Decizia nr. 9/2019 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 3000/1/2018

Prin recursul în interesul legii se solicită a se stabili dacă activitatea desfăşurată în cadrul unităţilor de prospecţiuni geologice sau de exploatări în subteran este considerată activitate desfăşurată în „unitate minieră” şi poate fi încadrată în condiţii speciale de muncă, potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 263/2010), şi art. 3 pct. 1 din Legea minelor nr. 85/2003, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 85/2003). II. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea nr. 263/2010: „Art. 30. – (1) În sensul prezentei legi, locurile de muncă în condiţii speciale sunt cele din: a) unităţile miniere, pentru personalul care îşi desfăşoară activitatea în subteran cel puţin 50% din timpul normal de muncă în luna respectivă; (…)”

Legea nr. 85/2003: „Art. 3. – În înţelesul prezentei legi, termenii folosiţi se definesc după cum urmează: 1. activitate minieră – ansamblul de lucrări privind prospecţiunea, explorarea, dezvoltarea, exploatarea, prepararea/prelucrarea, concentrarea, comercializarea produselor miniere, conservarea şi închiderea minelor, inclusiv lucrările aferente de refacere şi reabilitare a mediului; (…)” III. Examen jurisprudenţial – principalele coordonate ale divergenţelor de jurisprudenţă

În raport cu hotărârile judecătoreşti care au stat la baza promovării recursului în interesul legii, autorul sesizării a arătat că examinarea jurisprudenţei la nivel naţional relevă faptul că instanţele de judecată nu au un punct de vedere unitar în ceea ce priveşte problema de drept supusă dezlegării, fiind identificate două orientări: A) Într-o primă orientare s-a apreciat că activitatea desfăşurată în cadrul unor unităţi care desfăşoară activităţi miniere într-un perimetru de exploatare sau explorare ce presupun lucrul în subteran (foste întreprinderi de prospecţiuni şi explorări geologice) intră în sfera noţiunii de „activitate minieră”, prevăzută de art. 3 pct. 1 din Legea nr. 85/2003 şi, ca atare, trebuie să fie considerată muncă desfăşurată în condiţii speciale, conform art. 30 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010.

S-a susţinut în sprijinul acestei orientări că, în lipsa unor dispoziţii legale exprese, prin care activitatea în discuţie să fie exclusă din sfera activităţii miniere, nu se poate restrânge domeniul de aplicare al art. 30 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010 doar la activităţi de exploatare de cărbuni şi minerale, cu atât mai mult cu cât actul normativ în cauză nu defineşte noţiunea de activităţi miniere.

De asemenea, s-a reţinut că, în concordanţă cu dispoziţiile art. 30 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010, coroborate cu dispoziţiile art. 158 alin. (1) din acelaşi act normativ, unităţile miniere fac parte din locurile de muncă în condiţii speciale, pentru personalul care îşi desfăşoară activitatea în subteran, deşi nici Legea nr. 263/2010 şi nici Normele de aplicare a prevederilor Legii nr. 263/2010 privind sistemul unic de pensii publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 257/2011, cu completările ulterioare (Normele de aplicare a prevederilor Legii nr. 263/2010), nu definesc unitatea minieră. B) Într-o altă orientare s-a considerat că activitatea în subteran nu este o activitate desfăşurată într-o unitate minieră, aşa cum prevede expres legea, legiuitorul înţelegând să reglementeze distinct această activitate şi nu ca activitate minieră; s-a reţinut că perioada în care reclamantul, angajat în cadrul unei societăţi comerciale, a lucrat în subteran a fost inclusă de către legiuitor, în condiţiile speciale prevăzute de art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010, iar nu în condiţiile speciale prevăzute de lit. a) a aceluiaşi text de lege.

În susţinerea acestei soluţii s-a reţinut că nu poate fi considerată „mină” sau „unitate minieră” o întreprindere care are ca obiect de activitate explorări geologice sau realizarea de construcţii subterane, chiar dacă aceasta presupune şi muncă în subteran.

S-a susţinut că, în cuprinsul prevederilor pct. 1 al anexei nr. 1 la Ordinul ministrului muncii şi ocrotirilor sociale, al ministrului sănătăţii şi al preşedintelui Comisiei Naţionale pentru Protecţia Muncii nr. 50/1990 pentru precizarea locurilor de muncă, activităţilor şi categoriilor profesionale cu condiţii deosebite care se încadrează în grupele I şi II de muncă în vederea pensionării (Ordinul nr. 50/1990) [act abrogat prin Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 19/2000) – n.r.], se face o delimitare între diversele categorii de activităţi încadrate în grupa I de muncă, respectiv între activităţi desfăşurate în „mine” şi activităţi care se desfăşoară în subteran, în cu totul alte unităţi/întreprinderi care nu pot fi „mine”, existând o diferenţă observabilă între sintagmele „activitate minieră” şi „unitate minieră”.

