terenurilor din domeniul public în domeniul privat, dispoziţiile protocolului de predare-primire a acestor terenuri şi nici hotărârile comisiilor judeţene de validare a dreptului de proprietate privată; c) trecerea a circa 8 ani de la emiterea hotărârilor comisiei judeţene/emiterea titlurilor de proprietate până la formularea acţiunii în constatarea nulităţii absolute, timp în care persoanele cărora li s-a emis titlul de proprietate şi-au exercitat nestingherite toate prerogativele dreptului de proprietate.

Interpretarea unor norme juridice prin prisma Convenţiei constituie o chestiune de drept, iar raportarea la prevederile acesteia impune relevarea circumstanţelor esenţiale ale cauzei, în absenţa cărora nu se poate asigura cerinţa de proporţionalitate.

Totodată, s-ar încălca principiul securităţii raporturilor juridice civile, care este implicit în toate articolele din Convenţie şi care a fost consacrat în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, având în vedere distanţa mare în timp între data emiterii hotărârilor comisiei judeţene – 2007, finalizarea procedurii prevăzute de Legea nr. 18/1991 şi data formulării acţiunii în constatarea nulităţii.

Astfel, acţiunea în constatarea nulităţii hotărârilor comisiilor judeţene nu este decât o modalitate deghizată de a redeschide proceduri soluţionate definitiv în baza Legii nr. 18/1991.

Tribunalul a apreciat că nu există nicio împrejurare substanţială şi imperioasă de natură să justifice redeschiderea procedurilor, fără a se ajunge la încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice.

Concluzionând, tribunalul a considerat că prin sesizările pendinte nu se solicită aprecieri asupra situaţiei de fapt, care este simplă, clară şi necontestată, ci interpretarea corelată a unor norme juridice prin raportarea la prevederile Convenţiei. VII. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele naţionale au comunicat hotărâri judecătoreşti relevante, precum şi puncte de vedere teoretice ale magistraţilor, conturându-se următoarele opinii:

O parte a instanţelor a apreciat că dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 – în forma în vigoare în anul 2008, care stipulează că sunt lovite de nulitate absolută actele juridice încheiate cu încălcarea acestor prevederi, sunt aplicabile. Analizând regimul nulităţii absolute, magistraţii au arătat că trecerea unui interval îndelungat de timp de la data emiterii hotărârilor comisiei judeţene (urmată de emiterea titlurilor de proprietate) şi până la formularea acţiunii în nulitatea absolută a acestora, precum şi emiterea unor titluri de proprietate în procedura Legii nr. 18/1991 nu pot constitui un fine de neprimire a nulităţii absolute întemeiate pe dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. S-a apreciat că nulitatea în discuţie operează ori de câte ori sunt vizate bunuri aflate în domeniul public al statului, sancţiunea neputând fi înlăturată nici de trecerea timpului de la data emiterii hotărârilor şi până la cererea de constatare a nulităţii, nici de pasivitatea instituţiilor statului în procedurile pe care trebuiau să le urmeze în această perioadă, dobândirea dreptului de proprietate în astfel de împrejurări, şi din perspectiva art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie, putând fi discutată doar în privinţa dreptului de proprietate privată. În acest sens s-au pronunţat judecătorii Secţiei a IV-a civile a Curţii de Apel Bucureşti, ai Tribunalului Ialomiţa, Tribunalului Giurgiu, Tribunalului Teleorman, Tribunalului Bistriţa-Năsăud, Tribunalului Argeş, judecătoriilor Turnu Măgurele, Videle, Zimnicea, Roşiori de Vede, Baia Mare.

