Decizia nr. 28/2020 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 2458/1/2020

Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 2.458/1/2020 este constituit conform dispoziţiilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă şi ale art. 34 alin. (3) lit. a) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna procuror Antonia Eleonora Constantin.

La şedinţa de judecată participă doamna magistrat- asistent Elena Adriana Stamatescu, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti.

Magistratul-asistent referă cu privire la obiectul recursului în interesul legii, precum şi cu privire la faptul că la dosar au fost depuse hotărâri definitive contradictorii pronunţate de instanţele judecătoreşti, raportul întocmit de judecătorii-raportori, opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, precum şi punctul de vedere al Direcţiei legislaţie, studii, documentare şi informatică juridică a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Constatând că nu există chestiuni prealabile, doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele completului, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general asupra recursului în interesul legii.

Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin, rezumând orientările jurisprudenţiale identificate de titularul sesizării, arată că, ulterior formulării recursului în interesul legii, a intervenit o modificare legislativă a normei supuse interpretării, prin Legea nr. 210/2020 pentru modificarea Legii nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic şi biologic, care a soluţionat disputa jurisprudenţială. Totodată, prin norma tranzitorie cuprinsă în art. II, a fost reglementată şi problema legii aplicabile proceselor aflate în curs, astfel încât nu mai există premisele dezvoltării unei practici neunitare. Pentru aceste argumente, invocând şi considerentele Deciziei nr. 16 din 18 septembrie 2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 924 din 24 noiembrie 2017, a solicitat respingerea recursului în interesul legii.

Doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

La data de 14 septembrie 2020, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu soluţionarea recursului în interesul legii vizând următoarea problemă de drept: interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 17 din Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic şi biologic (Legea nr. 136/2020), în sensul de a se stabili instanţa competentă din punct de vedere material procesual de a soluţiona apelul declarat împotriva sentinţei pronunţate de judecătorie în litigiile având ca obiect anularea deciziilor de instituire a carantinei emise de direcţia de sănătate publică.

Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la 16 septembrie 2020, formându-se Dosarul nr. 2.458/1/2020, cu termen de soluţionare la 9 noiembrie 2020. II. Obiectul recursului în interesul legii

Din cuprinsul recursului în interesul legii, declarat, potrivit prevederilor art. 514 din Codul de procedură civilă, de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti, rezultă că instanţele de judecată nu au un punct de vedere unitar în ceea ce priveşte modul de interpretare a prevederilor art. 17 din Legea nr. 136/2020, în ipoteza acţiunilor având ca obiect anularea deciziilor de instituire a carantinei emise de direcţiile de sănătate publică, problema fiind aceea dacă apelul declarat împotriva sentinţei pronunţate de judecătorie este de competenţa materială procesuală a secţiei civile sau a secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul tribunalului. III. Prevederile legale supuse interpretării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este chemată să interpreteze, în vederea aplicării unitare, următoarele prevederi legale:

Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic şi biologic – forma în vigoare la data sesizării Art. 17. – „(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ individual emis potrivit art. 7 sau art. 8 alin. (4) poate introduce, în termen de cel mult 24 de ore de la data comunicării deciziei direcţiei de sănătate publică, acţiune la judecătoria în a cărei circumscripţie domiciliază sau îşi are reşedinţa ori la judecătoria în a cărei circumscripţie este situat spaţiul sau unitatea sanitară în care este carantinată sau, după caz, izolată potrivit art. 7 sau art. 8 alin. (4), solicitând anularea actului administrativ contestat, revizuirea sau încetarea măsurii. Cererile sunt scutite de plata taxei judiciare de timbru. (2) Judecarea cererilor prevăzute la alin. (1) se face de urgenţă şi cu precădere, în termen de cel mult 48 de ore, dispoziţiile art. 200 din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nefiind aplicabile. (3) Părţile vor fi citate potrivit dispoziţiilor privind citarea în procesele urgente, astfel încât să se asigure respectarea termenului de judecată prevăzut la alin. (2), asistenţa juridică a persoanei fiind obligatorie. (4) Dispoziţiile art. 15 alin. (13)-(16) se aplică în mod corespunzător. (5) Instanţa poate amâna pronunţarea cu cel mult 24 de ore, iar redactarea hotărârii se face în aceeaşi zi. (6) Până la pronunţarea hotărârii instanţei, persoana în cauză va fi monitorizată de către medic, zilnic sau când situaţia o impune. (7) Hotărârea primei instanţe este executorie şi poate fi atacată cu apel în termen de două zile de la comunicare. (8) Apelul se soluţionează într-un termen ce nu va depăşi 24 de ore de la data sesizării instanţei, prevederile alin. (5) aplicându-se în mod corespunzător. (9) Dacă instanţa de fond dispune anularea actului administrativ, măsura contestată încetează de la pronunţare, iar persoana în cauză are dreptul de a părăsi imediat spaţiul sau unitatea în care a fost carantinată sau, după caz, izolată. (10) Comunicarea actelor de procedură, inclusiv înregistrarea acţiunii, se realizează în format şi prin mijloace electronice.”

Legea nr. 210/2020 pentru modificarea Legii nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic şi biologic Art. I. – „Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic şi biologic, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 634 din 18 iulie 2020, se modifică după cum urmează: (…) 3. La articolul 17, alineatul (8) va avea următorul cuprins: « (8) Apelul se soluţionează de secţia civilă a tribunalului într-un termen ce nu va depăşi 24 de ore de la data sesizării instanţei, prevederile alin. (5) aplicându-se în mod corespunzător.»” Art. II. – ” Dispoziţiile prezentei legi sunt aplicabile şi proceselor în curs de soluţionare la data intrării în vigoare a acesteia. Dosarele se trimit, de urgenţă, pe cale administrativă, secţiilor devenite competente să le judece potrivit prezentei legi.” IV. Examenul jurisprudenţial

Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti a identificat existenţa a două orientări jurisprudenţiale distincte în această problemă de drept.

Astfel, într-o primă orientare jurisprudenţială, s-a considerat că secţia civilă din cadrul tribunalului este competentă să soluţioneze apelul declarat împotriva sentinţei pronunţate de judecătorie, în cauzele având ca obiect anularea deciziei emise de direcţia de sănătate publică de instituire a măsurii carantinei în privinţa reclamantului.

În susţinerea acestei opinii s-a arătat că Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), defineşte, prin norme cu caracter special, la art. 2 alin. (1) lit. g), noţiunea de instanţă de contencios administrativ, ca fiind „Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi tribunalele administrativ-fiscale”. Aşadar, în accepţiunea legiuitorului organic, prin instanţă de contencios administrativ se înţelege o instanţă de nivelul ierarhic al tribunalelor, al curţilor de apel şi al instanţei supreme. Aşadar, judecătoria nu reprezintă instanţă de contencios administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004. Tribunalul, fie cel specializat, fie prin secţia sa specializată, deşi reprezintă instanţă de contencios administrativ, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, are competenţă de judecată în această materie doar în primă instanţă, iar calea de atac specifică materiei – recursul – revine în competenţa de judecată a secţiei specializate din cadrul curţii de apel.

În ceea ce priveşte competenţa materială procesuală de soluţionare a căii de atac a apelului într-o acţiune privind executarea silită a unui act administrativ fiscal individual (contestaţie la executare silită în materie fiscală), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a pronunţat Decizia nr. 18 din 3 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 26 iulie 2019 (Decizia nr. 18 din 3 iunie 2019), prin care a statuat următoarele: „În interpretarea şi aplicarea unitară a prevederilor art. 714 şi art. 95 din Codul de procedură civilă, secţiile civile ale tribunalelor sunt competente funcţional să soluţioneze apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunţate de judecătorii asupra contestaţiilor formulate împotriva executărilor silite pornite în temeiul dispoziţiilor art. 260 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare.”