Pornindu-se de la această delimitare a activităţilor desfăşurate în subteran, făcută prin Ordinul nr. 50/1990, se arată că sintagma „unitate minieră”, prevăzută la art. 30 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010 se referă la „minele” stipulate în cuprinsul pct. 1 al anexei nr. 1 la Ordinul nr. 50/1990, şi nu la alte unităţi care desfăşoară muncă în subteran. IV. Opinia autorului sesizării

Autorul sesizării, Avocatul Poporului, apreciază ca fiind în acord cu litera şi spiritul legii prima orientare jurisprudenţială, potrivit căreia, în lipsa unui temei legal, expres prevăzut, activităţile desfăşurate în cadrul unităţilor care au ca obiect de activitate efectuarea de prospecţiuni şi exploatări în subteran pot fi încadrate ca activităţi desfăşurate în condiţii speciale de muncă, prevăzute de art. 30 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Prevederile art. 30 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010 nu operează cu o enumerare limitativă a unităţilor miniere care intră sub incidenţa dispoziţiilor sale, astfel încât se poate considera că prin unităţi miniere se înţeleg şi lucrările miniere subterane de prospecţiuni şi explorări geologice şi cu caracter special.

Pentru ca anumite locuri de muncă să fie încadrate în condiţii speciale, până la apariţia Legii nr. 263/2010, care în prezent reprezintă dreptul comun în materia pensiilor, era necesară îndeplinirea cumulativă a două condiţii: desfăşurarea unor activităţi expres prevăzute de lege, în anumite unităţi, care, de asemenea, erau cuprinse în conţinutul legii, care au obţinut un aviz ce atesta existenţa condiţiilor speciale de muncă.

Potrivit prevederilor art. 20 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 19/2000 (abrogată prin Legea nr. 263/2010), în sensul acestui act normativ, locurile de muncă în condiţii speciale erau cele din: a) unităţile miniere, pentru personalul care îşi desfăşoară activitatea în subteran cel puţin 50% din timpul normal de muncă în luna respectivă; b) activităţile de cercetare, explorare, exploatare sau prelucrare a materiilor prime nucleare, zonele I şi II de expunere la radiaţii; c) aviaţia civilă, pentru personalul navigant prevăzut în anexa nr. 1; d) activitatea artistică desfăşurată în profesiile prevăzute în anexa nr. 2; e) alte locuri de muncă în condiţii speciale decât cele menţionate, care puteau fi stabilite numai prin lege.

De asemenea, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 19/2000, metodologia şi criteriile de încadrare a persoanelor în locuri de muncă în condiţii speciale se stabileau prin hotărâre a Guvernului, pe baza propunerii comune a Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale şi a Ministerului Sănătăţii şi Familiei, în urma consultării Casei Naţionale de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale.

Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 226/2006 privind încadrarea unor locuri de muncă în condiţii speciale [(Legea nr. 226/2006) – abrogată prin Legea nr. 263/2010], începând cu data de 1 aprilie 2001, erau încadrate în condiţii speciale locurile de muncă în care se desfăşoară activităţile prevăzute în anexa nr. 1 la acest act normativ [art. 1 alin. (1)]. În plus, aceste locuri de muncă sunt cele din unităţile prevăzute în anexa nr. 2, care au obţinut avizul pentru îndeplinirea procedurilor şi criteriilor de încadrare în condiţii speciale, în conformitate cu prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1.025/2003 privind metodologia şi criteriile de încadrare a persoanelor în locuri de muncă în condiţii speciale, cu modificările şi completările ulterioare [art. 1 alin. (2)].

Ca atare, pentru ca anumite locuri de muncă să fie încadrate în condiţii speciale, până la apariţia Legii nr. 263/2010 – nou act normativ în materia pensiilor – era necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: a) desfăşurarea unor activităţi expres prevăzute de lege; şi b) în anumite unităţi care au obţinut un aviz ce atesta existenţa condiţiilor speciale de muncă, cuprinse, de asemenea, în conţinutul Legii nr. 226/2006.

Or, nici Legea nr. 263/2010, nici Normele de aplicare a prevederilor Legii nr. 263/2010 şi nici Legea nr. 85/2003 nu definesc unitatea minieră. Însă, potrivit art. 3 pct. 1 din Legea nr. 85/2003, activitatea minieră reprezintă „ansamblul de lucrări privind prospecţiunea, explorarea, dezvoltarea, exploatarea, prepararea/prelucrarea, concentrarea, comercializarea produselor miniere, conservarea şi închiderea minelor, inclusiv lucrările aferente de refacere şi reabilitare a mediului”, definiţie care se regăseşte şi în art. 4 pct. 1 din Regulamentul de topografie minieră, aprobat prin Ordinul nr. 65/2003 al ministrului economiei şi comerţului şi al preşedintelui Agenţiei Naţionale pentru Resurse Minerale (Regulamentul de topografie minieră).

Prevederile pct. 1 al anexei nr. 1 la Ordinul nr. 50/1990 încadrau în grupa I de muncă activitatea desfăşurată în subteran: în minele de minereuri feroase, neferoase, radioactive, precum şi la extracţia sării; în minele carbonifere, de minereuri nemetalifere, precum şi de alte substanţe minerale; la extracţia ţiţeiului prin galerii, precum şi la exploatarea nisipurilor bituminoase; la exploatarea argilelor refractare, precum şi a nisipurilor; la explorări, deschideri, precum şi la cercetări miniere; la construcţii de tunele, de galerii, precum şi la centrale electrice subterane; la explorări din cariere prin tunele şi galerii; în depozite de explozivi din sectorul minier.