Alte instanţe au apreciat că nulitatea absolută a hotărârilor comisiei judeţene emise fără parcurgerea procedurii de trecere a terenurilor din domeniul public în domeniul privat, prin hotărâre a Guvernului emisă cu privire la terenurile delimitate în condiţiile art. 9 şi art. 12 din Legea nr. 1/2000, nu operează în situaţia în care au fost emise titluri de proprietate în procedura Legii nr. 18/1991. În adoptarea acestei soluţii s-a considerat că acele persoane cărora li s-a reconstituit dreptul de proprietate în temeiul Legii nr. 18/1991 pot invoca prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie. Astfel, aceste persoane se bucură de un „bun”, întrucât au beneficiat de reconstituirea dreptului de proprietate în temeiul unor hotărâri ale comisiei judeţene, li s-au emis titluri de proprietate, au folosit imobilul în cauză aproximativ 8 ani şi au exercitat toate prerogativele dreptului de proprietate. În plus, aceste persoane se bucură de prezumţia de bună-credinţă, iar ingerinţa în dreptul lor de proprietate nu este justificată, întrucât nu se respectă condiţia existenţei unei proporţionalităţi între apărarea intereselor generale ale societăţii şi imperativul apărării drepturilor fundamentale ale individului, astfel cum rezultă din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului. Anularea titlurilor pentru motive imputabile autorităţilor publice ar reprezenta o sancţiune civilă disproporţionată şi nedreaptă pentru particularii cărora li s-au eliberat titluri de proprietate şi cărora nu li se poate imputa nicio culpă, constituind o gravă atingere adusă securităţii raporturilor juridice, implicând desfiinţarea în lanţ a unor acte juridice încheiate între particulari, cu bună-credinţă. În acest sens s-au exprimat magistraţii secţiilor a III-a, a IV-a şi a V-a civile din cadrul Tribunalului Bucureşti, Tribunalului Ilfov, Tribunalului Neamţ, Tribunalului Galaţi, judecătoriilor Oneşti, Bacău, Braşov, Galaţi, Lieşti, Iaşi, Vaslui, magistraţii Secţiei I civile a Curţii de Apel Galaţi, judecătorii din raza de competenţă a Curţii de Apel Timişoara.

S-a exprimat şi opinia potrivit căreia problema de drept semnalată în cuprinsul sesizărilor vizează, în esenţă, examinarea proporţionalităţii privării părţilor de dreptul de proprietate constituit în baza Legii nr. 18/1991, aspect care poate fi lămurit doar de judecătorul cauzei, o sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în aceste condiţii fiind inadmisibilă. Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunţat în legătură cu conduita autorităţilor administrative implicate şi efectele acesteia asupra securităţii raporturilor juridice, astfel că instanţa de trimitere are posibilitatea de a valorifica şi această jurisprudenţă (Secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a Curţii de Apel Bucureşti).

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Din verificările efectuate rezultă că instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, însă în privinţa altor aspecte decât cele care interesează cauza de faţă. IX. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Prin Decizia nr. 23 din 17 octombrie 2011, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 791 din 8 noiembrie 2011, s-a stabilit că în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 şi art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 raportat la art. 55 alin. (5) din Legea nr. 45/2009 referitor la trecerea terenurilor aflate în administrarea instituţiilor prevăzute de art. 9 alin. (1) şi art. 9 alin. (1 1 ) din Legea nr. 1/2000 din domeniul public al statului în domeniul privat al unităţii administrativ- teritoriale, „sintagma «în condiţiile legii» din cuprinsul Legii nr. 1/2000 trebuie înţeleasă în sensul trimiterii la condiţiile prevăzute de Legea nr. 213/1998 cu privire la obligativitatea parcurgerii procedurii de trecere a terenurilor din domeniul public în domeniul privat, prin hotărâre a Guvernului, emisă cu privire la terenurile delimitate în condiţiile art. 9 şi 12 din Legea nr. 1/2000”. Pentru a decide astfel, instanţa supremă a reţinut că „se impune îndeplinirea cerinţelor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, care stipulează că trecerea din domeniul public în domeniul privat se face prin hotărâre a Guvernului, dacă prin Constituţie sau prin lege nu se prevede altfel. Niciuna dintre legile fondului funciar nu prevede o situaţie derogatorie, în sensul că trecerea imobilelor din domeniul public în cel privat să se realizeze altfel decât potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 şi a dispoziţiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 rezultă că referirea din art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 la noţiunea «în condiţiile legii» trebuie raportată la dispoziţiile-cadru ale Legii nr. 213/1998 şi, prin urmare, la obligativitatea parcurgerii procedurii de trecere din domeniul public în domeniul privat, prin hotărâre a Guvernului”. X. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorul-raportor a constatat că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în sensul că nu se identifică o reală problemă de drept, nu există legătură între obiectul sesizărilor şi soluţionarea pe fond a litigiilor în care acestea au fost formulate, chestiunea în discuţie nu are caracter de noutate, iar asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a mai statuat, prin Decizia nr. 23/2011. XI. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele: Asupra admisibilităţii sesizărilor