S-a apreciat că, în problema de drept pendinte, este aplicabilă, prin analogie, Decizia nr. 18 din 3 iunie 2019.

Astfel, situaţiile în care secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului judecă în calea de atac rezultă din norme de procedură exprese, cu caracter special, potrivit cărora anumite categorii de acţiuni, chiar dacă presupun controlul legalităţii unor acte administrative individuale, sunt de competenţa în primă instanţă a judecătoriei, iar calea de atac ce poate fi declarată împotriva sentinţei judecătoriei revine spre competenţă secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cum este cazul situaţiei speciale, derogatorii de la normele de competenţă în materie de contencios administrativ şi de la regimul căilor de atac, al plângerii contravenţionale pentru care legiuitorul, prin art. 34 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001), a stabilit expres că „Dacă prin lege nu se prevede altfel, hotărârea prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată numai cu apel. Apelul se soluţionează de secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului. (…)”, dar şi al prevederii art. 67 din Legea nr. 122/2006 privind azilul în România, cu modificările şi completările ulterioare, derogatorii de la normele de competenţă în materie de contencios administrativ, potrivit căreia „Recursul se judecă în termen de 30 de zile de la înregistrarea sa, de către tribunalul – secţia de contencios administrativ – în a cărui circumscripţie se află judecătoria a cărei hotărâre este atacată.”

Astfel de ipoteze normative se circumscriu art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care prevede că „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.”

Or, în categoria actelor administrative avute în vedere de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 se includ şi deciziile cu caracter individual de carantină a persoanei, respectiv de prelungire a izolării, legiuitorul calificându-le în mod expres prin art. 17 alin. (1) din Legea nr. 136/2020 ca acte administrative; totodată, în privinţa acestor acte administrative individuale, legiuitorul a ales să instituie o procedură judiciară derogatorie de la calea contenciosului administrativ. Prin urmare, litigiile având ca obiect controlul instanţelor judecătoreşti asupra legalităţii actelor administrative individuale avute în vedere de art. 17 alin. (1) din Legea nr. 136/2020 nu se încadrează în noţiunea de contencios administrativ, în sensul definiţiei legale de la art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, întrucât activitatea de soluţionare a cererii de chemare în judecată nu revine unei instanţe de contencios administrativ, ci a fost dată de legiuitor în competenţa de judecată în primă instanţă a judecătoriei.

Un alt argument reiese şi din faptul că în domeniul contenciosului administrativ, potrivit Legii nr. 554/2004, calea de atac specifică este recursul. Considerentele nr. 47 şi 56, expuse de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, în Decizia nr. 17 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 930 din 27 noiembrie 2017 (Decizia nr. 17 din 18 septembrie 2017), sunt edificatoare în această privinţă.

Prin urmare, reţinând şi aceste considerente ale instanţei supreme, s-a apreciat că opţiunea legiuitorului pentru calea de atac a apelului, prevăzută de art. 17 alin. (7) şi (8) din Legea nr. 136/2020, reprezintă încă un argument pentru a conchide în sensul că acţiunea persoanei pretins vătămate de anulare a deciziei cu caracter individual de carantină sau a deciziei de prelungire a izolării declanşează o procedură judiciară ce derogă, sub aspectul competenţei de primă instanţă şi al căii de atac, de la normele speciale din materia contenciosului administrativ.

De altfel, legiuitorul, la edictarea Legii nr. 136/2020, atunci când a dorit să supună competenţei instanţelor de contencios administrativ controlul legalităţii altor acte administrative emise pe tărâmul acestei legi, a indicat în mod expres acest lucru, ca în situaţia acţiunilor în anulare reglementate de art. 15 şi art. 19 din lege.