Având în vedere activitatea desfăşurată în cadrul fostelor întreprinderi de prospecţiuni şi explorări geologice, se apreciază de către autorul sesizării că aceasta îndeplineşte toate condiţiile pentru a fi calificată ca activitate minieră, putând fi încadrată în condiţii speciale de muncă; aceste unităţi, astfel cum rezultă din cadrul denumirii lor, aveau ca obiect de activitate efectuarea de prospecţiuni şi explorări geologice, iar geologia studiază atât compoziţia rocilor expuse la suprafaţă, cât şi continuitatea acestor prospecţiuni în adâncime, desfăşurând explorarea în subteran a zăcămintelor. V. Punctul de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 2.838/C/4.163/III-5/2018 din 19 decembrie 2018, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a apreciat că activităţile desfăşurate în cadrul unităţilor care au ca obiect efectuarea de prospecţiuni şi exploatări în subteran pot fi încadrate ca activităţi desfăşurate în condiţii speciale de muncă, prevăzute de art. 30 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice.

În sprijinul acestei opinii au fost prezentate următoarele argumente principale:

Decriptarea înţelesului şi întinderii domeniului de aplicare a dispoziţiilor art. 30 lit. a) din Legea nr. 263/2010 trebuie să se facă nu doar în litera, cât mai ales în spiritul legii, intenţia legiuitorului nefiind aceea ca beneficiul acestui text de lege să fie aplicabil numai persoanelor care sunt angajate în cadrul unor unităţi calificate textual drept miniere, atâta vreme cât acelaşi gen de activităţi pot fi şi sunt desfăşurate şi în cadrul altor entităţi care, deşi nu poartă titulatura de unităţi miniere, conţin locuri de muncă cu condiţii speciale similare din punctul de vedere al gradului de toxicitate, al îngustimii spaţiului de lucru, microclimatului cu umezeală, zgomot, trepidaţii, aeraj şi iluminat artificial.

Este contrară principiului egalităţii, prevăzut de art. 2 lit. d) din Legea nr. 263/2010, teza conform căreia, în situaţia în care două persoane lucrează în condiţii de muncă identice, cu aceleaşi riscuri de natură a periclita sănătatea, integritatea fizică şi psihică, desfăşurând activităţi identice, însă la unităţi diferite, una minieră, iar alta de prospecţiuni şi explorare, numai cei care lucrează în unităţi miniere pot beneficia de reducerea vârstei pentru pensionare.

Raţiunea reglementării posibilităţii reducerii vârstei de pensionare nu are legătură cu încadrarea unităţii într-o categorie sau alta, ci cu condiţiile efective de muncă în care o persoană îşi desfăşoară activitatea, întrucât, de exemplu, emanaţiile de gaze se produc nu doar în minele din „unităţile miniere”, ci şi în minele în care se desfăşoară lucrări de prospecţiuni şi explorări geologice.

Cu alte cuvinte, reducerea vârstei de pensionare are ca fundament tocmai motive ce ţin de gradul de pericol şi riscurile deosebite la care sunt supuşi angajaţii pe durata desfăşurării activităţii. Unităţile, indiferent de obiectul de activitate, pot avea locuri de muncă încadrate în diferite grupe de muncă, având în vedere condiţiile specifice în care se desfăşoară o anumită activitate; astfel, nici chiar unităţile miniere nu presupun totdeauna condiţii speciale de muncă, activitatea acestora putând fi încadrată, după caz, în condiţii normale, deosebite sau speciale de muncă.

Prin urmare, este greu de acceptat că singura piedică în valorificarea perioadei în care o persoană a activat în cadrul unei întreprinderi de prospecţiuni şi explorări geologice sau al uneia dintre societăţile comerciale continuatoare ale acestora este denumirea lor, atâta vreme cât munca prestată a fost una efectivă de minerit, în subteran, uneori în proporţie chiar de 100%.

În materia dispoziţiilor comunitare cu privire la aceste aspecte, există mai multe directive: Directiva Consiliului 89/391/CEE din 12 iunie 1989 privind introducerea de măsuri pentru promovarea îmbunătăţirii securităţii şi sănătăţii lucrătorilor la locul de muncă, Directiva Comisiei 91/322/CE din 29 mai 1991 privind stabilirea valorilor-limită cu caracter orientativ prin aplicarea Directivei 80/1.107/CEE a Consiliului privind protecţia lucrătorilor împotriva riscurilor legate de expunerea la agenţi chimici, fizici şi biologici şi a Directivei 92/104/CEE a Consiliului din 3 decembrie 1992 privind cerinţele minime pentru îmbunătăţirea securităţii şi protecţiei sănătăţii lucrătorilor din industria extractivă de suprafaţă şi în subteran etc.

Art. 2 din Directiva 92/104/CEE a Consiliului prevede că: „În sensul prezentei directive: a) prin industrie extractivă de suprafaţă sau în subteran se înţelege toate ramurile industriale în care se desfăşoară activitate de: – extracţia, de suprafaţă sau subteran, a minereurilor şi/sau prospecţiuni în vederea unei astfel de extracţii . . .”.

Din perspectiva condiţiilor de muncă (aspect reglementat de dispoziţiile art. 30 din Legea nr. 263/2010), o persoană poate lucra în condiţii speciale şi la o unitate care nu desfăşoară activităţi extractive, ci activităţi de prospecţii geologice sau exploatări în subteran. VI. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

În jurisprudenţa Curţii Constituţionale au fost identificate deciziile nr. 686 din 2 noiembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 272 din 28 martie 2018, nr. 680 din 2 noiembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 30 ianuarie 2018, şi nr. 655 din 30 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 52 din 21 ianuarie 2019, care, prin considerentele pe care le conţin, pot prezenta relevanţă în dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizării supuse analizei de faţă.