Temeiul prezentelor sesizări îl constituie prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, normă conform căreia „dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

Norma juridică enunţată reglementează o procedură a cărei finalitate este aceea de a asigura interpretarea unitară de către instanţele judecătoreşti a unor dispoziţii legale care sunt susceptibile să primească interpretări diferite în activitatea judiciară.

Pentru admisibilitatea acestei proceduri, care este una de excepţie, legiuitorul a instituit o serie de condiţii care se cer a fi întrunite cumulativ, şi anume: – existenţa unei cauze aflate în curs de judecată în ultimă instanţă; – cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza; – ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată; – chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate; – asupra acestei chestiuni Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat şi nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare; – să se solicite Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţiei – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept să dea o rezolvare de principiu chestiunii de drept la care se referă sesizarea.

Evaluând actul de sesizare din perspectiva acestor cerinţe legale impuse prin art. 519 din Codul de procedură civilă, se constată că:

Prima dintre condiţiile de admisibilitate este îndeplinită în cauză: sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost realizată de Tribunalul Călăraşi, instanţă care a fost învestită cu soluţionarea căii de atac a apelului în două litigii care au ca obiect invalidarea unor hotărâri emise de comisia judeţeană de fond funciar în procedura de stabilire a dreptului de proprietate în temeiul legislaţiei fondului funciar adoptată ulterior anului 1991, hotărâri prin care s-au validat (în vederea reconstituirii dreptului de proprietate) procese-verbale de delimitare a amplasamentelor unor terenuri aflate în domeniul public al statului şi în administrarea Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Fundulea. 48. Şi cea de-a doua condiţie de admisibilitate este îndeplinită, judecata în apel fiind una care, în materia fondului funciar, constituie o judecată în ultimă instanţă, în conformitate cu prevederile art. 95 pct. 2 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 5 alin. (1) din titlul XIII din Legea nr. 247/2005 şi cu art. 7 din Legea nr. 76/2012.

