ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1748/2020

Ședința publică din data de 2 aprilie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, obligarea acestuia să emită un nou act administrativ cu caracter normativ prin care să stabilească condițiile legale în care polițiștii au dreptul să beneficieze de sporul de fidelitate, în procentele avute în vedere de legislația internă a ministerului până la data de 31.12.2009.

1.2. Hotărârile primei instanțe

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 304 din 31 ianuarie 2018, a respins acțiunea formulată de reclamanți ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N. și O. invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate, cu consecința admiterii acțiunii așa cum a fost formulată.

În motivarea opțiunii sale procesuale reclamanții - recurenți au susținut următoarele:

Prima instanță a reținut în mod greșit că sporul de fidelitate a fost înghețat la nivelul din luna decembrie 2009, sumele fiind incluse în salariul de bază doar persoanelor beneficiare aflate în plată la data de 31.12.2009. În sprijinul acestui raționament, instanța de fond a subliniat că, potrivit punctul 1 din Nota la anexa nr. IV/IA la Legea-cadru nr. 330/2009, "în coeficienții de ierarhizare minimi și maximi sunt cuprinse solda/salariul de merit, indemnizația de dispozitiv/sporul pentru misiune permanentă, sporul pentru păstrarea confidențialității în legătură cu informațiile clasificate și sporul de fidelitate". Acest aspect este irelevant deoarece coeficienții de ierarhizare cuprinși în Legea nr. 330/2009 nu au fost puși în plată nici până în ziua de astăzi, polițiștii fiind în continuare remunerați potrivit coeficienților valabili la data de 31.12.2009.

Sentința criticată susține că sporul de fidelitate nu a mai fost reglementat în noile acte normative de după 31.12.2009 și, prin urmare, n-ar exista temei legal pentru emiterea actului administrativ cu caracter normativ care să-1 prevadă. În fine, se invocă Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept nr. 30 din 17 octombrie 2016 privind interpretarea și aplicarea prevederilor art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, mai exact punctul 70 al considerentelor.

În primul rând, decizia respectivă se referă la posibilitatea stabilirii sporului de izolare de până la 60% din salariul de bază polițiștilor care lucrează în zonele defavorizate din Delta Dunării și Munții Apuseni. În al doilea rând, punctul 70 statuează că noțiunea "salariu de bază al polițiștilor" nu mai este una de actualitate în contextul legislativ în vigoare, după cum în mod exact a reținut prima instanță, însă acest aspect nu este menit să justifice respingerea acțiunii. Se învederează că punctele 85 și 86 ale aceleiași decizii a I. C. civ..J. statuează că "drepturile bănești stabilite a fi acordate polițiștilor și funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, prin alte acte normative, în raport cu salariul de bază, se vor calcula față de salariul funcției de bază. Această normă își va găsi aplicarea pentru toate celelalte situații în care - fie pentru drepturi deja stabilite a fi acordate (anterior Legii - cadru nr. 284/2010), fie pentru alte drepturi de natură salarială, care nu sunt cuprinse în Legea-cadru nr. 284/2010".

Sentința atacată nu a ținut cont de Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 23 din 26 septembrie 2016 privind interpretarea art. 1 alin. (1), (2) și (5

1

) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015.

Potrivit acesteia, "în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (5

1

) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, sintagma "salarizat la același nivel" are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenței, al Curții de Conturi, precum și din cadrul celorlalte autorități și instituții publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea și aplicarea aceleiași norme este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, în cadrul aceleiași autorități sau instituții publice".

Cele statuate mai sus de către I. C. civ..J. nu ar fi trebuit să fie ignorate de către prima instanță ce reține în mod eronat că "soluțiile legislative prevăzute la art. 1 alin. (5)

1

din O.U.G. nr. 83/2014 nu pot fi aplicate în situația polițiștilor din cadrul Ministerului Afacerilor Interne", deoarece deciziile de îndrumare ale Curții Supreme sunt obligatorii pentru celelalte instanțe.

Se remarcă că Decizia nr. 23/2016 a I. C. civ..J. analizează în considerentele sale inclusiv amendamentele propuse la Camera Deputaților și Senat în legătura cu textul Legii nr. 71/2015, potrivit cărora s-a intenționat "eliminarea discriminării între persoanele care ocupă aceleași funcții în aceleași condiții de studii și vechime". De asemenea, LC.CJ. a surprins în considerentele deciziei de referință și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu privire la egalitatea de șanse și interzicerea oricărei discriminări, reținând că însăși Legea-cadru nr. 284/2010 prevede la art. 3 principiul echității salarizării.