A fost invocat şi considerentul nr. 74 din Decizia nr. 14 din 5 martie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 322 din 12 aprilie 2018, potrivit căruia: „74. De altfel, se poate ajunge la concluzia că, în această procedură specială, calea de atac împotriva hotărârii prin care se soluţionează plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor este apelul, prin analogie cu alte proceduri speciale, în care, deşi actul atacat în justiţie este unul administrativ, legea specială prevede calea de atac a apelului, dar nu la o instanţă de contencios administrativ.”

În fine, art. 2 din Legea nr. 136/2020 dispune că „Măsurile prevăzute de prezenta lege se dispun şi se aplică în situaţiile prevăzute la art. 1, exclusiv pentru apărarea sănătăţii publice, cu respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor şi a ordinii publice. Toate măsurile dispuse în baza prezentei legi vor fi proporţionale cu situaţia care le-a determinat, limitate în timp la aceasta şi aplicate în mod nediscriminatoriu.”

Astfel, o componentă importantă a reglementării o constituie atenţia legiuitorului pentru respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, urmărindu-se existenţa unui just echilibru între interesul general al societăţii/comunităţii vizând sănătatea publică şi interesul individual de a nu interveni limitarea libertăţii de circulaţie, în anumite situaţii a dreptului la viaţă intimă, familială şi privată, şi chiar a libertăţii individuale, de manieră disproporţionată.

Se poate deduce şi că legiuitorul a conferit unei instanţe civile atribuţia de verificare a măsurii în care sunt respectate drepturi şi libertăţi fundamentale, iar nu celei specializate în contenciosul administrativ.

Instanţele care au îmbrăţişat această opinie au avut în vedere şi existenţa proiectului de modificare a Legii nr. 136/2020, în sensul stabilirii competenţei instanţelor civile în soluţionarea căii de atac a apelului împotriva hotărârilor pronunţate de judecătorie, potrivit art. 7.

Astfel, în cuprinsul expunerii de motive se menţionează: „Intenţia legiuitorului în cazul procedurilor prevăzute la art. 17 a fost de a oferi un larg acces la justiţie tuturor persoanelor afectate de aceste măsuri atât în primă instanţă, motiv pentru care a fost stabilită judecătoria ca instanţă competentă, cât şi în calea de atac, motiv pentru care s-a stabilit că apelul care este devolutiv şi deci permite reanalizarea cauzei sub toate aspectele ei, nu doar pentru motive de nelegalitate, este calea de atac de urmat. Calea de atac a apelului este cea de drept comun în cadrul codului de procedură civilă şi se analizează, cu caracter general, de secţiile civile ale instanţelor de control judiciar. În acest context, trebuie precizat că, atât în primă instanţă cât şi în apel, instanţa competentă este cea civilă, această soluţie fiind în concordanţă cu practica legislativă în materii speciale care presupun urgenţa, cum este de exemplu materia electorală, cât şi cu necesitatea asigurării unei protecţii efective a drepturilor fundamentale.”

În concluzie, în lipsa unei norme legale exprese, care să confere secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului competenţa materială procesuală de soluţionare a apelului reglementat de art. 17 alin. (7) şi (8) din Legea nr. 136/2020, această competenţă, în calea de atac, revine secţiei civile a tribunalului.

În sensul acestei orientări jurisprudenţiale s-au depus hotărâri judecătoreşti relevante.

În cea de-a doua orientare jurisprudenţială s-a arătat că secţia de contencios administrativ şi fiscal din cadrul tribunalului este competentă să soluţioneze apelul declarat împotriva sentinţei pronunţate de judecătorie în cauzele având ca obiect anularea deciziei emise de direcţia de sănătate publică de instituire a măsurii carantinei în privinţa reclamantului.

În susţinerea acestei soluţii s-a susţinut că, în astfel de speţe, obiectul litigiului, constând în anularea actului reprezentat de decizia de carantinare a apelanţilor şi natura litigiului, rezultată din raportul juridic generat de actul contestat, se încadrează în noţiunea de „act administrativ”, respectiv în cea de „contencios administrativ”, în raport cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) şi f) din Legea nr. 554/2004.