Din perspectiva celei de-a treia cerinţe care rezidă din prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, cerinţă care reclamă necesitatea ivirii unei chestiuni de drept de a cărei lămurire să depindă soluţionarea pe fond a cauzelor în care au fost formulate sesizările, se constată că: Legiuitorul nu defineşte noţiunea de „chestiune de drept” la care se referă prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, situaţie în care atribuţia calificării în acest mod a sesizărilor primite în temeiul normei procedurale enunţate revine instanţei competente, respectiv Completului pentru soluţionarea unor chestiuni de drept din cadrul instanţei supreme. Plecând de la scopul procedurii speciale reglementate prin art. 519 şi următoarele din Codul de procedură civilă, şi anume acela de mecanism de unificare a practicii judiciare, este necesar a se atribui noţiunii de „chestiune de drept” semnificaţia de problemă de drept care este în mod obiectiv dificilă, respectiv de problemă care este de natură a suscita instanţelor judecătoreşti o dificultate deosebită în a identifica înţelesul sau sfera de aplicare a unor norme juridice ori a unor principii de drept, fiind astfel de natură să conducă la interpretări diferite din partea instanţelor, cu consecinţa generării unei practici judiciare neuniforme. În acest context se observă că în doctrină s-a apreciat că, pentru a fi în prezenţa unei probleme de drept reale, trebuie ca norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară. Astfel, chestiunea de drept sesizată trebuie să fie aptă să conducă la interpretări diferite, care să fie prefigurate sau afirmate în plan doctrinar, interpretări care să fie arătate de titularul sesizării în cadrul punctului de vedere pe care este ţinut să îl întocmească, în conformitate cu prevederile art. 520 alin. (1) teza a doua din Codul de procedură civilă. Or, în cuprinsul încheierilor de sesizare se regăseşte afirmaţia lipsită de argumentare a instanţei de trimitere în sensul că propunerea de sesizare priveşte o chestiune de drept susceptibilă de interpretare diferită a normelor de drept intern, care pot genera o practică neunitară şi precizarea că obiectul sesizării prezintă un grad de dificultate deoarece se circumscrie incidenţei prevederilor Convenţiei şi jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, dar presupune şi analiza corelată a mai multor norme de drept în contextul Deciziei nr. 23/2011. Prin prisma celor enunţate anterior se constată că sesizările pendinte nu pot fi privite ca unele care privesc o „chestiune de drept” în sensul art. 519 din Codul de procedură civilă, în condiţiile în care nu s-a relevat un nivel sporit de dificultate a interpretării normelor de lege coroborate cu principiile de drept indicate şi nici potenţialul aceloraşi prevederi şi principii de a genera practică judiciară neunitară. Interpretarea coroborată a normelor de drept şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, precum şi realizarea unui raţionament judiciar constituie activităţi care ţin de esenţa activităţii judecătorului, acesta fiind chemat să interpreteze legea şi să o aplice la situaţiile de fapt deduse judecăţii sale, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (3) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Ca atare, ele rămân atributul exclusiv al instanţei de trimitere. Metodele de interpretare a actelor normative de diferite grade şi a altor izvoare de drept sunt consacrate în doctrină şi jurisprudenţă (cu titlu de exemplu: interpretarea sistematică, interpretarea gramaticală, interpretarea teleologică etc.), iar prin dispoziţiile art. 11 alin. (2) şi art. 20 din Constituţia României sunt reglementate modalităţile de interpretare şi aplicare a normelor interne în cazurile în care acestea se află în concurs cu norme apartenente unor acte normative internaţionale la care România este parte. Astfel, situaţia relevată de titularul sesizării – în sensul că este necesară o interpretare corelată a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a normelor Convenţiei, precum şi a unor prevederi legale naţionale, în contextul existenţei Deciziei nr. 23/2011, are caracteristicile unei probleme curente cu care se confruntă instanţele judecătoreşti, şi nicidecum ale unei problematici determinate de imperfecţiuni ale legii, care ar putea genera în mod obiectiv dificultăţi de interpretare în activitatea jurisdicţională a instanţelor. Asemenea operaţiuni de interpretare şi de aplicare a unor dispoziţii legale şi principii de drept, la diferite circumstanţe care caracterizează fiecare litigiu, nu pot fi atribuite Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Din perspectiva legăturii cu cauza a problematicii relevate se constată că titularul sesizării a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile prin care să se dea o dezlegare chestiunii privind interpretarea dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare în anul 2008) prin raportare la art. 27 alin. (7) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005 şi art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 din perspectiva art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie, a