Astfel, prin Decizia nr. 686 din 2 noiembrie 2017, instanţa de contencios constituţional a reţinut că „reglementarea regimului locurilor de muncă în condiţii deosebite şi condiţii speciale s-a realizat pe cale legislativă, respectiv prin Legea nr. 19/2000, Legea nr. 226/2006 şi Legea nr. 263/2010. (…) De asemenea, art. 3 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 263/2010 a definit locurile de muncă în condiţii deosebite şi a prevăzut în art. 29 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 că sunt încadrate în condiţii deosebite locurile de muncă stabilite în baza criteriilor şi metodologiei prevăzute de legislaţia în vigoare la data încadrării acestora. Totodată, dispoziţiile art. 3 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 263/2010 au definit condiţiile de muncă în condiţii speciale, iar art. 30 alin. (1) a realizat o enumerare exhaustivă a acestora. Din această perspectivă, Curtea apreciază că este lipsită de temei susţinerea autorilor excepţiei referitoare la existenţa unor categorii diferite de salariaţi în funcţie de reglementarea criteriilor de încadrare în condiţii deosebite sau speciale de muncă prin lege sau prin hotărâri de Guvern”.

Prin Decizia nr. 680 din 2 noiembrie 2017, Curtea Constituţională a analizat şi situaţia persoanelor care susţin că desfăşoară una dintre activităţile prevăzute în anexa nr. 2 la Legea nr. 263/2010, dar nu beneficiază de încadrarea locurilor de muncă în condiţii speciale, deoarece acestea au fost constituite ulterior finalizării procedurii reglementate de Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, iar legiuitorul nu a prevăzut o procedură care să permită actualizarea listelor prevăzute în anexele nr. 2 şi 3 la Legea nr. 263/2010. Cu acest prilej, instanţa de contencios constituţional a reţinut că: „(. . .) prin stabilirea unei limite temporale pentru procedura de încadrare a unor locuri de muncă în condiţii speciale, precum şi din reglementarea unei proceduri de reevaluare a acestei încadrări se desprinde intenţia vădită a legiuitorului de a restrânge sfera locurilor de muncă încadrate în condiţii deosebite sau speciale, prin normalizarea acestora şi înlăturarea factorilor de risc pentru sănătatea salariaţilor, potrivit legislaţiei privind protecţia muncii.”

Plecând de la dezlegările date de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii în Decizia nr. 12 din 23 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 904 din 10 noiembrie 2016, paragrafele 39 şi 40, instanţa de contencios constituţional, prin aceeaşi decizie – nr. 680 din 2 noiembrie 2017, a apreciat că „() locurile de muncă înfiinţate după încheierea procedurii reglementate de Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003 nu mai pot întruni, în mod obiectiv, aceleaşi criterii care au determinat încadrarea în condiţii speciale a unor locuri de muncă încadrate potrivit legislaţiei anterioare în grupa I de muncă şi care se desfăşurau într-un cadru care nu asigura o protecţie suficientă a salariaţilor împotriva riscurilor activităţii desfăşurate”.

Tot prin Decizia nr. 680 din 2 noiembrie 2017, Curtea Constituţională a constatat următoarele: „(. . .) Faptul că, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 19/2000, anumite locuri de muncă au fost încadrate în grupa I nu a reprezentat un criteriu suficient pentru ca acestea să fie încadrate ulterior în condiţii speciale de muncă. Curtea a reţinut că deşi încadrarea locurilor de muncă în condiţii speciale sau deosebite a avut ca temei raţiuni asemănătoare divizării activităţii în grupele I şi a II-a de muncă, raţiuni ce ţin de gradul de solicitare, precum şi de factorii de risc prezenţi şi expunerea la aceştia, totuşi, în urma aplicării metodologiilor de încadrare stabilite prin hotărârile Guvernului mai sus amintite, nu s-a realizat o suprapunere perfectă între locurile de muncă încadrate anterior Legii nr. 19/2000 în grupele I şi a II-a de muncă cu cele încadrate ulterior în condiţii speciale ori deosebite.”

Referitor la criticile vizând excluderea salariaţilor de la dreptul de a ataca în justiţie, în mod individual, deciziile ori hotărârile organelor administrative prin care s-a refuzat încadrarea unor locuri de muncă în condiţii deosebite sau speciale de muncă, Curtea Constituţională a menţionat, printre alte argumente, cele reţinute de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin paragrafele 90 şi 91 ale Deciziei nr. 12 din 23 mai 2016, în care s-a evidenţiat faptul că dreptul de acces la justiţie al salariaţilor cu prilejul desfăşurării procedurilor de încadrare a locurilor de muncă în condiţii superioare de muncă a fost asigurat (Decizia nr. 348 din 22 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 715 din 17 august 2018, paragrafele 40 şi 41).