De altfel, chiar în Legea nr. 136/2020, lege organică, actele emise în aplicarea sa sunt calificate drept acte administrative (cu caracter normativ sau individual), iar potrivit dispoziţiilor art. 17, persoana vătămată într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ individual emis în condiţiile legii poate solicita anularea actului administrativ contestat, revizuirea sau încetarea măsurii.

În consecinţă, faţă de dispoziţiile Legii nr. 554/2004, care reprezintă cadrul general în materia competenţei soluţionării litigiilor de contencios administrativ (şi care la rândul ei, reprezintă o aplicare a regulii din art. 95 pct. 2 din Codul de procedură civilă), Legea nr. 136/2020 este o normă specială prin care s-a stabilit altfel în privinţa competenţei în primă instanţă, aşa cum dispune art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Atribuirea de către legiuitor a competenţei în primă instanţă judecătoriei, în baza atribuţiilor constituţionale care îi revin şi cu respectarea normelor generale, nu schimbă natura litigiului.

În consecinţă, natura actului şi obiectul litigiului, reglementate expres de lege, converg către stabilirea unei competenţe speciale în materia contenciosului administrativ, în favoarea judecătoriei în primă instanţă, iar această competenţă se păstrează şi în calea de atac.

Sub aspectul competenţei este irelevantă natura dreptului ocrotit, în condiţiile în care atât Constituţia, cât şi celelalte acte normative subsecvente, a căror interpretare se impune a fi realizată prin prisma Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, stabilesc că toate drepturile civile pot forma obiectul unor acte administrative generatoare de raporturi de autoritate publică.

Prin urmare, tribunalele administrativ-fiscale soluţionează litigiile privind actele administrative în fond, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Un astfel de act normativ este Legea nr. 136/2020, ce reglementează prin dispoziţiile art. 16 alin. (1) şi art. 17 alin. (1) competenţa materială a judecătoriilor pentru soluţionarea acţiunilor în anularea actului administrativ individual, iar prin art. 17 alin. (7) şi (8) calea de atac a apelului împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate de judecătorie.

Este adevărat că legiuitorul nu a indicat, în mod explicit, instanţa căreia îi revine competenţa de soluţionare a căii de atac, însă fiind vorba despre o acţiune în anularea unui act administrativ, singura concluzie ce poate fi acceptată este că ea aparţine instanţelor de control judiciar din aceeaşi materie, a contenciosului administrativ, pentru respectarea principiului specializării judecătorului, chestiune de ordine publică, astfel cum a statuat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii prin Decizia nr. 16 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 924 din 24 noiembrie 2017 (Decizia nr. 16 din 18 septembrie 2017).

Nu s-ar putea admite că, atunci când a stabilit competenţa curţii de apel pentru soluţionarea acţiunii în anularea actelor administrative cu caracter normativ, legiuitorul a avut în vedere instanţa de contencios administrativ, iar atunci când a prevăzut competenţa tribunalului pentru soluţionarea căii de atac, s-a raportat la instanţa civilă, întrucât nu există nicio raţiune pentru o asemenea distincţie.

Caracterul de act administrativ al deciziei de instituire a carantinei este dat şi de instituţia emitentă – direcţia de sănătate publică judeţeană, care se încadrează în definiţia dată de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 autorităţii publice.

În privinţa căii de atac s-a invocat Decizia nr. 16 din 18 septembrie 2017, prin care s-a reţinut că: „80. (…) în materia contenciosului administrativ calea de atac de reformare specifică şi unică împotriva hotărârii primei instanţe este recursul, apelul fiind reglementat, cu titlu de excepţie, numai în materia executării silite, potrivit art. 25 din Legea nr. 554/2004.” Rezultă deci că există şi excepţii de la regula căii de atac a recursului, iar Legea nr. 136/2020 reglementează o asemenea excepţie.