principiului securităţii raporturilor juridice şi principiului bunei- credinţe, având în vedere trecerea a circa 8 ani de la emiterea hotărârilor comisiei judeţene (urmate de emiterea de titluri de proprietate) până la formularea acţiunii în nulitate absolută a acestora, în sensul că nulitatea absolută a hotărârilor comisiei judeţene emise fără parcurgerea procedurii de trecere a terenurilor din domeniul public în domeniul privat prin hotărâre a Guvernului emisă cu privire la terenurile delimitate în condiţiile art. 9 şi 12 din Legea 1/2000 nu operează în situaţia în care au fost emise titluri de proprietate în procedura Legii nr. 18/1991. Raportat la acest conţinut al întrebărilor adresate trebuie observat că, fiind învestită cu soluţionarea în apel a celor două pricini în care au fost formulate sesizările, instanţa de trimitere are a se pronunţa în limitele determinate de art. 477 alin. (1) şi art. 479 alin. (1) din Codul de procedură civilă, respectiv cu privire la legalitatea şi temeinicia sentinţelor apelate, corespunzător criticilor formulate prin apelurile declarate în respectivele litigii. Din verificarea conţinutului sentinţelor care formează obiectul apelurilor, se constată că la judecata în primă instanţă nu a fost invocată, de vreo parte sau de instanţă din oficiu, şi, ca atare, nici nu s-a analizat buna-credinţă a beneficiarilor reconstituirii dreptului de proprietate unită cu protecţia conferită respectivilor beneficiari prin art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie, dar şi cu principiul securităţii raporturilor juridice şi cel al bunei-credinţe, drept cauză de salvgardare a actelor juridice (hotărâri de validare emise de comisia judeţeană de stabilire a dreptului de proprietate asupra terenurilor) a căror nulitate s-a invocat. Pe de altă parte, se constată că cererile de apel nu conţin vreo critică de natură a conduce la analizarea căii de atac prin prisma aceleiaşi cauze de salvgardare menţionate şi nici nu a fost invocat un motiv de apel de ordine publică de natură a determina o atare analiză. Relevant este şi faptul că persoanele la a căror bună-credinţă s-a raportat titularul sesizărilor, respectiv beneficiarii titlurilor de proprietate, nu sunt părţi în procesele care se află pe rolul Tribunalului Călăraşi, astfel că nu se poate vorbi despre riscul afectării unui „bun” pe care ei l-ar deţine, atâta vreme cât nu există un litigiu relativ la dreptul lor de proprietate. Imperativul respectării limitelor devoluţiunii, care rezidă cu evidenţă din prevederile art. 477 alin. (1) şi art. 479 alin. (1) din Codul de procedură civilă, şi principiul disponibilităţii, care este specific oricărui proces în materie civilă şi în oricare dintre etapele procesuale pe care procesul le parcurge, impun ca judecata în calea de atac a apelului să constea într-un control judiciar, realizat prin prisma criticilor concret formulate de părţile apelante împotriva judecăţilor realizate în primă instanţă şi prin prisma unor eventuale motive de ordine publică puse în discuţie din oficiu de instanţa de apel. Este de observat, totodată, că în conţinutul întrebărilor adresate de Tribunalul Călăraşi sunt incluse repere factuale determinate, care să fie avute în vedere de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, respectiv buna-credinţă a beneficiarilor titlurilor de proprietate şi trecerea unei perioade de timp de 8 ani între data emiterii respectivelor titluri şi data declanşării litigiilor în care a fost formulată sesizarea. În prezenţa acestor repere, întrebările tind la determinarea modului de aplicare a dispoziţiilor legale şi a principiilor de drept indicate la situaţii de fapt precum cele descrise în încheierile de sesizare, iar nu la evidenţierea unor imperfecţiuni ale dispoziţiilor legale şi principiilor de drept relevate. În concluzie, în condiţiile în care nu au fost învestite instanţele de apel – titulare ale sesizărilor -, în vreuna dintre modalităţile permise de legea procedurală, nici să analizeze valabilitatea titlurilor de proprietate (care sunt acte juridice de stabilire a dreptului de proprietate în favoarea unor terţi de proces) emise subsecvent măsurilor de validare (dispuse prin cele două hotărâri emise de comisia judeţeană de stabilire a dreptului de proprietate asupra terenurilor), a căror legalitate este supusă analizei judiciare, şi nici să se pronunţe cu privire la atitudinea subiectivă de bună sau de rea-credinţă a respectivilor terţi, trebuie constatat că nu se verifică nici existenţa în cauzele respective a criteriilor în raport cu care s-a cerut interpretarea dispoziţiilor legale, consecinţa fiind aceea că nu poate fi constatată existenţa unei legături între chestiunile la care se referă sesizările şi litigiile în care acestea au fost formulate. Faţă de cele expuse, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept reţine că sesizările supuse analizei nu îndeplinesc cerinţa de a privi veritabile chestiuni de drept, care să fie utile soluţionării pe fond a litigiilor în care au fost formulate, ţinând seama de limitele în care titularul sesizării a fost învestit a se pronunţa.