Instanţa de contencios constituţional mai precizează că „(. . .) distinct de cele reţinute în jurisprudenţa mai sus menţionată, Curtea constată că, în prezenta cauză, criticile de neconstituţionalitate vizează şi concepţia legislativă generală referitoare la încadrarea unor locuri de muncă în condiţii speciale, respectiv faptul că legiuitorul a ales să stabilească limitativ ce unităţi şi ce activităţi pot obţine încadrarea în condiţii speciale şi nu a lăsat această încadrare la aprecierea instanţelor, pentru a decide, de la caz la caz, în mod individual. Or, Curtea observă că dispoziţiile legale referitoare la încadrarea locurilor de muncă în condiţii speciale se află într-o strânsă legătură cu dreptul la pensie, reprezentând circumstanţe care se răsfrâng asupra stabilirii acestui drept fundamental, iar, aşa cum Curtea Constituţională a observat în jurisprudenţa sa, prin Decizia nr. 736 din 24 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 4 din 4 ianuarie 2007, prevederile art. 47 alin. (2) din Constituţie, referitoare la dreptul la pensie şi alte drepturi de asigurări sociale, trebuie interpretate în sensul că acordă în exclusivitate legiuitorului «atribuţia de a stabili condiţiile şi criteriile de acordare a acestor drepturi, inclusiv modalităţile de calcul şi cuantumul lor» şi că «(. . .) aceste considerente, referitoare la libertatea de opţiune a legiuitorului în ceea ce priveşte modalitatea de încadrare a unor locuri de muncă în condiţii speciale, răspund şi criticilor privind încălcarea dreptului de acces la justiţie, atât timp cât acestea derivă din opinia autorilor excepţiei potrivit căreia încadrarea locurilor de muncă în condiţii speciale ar trebui să se realizeze pe cale judecătorească” (Decizia nr. 655 din 30 octombrie 2018). VII. Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

Prin Hotărârea din 21 martie 2018, pronunţată în cauzele conexate Dănuţ Podilă şi alţii împotriva Societăţii Naţionale de Transport Feroviar de Călători „C.F.R. Călători” – S.A. Bucureşti şi Costel Nicuşor Mucea împotriva SMDA Mureş Insolvency S.P.R.L., Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a răspuns întrebării dacă articolul 114 alineatul (3) şi articolele 151 şi 153 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE), precum şi Directiva 89/391/CEE a Consiliului din 12 iunie 1989 privind introducerea de măsuri pentru promovarea îmbunătăţirii securităţii şi sănătăţii lucrătorilor la locul de muncă (Directiva 89/391/CEE) trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naţionale care instituie termene stricte şi proceduri care nu permit instanţelor naţionale să reexamineze sau să stabilească încadrarea activităţilor desfăşurate de lucrători în diferite grupe de risc, pe baza căreia se calculează pensiile pentru limită de vârstă ale acestor lucrători.

Instanţa europeană a statuat prin hotărârea sus-menţionată că „articolul 114 alineatul (3) şi articolele 151 şi 153 TFUE, precum şi Directiva 89/391/CEE (…) trebuie interpretate în sensul că nu se aplică unei reglementări naţionale, precum cea în discuţie în litigiul principal, care stabileşte termene stricte şi proceduri care nu permit instanţelor naţionale să reexamineze sau să stabilească încadrarea activităţilor desfăşurate de lucrători în diferite grupe de risc, pe baza căreia se calculează pensiile pentru limită de vârstă ale acestor lucrători”.

De asemenea, în Cauza nr. 3.682/12 Nicolae Petrov şi alţii contra României, prin Hotărârea pronunţată la 31 ianuarie 2019, Curtea Europeană a Drepturilor Omului – Secţia a VI-a a respins, ca inadmisibilă, sesizarea prin care se pretinde de către petenţi, foşti salariaţi în industria chimică, încălcarea art. 6 din Convenţie prin faptul că instanţele naţionale au refuzat să analizeze în mod concret şi să încadreze în condiţii deosebite de muncă activitatea lor. Curtea a apreciat că, după reformarea sistemului de pensii începând cu 1.04.2001, a fost abrogată norma care acorda grupe de muncă întregii industrii chimice, iar noua legislaţie a prevăzut o procedură de recunoaştere a activităţilor, atât administrativă, cât şi judiciară, pe care salariaţii nu au urmat-o, concluzionând (paragraful 41) că nu se pune problema interzicerii unui acces la instanţă, câtă vreme, deşi petenţii justifică un interes personal, litigiul nu poartă asupra unui drept cu caracter civil recunoscut de legea internă. VIII. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Prin Decizia nr. 12 din 23 mai 2016 (Completul competent să judece recursul în interesul legii), publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 904 din 10 noiembrie 2016, a fost admisă sesizarea formulată de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, stabilindu-se că: „I. În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale, cu modificările şi completările ulterioare, art. 29 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările şi completările ulterioare, raportate la art. 2 alin. (2), art. 3, 4, 11, 12, 15, 16 şi 18 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001 privind criteriile şi metodologia de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv art. 1-4, art. 7-9, art. 13 alin. (4) şi art. 131 din Hotărârea Guvernului nr. 246/2007 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite, cu modificările şi completările ulterioare, nu este deschisă calea unei acţiuni în constatare de drept comun a condiţiilor deosebite de muncă în care angajaţii şi-au desfăşurat activitatea după data de 1 aprilie 2001 şi nici a acţiunii în obligare a angajatorilor la încadrarea locurilor de muncă în aceste condiţii, atunci când aceştia din urmă nu au obţinut sau, după caz, nu au reînnoit avizele pentru încadrarea locurilor de muncă în aceste condiţii. II. În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 20 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare, a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 226/2006 privind încadrarea unor locuri de muncă în condiţii speciale, raportate la prevederile art. 2-6, art. 9, 13 şi 16 din Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003 privind metodologia şi criteriile de încadrare a persoanelor în locuri de muncă în condiţii speciale, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a prevederilor art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare, în ceea ce priveşte condiţiile speciale, acest tip de acţiuni nu sunt deschise, atunci când nu sunt întrunite condiţiile cumulative privind înscrierea activităţii şi a unităţii angajatoare în anexele nr. 1 şi 2 la Legea nr. 226/2006 şi, respectiv, în anexele nr. 2 şi 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare.”