De asemenea s-au invocat şi considerentele Deciziei nr. 18 din 3 iunie 2019, prin care instanţa supremă a reţinut că revine secţiilor civile ale tribunalelor competenţa de a soluţiona apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunţate de judecătorii asupra contestaţiilor formulate împotriva executărilor silite pornite în temeiul dispoziţiilor art. 260 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, întrucât actul de executare contestat nu era un act administrativ tipic sau asimilat.

Aşadar, ori de câte ori judecătoria judecă în primă instanţă, în temeiul legii, o cauză de contencios administrativ (cauză în care conflictul s-a născut din emiterea unui act administrativ şi cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică), calea de atac prevăzută de lege formulată împotriva hotărârii pronunţate de judecătorie revine, în afară de situaţia expresă în care legea prevede altfel, spre competenţă secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului.

În sensul acestei orientări jurisprudenţiale au fost depuse hotărâri judecătoreşti. V. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

În urma verificărilor efectuate se constată că instanţa de contencios constituţional nu s-a pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 17 din Legea nr. 136/2020. VI. Opinia Colegiului de conducere al Curţii de Apel Bucureşti

Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti, în cuprinsul sesizării, nu şi-a exprimat punctul de vedere asupra problemei de drept ce face obiectul recursului în interesul legii. VII. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a apreciat că recursul în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti este inadmisibil, întrucât problema de drept aflată în discuţie a fost soluţionată pe cale legislativă.

Astfel, ulterior declarării recursului în interesul legii, prin art. I pct. 3 din Legea nr. 210/2020, publicată în Monitorul Oficial al României Partea I, nr. 884 din 28 septembrie 2020, s-a modificat art. 17 alin. (8) din Legea nr. 136/2020, prevăzându-se că apelul se soluţionează de secţia civilă a tribunalului, iar prin art. II din Legea nr. 210/2020 s-a prevăzut că dispoziţiile acestei legi sunt aplicabile şi proceselor în curs de soluţionare la data intrării sale în vigoare. VIII. Opinia exprimată de Direcţia legislaţie, studii, documentare şi informatică juridică a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Opinia exprimată a fost în sensul că recursul în interesul legii care face obiectul Dosarului nr. 2.458/1/2020 este inadmisibil în raport cu modificările aduse dispoziţiilor legale care au generat jurisprudenţa contradictorie a instanţelor judecătoreşti.

Au fost invocate şi dispoziţiile art. 518 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora decizia în interesul legii îşi încetează aplicabilitatea la data modificării, abrogării sau constatării neconstituţionalităţii dispoziţiei legale care a făcut obiectul interpretării, faţă de care soluţionarea recursului în interesul legii ar presupune pronunţarea unei decizii neviabile, inapte să producă efectul juridic scontat. IX. Opinia judecătorilor-raportori

Judecătorii-raportori au constatat că problema de drept care a generat practică neunitară a fost rezolvată prin intervenţia legiuitorului care, prin adoptarea Legii nr. 210/2020, a stabilit, în mod expres, că apelul se soluţionează de secţia civilă a tribunalului. Pentru acest motiv au propus respingerea, ca inadmisibil, a recursului în interesul legii. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori şi dispoziţiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, reţine următoarele: Asupra admisibilităţii recursului în interesul legii

Potrivit dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, „Pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel, precum şi Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti”.

Art. 515 din Codul de procedură civilă prevede că „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii”.

Textele de lege sus-arătate stabilesc mecanismul, scopul şi condiţiile de admisibilitate, determinând totodată aria restrictivă a examinării pe care o face instanţa în soluţionarea recursului în interesul legii. Aşa cum rezultă, de altfel, şi din dispoziţiile constituţionale, respectiv din art. 126 alin. (3) din Constituţia României, unicul şi fundamentalul scop al recursului în interesul legii este acela de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti.