Cea de-a patra condiţie de admisibilitate, care rezidă din prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, este aceea ca problema de drept identificată să prezinte caracter de noutate. Verificând îndeplinirea acesteia, se constată că: Prin Decizia nr. 23/2011 s-a analizat problema de drept determinată de faptul că instanţele de judecată învestite prin plângeri formulate de instituţiile prevăzute de art. 9 alin. (1) şi (1 1 ) din Legea nr. 1/2000 (adică de: institutele, centrele şi staţiunile de cercetare destinate cercetării şi producerii de seminţe, de material săditor din categorii biologice superioare şi de animale de rasă, unităţile de învăţământ cu profil agricol sau silvic) au statuat diferit asupra legalităţii hotărârilor adoptate de comisiile judeţene de stabilire a dreptului de proprietate asupra terenurilor, prin care terenuri aflate în perimetrul staţiunilor, instituţiilor şi centrelor de cercetare ori al unităţilor de învăţământ de profil agricol sau silvic au fost trecute din domeniul public al statului în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, pentru a fi puse la dispoziţia comisiilor locale, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate pe vechile amplasamente, respectiv asupra hotărârilor prin care s-a reconstituit dreptul de proprietate pe vechile amplasamente în favoarea foştilor proprietari, în cadrul acestor perimetre. În contextul examenului jurisprudenţial realizat prin respectiva decizie s-a reţinut că instanţele de judecată au ajuns la concluzii diferite în ceea ce priveşte aplicarea dispoziţiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 raportat la art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. Aceeaşi problemă de drept a fost soluţionată diferit de instanţele învestite cu judecata plângerilor formulate de foştii proprietari ai terenurilor preluate de stat, situate în perimetrul instituţiilor prevăzute de art. 9 alin. (1) şi (1 1 ) din Legea nr. 1/2000. În contextul evaluării specifice procedurii recursului în interesul legii au fost avute în vedere aspectele referitoare la competenţa comisiilor judeţene de aplicare a legislaţiei fondului funciar de a dispune cu privire la terenuri aflate în perimetrul unităţilor de cercetare ori al unităţilor de învăţământ de profil agricol sau silvic şi au fost dezlegate aspectele relative la cerinţele legale necesar a fi respectate pentru trecerea acestor terenuri din domeniul public al statului în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate. De asemenea, din aceeaşi decizie reiese că problematica legată de respectivele competenţe ale comisiilor judeţene de aplicare a legilor fondului funciar era una care deja primise dezlegări diferite în practica instanţelor judecătoreşti, astfel că în mod evident era cristalizată la acea dată o jurisprudenţă privind respectiva materie, jurisprudenţă care nu era însă unitară. În aceste condiţii, se impune constatarea că problema de drept referitoare la competenţa funcţională a oricărei comisii judeţene de aplicare a legislaţiei fondului funciar, de a adopta hotărâri având ca efect trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale a unor terenuri aflate în perimetrele unităţilor de cercetare ştiinţifică ori a unităţilor de învăţământ cu profil silvic sau agricol nu are caracter de noutate. Pe de altă parte, în urma consultării instanţelor naţionale cu privire la existenţa unei practici în materia în care s-au formulat sesizările prezente, se constată că au fost comunicate în mod majoritar opinii teoretice ale judecătorilor, care au fost diferite. Este de observat, însă, că opiniile similare celei a titularului sesizărilor, şi anume cele care erau favorabile înlăturării sancţiunii nulităţii hotărârilor comisiilor judeţene, au evidenţiat necesitatea evaluării concrete a circumstanţelor fiecărui caz în care se invocă o nulitate de natura celei descrise în încheierile de sesizare, prin acest mod de tratare a întrebărilor supuse analizei prezente reliefându-se însuşirea problematicii ridicate de a fi una care priveşte aplicarea legii la situaţii litigioase concrete, iar nu una care să ţină de o interpretare de principiu a unui text de lege