De asemenea, prin Decizia nr. 14 din 23 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 878 din 2 noiembrie 2016, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a admis sesizările formulate de Curtea de Apel Constanţa – Secţia I civilă, stabilind că: „În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Hotărârii Guvernului nr. 1.284/2011 privind stabilirea procedurii de reevaluare a locurilor de muncă în condiţii speciale prevăzute la art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările ulterioare, instanţa de judecată de drept comun nu poate proceda ea însăşi la analizarea condiţiilor de muncă ale reclamanţilor şi, dacă este cazul, la încadrarea locurilor de muncă ale acestora în condiţii speciale, în situaţia în care angajatorul pârât nu a urmat procedura de reevaluare a locurilor de muncă în condiţii speciale prevăzută de art. 4-7 din Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, nu există un aviz al Comisiei pentru reevaluarea locurilor de muncă în condiţii speciale şi unitatea nu este nominalizată în anexa nr. 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare.” IX. Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul analizează sesizarea, apreciind că, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe neunitare referitoare la problema de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii şi că autorul sesizării este legitimat procesual, potrivit prevederilor art. 514 din acelaşi cod.

În ceea ce priveşte fondul problemei de drept supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 30 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010 şi art. 3 pct. 1 din Legea minelor nr. 85/2003, activitatea desfăşurată în cadrul unităţilor de prospecţiuni geologice sau de exploatări în subteran nu poate fi considerată activitate desfăşurată în „unitate minieră” şi încadrată în condiţii speciale de muncă. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie A) Cu privire la admisibilitatea recursului în interesul legii

Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analizarea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii”, precum şi ale art. 514 din acelaşi cod, referitoare la obiectul recursului şi la titularul dreptului de sesizare.

Analiza implică, aşadar, mai multe aspecte: – cel al cerinţei de ordin formal prevăzut de dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă – dovada că problemele de drept care formează obiectul sesizării au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii; această cerinţă de admisibilitate se constată a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudenţa anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătoreşti definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curţi de apel din ţară; – sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti, întrucât finalitatea acestei instituţii juridice o constituie asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii, condiţie care se constată a fi îndeplinită, de asemenea; – sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, se constată că autorul sesizării, Avocatul Poporului, se regăseşte printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuţi de art. 514 din Codul de procedură civilă. B) Analiza problemei de drept soluţionate în mod neunitar de instanţele judecătoreşti

În esenţă, problema de drept ce constituie obiectul sesizării este aceea dacă dispoziţiile art. 30 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010 permit unor persoane care au lucrat la angajatori ce derulau activităţi în subteran să solicite încadrarea activităţii desfăşurate în condiţii speciale de muncă, calificând locul de muncă drept o unitate minieră, prin interpretarea in extenso, în acest sens, a dispoziţiilor art. 3 pct. 1 din Legea minelor nr. 85/2003.

În concret, este vizată situaţia persoanelor care au lucrat sub imperiul Legii nr. 3/1977 (în vigoare până la 1.04.2001), al Legii nr. 19/2000 şi al Legii nr. 263/2010, în cadrul unităţilor de prospecţiuni geologice sau de construcţii hidrotehnice, cărora li s-a recunoscut, în baza Ordinului nr. 50/1990, până la 1.04.2001, grupa I de muncă şi care solicită recunoaşterea muncii desfăşurate în condiţii speciale, cu efect retroactiv, potrivit art. 158 alin. (2) din Legea nr. 263/2010, asupra întregii perioade de activitate, pentru a beneficia de reducerea vârstei de pensionare prevăzute pentru un stagiu complet în aceste condiţii.

În susţinerea soluţiilor care au optat pentru interpretarea extensivă a textului de lege se utilizează ca argumente faptul că o astfel de persoană a fost încadrată ca miner subteran, beneficiind de grupa I, conform Ordinului nr. 50/1990, până în anul 2001, că aceste unităţi derulează lucrări miniere cu caracter special, similare celor din unităţile miniere propriu-zise, că, potrivit legislaţiei secundare, unitatea minieră este forma de organizare pentru orice titular de licenţă ce desfăşoară activitate minieră într-un perimetru de exploatare. Aceeaşi opinie este susţinută de procurorul general, care apreciază că, în condiţiile inexistenţei unei definiţii legale a unităţii miniere, este suficient a fi îndeplinite criteriile de încadrare a activităţii în condiţii speciale, astfel cum sunt prevăzute de art. 3 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 263/2010 [preluate din legislaţia anterioară, respectiv art. 1 lit. a) şi art. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003], considerând că intenţia legiuitorului a fost de a încadra în condiţii speciale acelaşi gen de activitate desfăşurată şi în cadrul altor entităţi, cum sunt cele de prospecţiuni geologice sau exploatări în subteran, şi nu doar activitatea extractivă propriu-zisă.