Obiectul sesizării, în cadrul acestui mecanism de unificare a practicii judiciare, nu poate privi decât una sau mai multe dispoziţii legale care au fost interpretate în mod diferit, aşadar o problemă de drept soluţionată neunitar de instanţele judecătoreşti. Premisele recursului în interesul legii sunt acelea că o prevedere legală conţine reglementări îndoielnice, lacunare ori neclare, necesar a fi lămurite sub aspectul interpretării, pentru înlăturarea unei aplicări neunitare a acesteia.

Verificarea condiţiilor de admisibilitate implică, aşadar, examinarea îndeplinirii cumulative a condiţiilor formale sau de fond, prevăzute de textele de lege sus-evocate.

Sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, art. 514 din Codul de procedură civilă indică limitativ subiecţii care au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti, respectiv procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel şi Avocatul Poporului; cum sesizarea analizată a fost formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti, care se regăseşte printre titularii dreptului de sesizare prevăzuţi de norma legală, această primă condiţie este îndeplinită.

Cerinţa de ordin formal, care presupune dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluţionată în mod diferit, prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii de sesizare, se constată, de asemenea, a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudenţa anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătoreşti definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curţi de apel din ţară.

O ultimă cerinţă ce se impune a fi verificată se referă la obiectul recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispoziţiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti.

Această din urmă condiţie trebuie analizată şi din perspectiva scopului reglementării recursului în interesul legii, care, conform art. 514 din Codul de procedură civilă, este reprezentat de asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii.

Premisa declanşării mecanismului de unificare a practicii judiciare, reprezentat de recursul în interesul legii, sub acest aspect, constă în existenţa unei practici judiciare neunitare la momentul sesizării, cu tendinţe de perpetuare şi acutizare pe viitor, în lipsa intervenţiei instanţei supreme prin acest mijloc procedural.

Hotărârile judecătoreşti definitive, anexate memoriului de recurs, deşi într-un număr relativ redus, conturează existenţa unei practici judiciare neunitare, legată de modul de interpretare a dispoziţiilor art. 17 din Legea nr. 136/2020, sub aspectul instanţei competente material să soluţioneze apelurile declarate împotriva sentinţelor pronunţate de judecătorii asupra acţiunilor având ca obiect anularea deciziilor de instituire a carantinei emise de direcţiile de sănătate publică. Chestiunea competenţei materiale în soluţionarea acestor cereri de apel a fost tranşată diferit, pe calea regulatorului de competenţă, o parte dintre aceste hotărâri stabilind competenţa de soluţionare, în calea de atac, în favoarea secţiei civile din cadrul tribunalului, iar altele, în favoarea secţiei/completului de contencios administrative şi fiscal din cadrul tribunalului.

La data sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, 16 septembrie 2020, cu soluţionarea recursului în interesul legii, potrivit verificărilor proprii, proiectul de modificare a Legii nr. 136/2020 – la care se face trimitere şi în cuprinsul actului de sesizare – cuprindea şi modificarea dispoziţiilor art. 17 alin. (8), fusese adoptat de Parlament şi trimis, spre promulgare, Preşedintelui României, la 7 septembrie 2020.

Ulterior sesizării de faţă, dispoziţiile legale care au generat practică neunitară au fost modificate prin Legea nr. 210/2020 pentru modificarea Legii nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic şi biologic, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 884 din 28 septembrie 2020, şi, în temeiul art. III din această lege, a fost republicată Legea nr. 136/2020, în acelaşi număr al Monitorului Oficial al României, Partea I.

Astfel, art. I pct. 3 din Legea nr. 210/2020 prevede că art. 17 alin. (8) din Legea nr. 136/2020 se modifică şi va avea următorul cuprins: „Apelul se soluţionează de secţia civilă a tribunalului într-un termen ce nu va depăşi 24 de ore de la data sesizării instanţei, prevederile alin. (5) aplicându-se în mod corespunzător”.