Dimpotrivă, instanţele care au adoptat o interpretare restrictivă a textului de lege au apreciat că noţiunea de activitate minieră nu se suprapune cu cea de unitate minieră, astfel că nu este posibilă extinderea sferei locurilor de muncă încadrabile în condiţii speciale, în sensul reglementării art. 30 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010, prin asimilarea altor activităţi şi locuri de muncă din cadrul altor angajatori.

Cea de-a doua opinie este corectă, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În primul rând este de menţionat că legiuitorul a reglementat în două modalităţi distincte încadrarea în condiţiile speciale de muncă: una, reprezentată de dispoziţiile art. 30 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 263/2010, prin indicarea expresă a tipului de activitate şi a locului de muncă unde se desfăşoară aceasta, şi a doua, prin dispoziţiile art. 30 alin. (1) lit. d), e) şi f) din acelaşi act normativ, care trimit la anexele legii, unde sunt indicate profesia, tipul de activitate şi denumirea unităţilor unde se derulează acea activitate.

Evaluând, din această perspectivă, hotărârile judecătoreşti ataşate sesizării, va fi reţinută spre analiză exclusiv jurisprudenţa neunitară care tratează situaţia unităţilor de prospecţiuni geologice, pentru care se solicită încadrarea în dispoziţiile art. 30 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010, întrucât pentru alte unităţi care, în realizarea obiectului lor de activitate, execută lucrări în subteran, cum este unitatea de construcţii hidrotehnice, situaţia este reglementată expres de art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2013. Această dispoziţie prevede că, în sensul legii, locurile de muncă în condiţii speciale sunt cele din activităţile şi unităţile prevăzute în anexele nr. 2 şi 3. Or, în anexa nr. 2 este reglementată, la pct. 3, „activitatea desfăşurată în subteran la construcţii hidrotehnice de tuneluri, de galerii, precum şi de centrale electrice subterane, la exploatări din cariere prin tuneluri şi galerii”, dispoziţie ce se coroborează cu pct. 40 din anexa nr. 3 la lege, unde Societatea Hidroconstrucţia – S.A. este menţionată explicit. Împrejurarea că încadrarea în art. 30 alin. (1) lit. a) ar putea fi mai favorabilă pentru lucrător, în ceea ce priveşte condiţiile de pensionare, decât cea prevăzută de art. 30 alin. (1) lit. e) nu poate atrage competenţa unei instanţe de a schimba încadrarea determinată prin parcurgerea unei proceduri speciale administrativ- jurisdicţionale, astfel cum, de altfel, a apreciat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii în Decizia nr. 12 din 23 mai 2016.

Prin urmare, pentru unităţile cu activitate în subteran, care sunt prevăzute în anexa nr. 3 la Legea nr. 263/2010, încadrarea în condiţii speciale de muncă se face potrivit art. 30 alin. (1) lit. e) din lege, astfel că argumentele autorului sesizării, prezentate mai sus, la cap. IV – paragrafele 14-16, excedează limitelor problemei de drept obiect al sesizării.

În ceea ce priveşte situaţia unităţilor de prospecţiuni geologice, este important de menţionat că regimul juridic al încadrării unei activităţi în alte condiţii decât cele normale a cunoscut distincţii în funcţie de dispoziţiile legale aplicabile.

În acest sens se reţine că, potrivit Ordinului nr. 50/1990, a fost încadrată în grupa I de muncă activitatea desfăşurată în subteran în următoarele forme: – în minele de minereuri feroase, neferoase, precum şi radioactive; – în minele carbonifere, de minereuri nemetalifere, precum şi de alte substanţe minerale (cu excepţia exploatării sării); – la extracţia ţiţeiului prin galerii, precum şi la exploatarea nisipurilor bituminoase; – la exploatarea argilelor refractare, precum şi a nisipurilor; – la explorări, deschideri, precum şi la cercetări miniere; – la construcţii de tunele, de galerii, precum şi de centrale electrice subterane; la exploatări din cariere prin tunele şi galerii; – în depozite de explozivi din sectorul minier.

În baza acestui text de lege, lucrătorii institutelor de prospecţiuni geologice, înfiinţate în baza Hotărârii Guvernului nr. 1.272/1990 privind înfiinţarea de societăţi comerciale pe acţiuni în industrie (Hotărârea Guvernului nr. 1.272/1990), în măsura în care desfăşurau activitate în subteran în condiţiile prevăzute de ordinul menţionat (explorări, deschideri, precum şi la cercetări miniere), au beneficiat de încadrarea în grupa I de muncă, însă pentru ca această perioadă să fie recunoscută ca fiind lucrată în condiţii speciale de muncă este necesar să îndeplinească, potrivit art. 158 alin. (2) din Legea nr. 263/2010, cumulativ, şi condiţiile reglementate în noua legislaţie, în caz contrar, fiind asimilată ope legis condiţiilor deosebite de muncă.

Odată cu adoptarea Legii nr. 19/2000 şi, ulterior, a Legii nr. 263/2010, Ordinul nr. 50/1990 a fost abrogat, renunţându-se la încadrarea activităţilor în grupe de muncă în favoarea unei noi reglementări care definea condiţiile speciale, respectiv deosebite de muncă şi prevedea criterii legale pentru încadrare.

Astfel cum s-a precizat anterior şi cum s-a reţinut de altfel şi în Decizia nr. 12 din 23 mai 2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (paragrafele 38-39, 61 şi următoarele), noua legislaţie a stabilit expres şi limitativ locurile de muncă şi unităţile deţinătoare, care se încadrează în condiţii speciale de muncă, în două modalităţi: prin indicarea acestora în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 19/2000, preluate în art. 30 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 [şi în care, la lit. a), se prevăd „unităţile miniere, pentru personalul care îşi desfăşoară activitatea în subteran cel puţin 50% din timpul normal de muncă în luna respectivă”], sau în urma unei proceduri speciale derulate în baza Hotărârii Guvernului nr. 1.025/2003, în perioada 2001-2006, finalizată prin adoptarea Legii nr. 226/2006, ale cărei anexe au fost preluate în Legea nr. 263/2010 şi aplicate în baza art. 30 alin. (1) lit. e) (anexele nr. 2 şi 3, care stabilesc atât tipul de activitate, cât şi unitatea în care se desfăşoară).

Pentru activitatea în subteran, noua legislaţie a supus procedurii de avizare (anexa nr. 2 pct. 3-5 din Legea nr. 263/2010) activitatea desfăşurată în subteran la construcţii hidrotehnice de tuneluri, de galerii, precum şi de centrale electrice subterane, la exploatări din cariere prin tuneluri şi galerii; activitatea desfăşurată în subteran la lucrări de construcţii, întreţinere şi reparaţii de tuneluri, de căi ferate, drumuri, precum şi galeriile aferente, cu adâncimi mai mari de 8 m; precum şi activităţile desfăşurate în subteran în cadrul metroului.

Spre deosebire de Hidroconstrucţia, institutele de prospecţiuni geologice nu au urmat procedura prevăzută de Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, de avizare a activităţilor desfăşurate în vederea încadrării în condiţiile speciale de muncă, pentru recunoaşterea activităţii derulate ca fiind în condiţii speciale, în baza dispoziţiilor art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010, salariaţii acestora solicitând încadrarea în dispoziţiile art. 30 alin. (1) lit. a) din această lege, exclusiv în considerarea calificării angajatorului ca fiind o unitate minieră, în sensul dispoziţiilor acestui ultim text de lege indicat, deşi nu rezultă că, în perioada în care aceştia derulau respectiva activitate, angajatorul lor ar fi fost recunoscut ca atare şi ar fi achitat cotele de contribuţii majorate pentru condiţiile speciale de muncă.

Legea pensiilor nu cuprinde o definiţie legală a noţiunii de unitate minieră, astfel că titularul sesizării şi instanţele de judecată s-au raportat, în mod greşit, la legislaţia primară şi secundară care reglementează activitatea de exploatare minieră.

În acest sens se constată că Legea minelor nr. 85/2003 nu defineşte noţiunea de unitate minieră, ci alte noţiuni ce aparţin acestei sfere de activitate. Astfel, în cuprinsul art. 3 se defineşte activitatea minieră ca fiind ansamblul de lucrări privind prospecţiunea, explorarea, dezvoltarea, exploatarea, prepararea/prelucrarea, concentrarea, comercializarea produselor miniere, conservarea şi închiderea minelor, inclusiv lucrările aferente de refacere şi reabilitare a mediului (pct. 1), precum şi noţiunile de exploatare – ansamblul de lucrări executate în subteran şi/sau la suprafaţă pentru extragerea resurselor minerale, prelucrarea şi livrarea acestora în forme specifice (pct. 11), explorare – ansamblul de studii şi activităţi pentru identificarea zăcămintelor, evaluarea cantitativă şi calitativă a acestora, precum şi determinarea condiţiilor tehnice şi economice de valorificare (pct. 12), respectiv prospecţiunea – ansamblul de studii şi lucrări de suprafaţă care se realizează pentru identificarea posibilităţilor existenţei unor acumulări de resurse minerale (pct. 30).

În schimb, legislaţia secundară, reprezentată de Regulamentul de topografie minieră, aprobat prin Ordinul ministrului economiei şi comerţului şi al preşedintelui Agenţiei Naţionale pentru Resurse Minerale nr. 65/133/2003, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 583 din 15 august 2003 (Regulamentul de topografie minieră), defineşte, în cuprinsul art. 4: activitatea minieră – ansamblul de lucrări privind prospecţiunea, explorarea, dezvoltarea, exploatarea, prepararea/prelucrarea, concentrarea, comercializarea produselor miniere, conservarea şi închiderea minelor, inclusiv lucrările aferente de refacere şi reabilitare a mediului (pct. 1); mina – ansamblul construcţiilor miniere de la suprafaţă şi/sau subterane, al instalaţiilor şi utilajelor care au ca scop efectuarea lucrărilor de explorare, deschidere, pregătire, exploatare sau închidere în cadrul unui perimetru de explorare sau exploatare (pct. 9); perimetru de prospecţiune, explorare şi exploatare – aria corespunzătoare proiecţiei la suprafaţă a conturului părţii din scoarţa terestră în interiorul căreia, pe un interval de adâncime determinat, se r