De asemenea, art. II din acelaşi act normativ prevede că „Dispoziţiile prezentei legi sunt aplicabile şi proceselor în curs de soluţionare la data intrării în vigoare a acesteia. Dosarele se trimit, de urgenţă, pe cale administrativă, secţiilor devenite competente să le judece potrivit prezentei legi”.

În acest nou context normativ, problema de drept care a generat practică neunitară a fost rezolvată prin intervenţia legiuitorului care, prin adoptarea Legii nr. 210/2020, a stabilit, în mod expres, că „apelul se soluţionează de secţia civilă a tribunalului. . .”. Prin urmare, prin intervenţia legiuitorului a fost eliminat riscul pronunţării unor hotărâri judecătoreşti diferite prin aplicarea aceloraşi norme juridice unor situaţii de fapt identice sau similare, aşa încât nu se mai poate susţine că, la data pronunţării asupra cererii de recurs în interesul legii, este îndeplinită condiţia existenţei unor probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti, care să susţină şi să justifice intervenţia instanţei supreme pe calea recursului în interesul legii.

De asemenea, în raport cu dispoziţiile tranzitorii proprii ale Legii nr. 210/2020, prin care legiuitorul instituie norme de competenţă materială de imediată aplicare, analiza condiţiei de admisibilitate a sesizării de faţă poate fi privită şi din perspectiva interesului soluţionării recursului în interesul legii, deoarece decizia pronunţată în cadrul acestui mecanism trebuie să fie aptă a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii, adică de a produce efectele juridice scontate de legiuitor.

În acest sens, este de observat că, potrivit art. 518 din Codul de procedură civilă, efectele deciziei în interesul legii se produc până la data modificării dispoziţiei legale care a făcut obiectul interpretării.

Rezultă, aşadar, că legiuitorul a recunoscut efecte temporare deciziei prin care s-a soluţionat, anterior, un recurs în interesul legii, în ipoteza în care, ulterior pronunţării şi publicării acesteia, a intervenit o modificare a dispoziţiei legale care a generat problema de drept dezlegată într-un sens care lămureşte chestiunea pusă în discuţie şi face ca aceasta să nu mai subziste, prin raportare la noua reglementare.

Cum până la data soluţionării recursului în interesul legii problema de drept care a constituit obiect al sesizării a fost dezlegată prin lege, ea nu mai poate face obiectul examinării într-un asemenea cadru, căci voinţa legiuitorului a fost exprimată în mod explicit, neechivoc, dispoziţiile modificatoare ale legii referitoare la normele de competenţă materială privind stabilirea instanţei competente să soluţioneze apelul declarat împotriva hotărârilor pronunţate de judecătorie, în litigiile având ca obiect anularea deciziilor individuale de instituire a carantinei, emise de direcţiile de sănătate publică, fiind aplicabile şi proceselor în curs de soluţionare, potrivit dispoziţiilor tranzitorii înscrise în art. II din Legea nr. 210/2020.

Prin urmare, chestiunea de drept pusă în discuţie, chiar dacă a existat la data sesizării, nu mai subzistă la data soluţionării acesteia, ca urmare a modificării dispoziţiei legale care a generat jurisprudenţa neunitară.

Cum chestiunea de drept care constituie obiectul sesizării instanţei supreme a fost lămurită pe cale legislativă, Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii reţine că nu mai sunt elemente care să justifice examinarea practicii judiciare neunitare la care s-a făcut referire şi că lipseşte una dintre condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei decizii de unificare a jurisprudenţei instanţelor judecătoreşti.

Aşadar, potrivit art. 517 alin. (1) cu referire la art. 515 din Codul de procedură civilă, se constată că cerinţa legală referitoare la existenţa unei probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti nu mai subzistă, sesizarea devenind inadmisibilă.