În consolidarea argumentelor expuse mai sus, se invocă și Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 54 din 3 iulie 2017 referitoare la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (51) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice. Potrivit acesteia, "în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (51) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, sintagma "salarizat la același nivel" are în vedere și personalul din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare".

Cu alte cuvinte, nu există niciun motiv pentru care categoria polițiștilor să fie exclusă de la aplicarea în mod corespunzător a dispozițiilor Legii nr. 71/2015 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, respectiv de la excepția regulii plafonării/înghețării salariilor de bază și a sporurilor care, până la intrarea în vigoare a legii de referință, au fost menținute la același nivel prin legile și ordonanțele anuale de salarizare, ulterioare Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Acest spor se acorda potrivit legislației M.A.I. de până la 31.12.2009 după următorul algoritm:

- pentru cei care aveau vechime în sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională în calitate de cadru militar, polițist sau salariat civil peste 5 ani primeau un sport de fidelitate în cuantum de 5%;

- pentru cei care aveau vechime în sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională în calitate de cadru militar, polițist sau salariat civil peste 10 ani primeau un sport de fidelitate în cuantum de 10%;

- pentru cei care aveau vechime în sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională în calitate de cadru militar, polițist sau salariat civil peste 15 ani primeau un sport de fidelitate în cuantum de 15%;

- pentru cei care aveau vechime în sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională în calitate de cadru militar, polițist sau salariat civil peste 20 ani primeau un sport de fidelitate în cuantum de 20%.

În opinia reclamanților, reprezintă discriminare între polițiștii care la 31.12.2009 aveau sporul de fidelitate la nivel maxim și care și în prezent îl încasează sub forma sumei compensatorii cu caracter tranzitoriu și ceilalți polițiști care în toată această perioadă de timp nu au beneficiat de un cuantum al sporului la un nivel superior, deși au îndeplinit între timp aceleași condiții de vechime.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a solicitat respingerea recursului reclamanților apreciind că hotărârea instanței de fond este legală.

În susținerea punctului de vedere exprimat pârâtul a învederat următoarele:

Potrivit legislației-cadru privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, în vigoare în perioada 01.01.2010 - până în prezent, funcționarii publici cu statut special (polițiștii) din cadrul Ministerului Afacerilor Interne nu beneficiază de un salariu de bază, ca element salarial cuprins în cadrul veniturilor salariale reglementate de legislația respectivă pentru această categorie de personal cu statut special.

Legislația cadru a stabilit în mod distinct elementele salariale aferente fiecărei categorii de personal reglementate, astfel că funcționarii publici cu statut special (polițiștii) din cadrul Ministerului Afacerilor Interne au fost identificați în soluțiile legislative adoptate ca politici salariale în perioada 01.01.2010 - până în prezent după termenii specifici utilizați în aceeași legislație (a se vedea art. 4 alin. (2) și (3) din anexa IV la Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, precum și art. 4 alin. (2) și (3) din Anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, precum și art. 4 alin. (2) din Anexa nr. IV la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice).

Astfel că, în cuprinsul legislației cadru menționate se observă că legiuitorul face referire la acești termeni specifici cu ajutorul cărora se stabilește aplicarea politicilor salariale adoptate, prin prisma diferențierilor vizate pentru fiecare categorie de personal reglementată de legislația-cadru privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice (n.n. - conform anexei IV, art. 3 alin. (3) coroborat cu art. 4 alin. (3), precum și cu anexa IV/IA, în anul 2010, solda funcției de bază a cadrelor militare în activitate și salariul funcției de bază pentru polițiști, ca elemente specifice de încadrare, au principii de stabilire similare și aceeași funcționalitate, fapt certificat de către legiuitor prin art. 5 și 6 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar - "salariul de bază, solda/salariul funcției de bază sau, după caz, indemnizația lunară de încadrare").

Dispozițiile legale aplicabile începând cu anul 2011, reprezentate de Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, respectiv art. 9 alin. (2) și (3), art. 10 alin. (1), art. 11 alin. (1), art. 13 alin. (1), art. 14, art. 3 alin. (3) și art. 4 alin. (3) din Anexa VII la legea-cadru, precum și de Legea nr. 285/2010 privind, salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, modifică terminologia elementelor specifice de încadrare în anul 2010 ale polițiștilor și cadrelor militare, înlocuind practic salariul funcției de bază/solda funcției de bază cu salariul de funcție/solda de funcție începând cu anul 2011, modificare preluată și de legile anuale speciale din perioada 2012-2017 de aplicare etapizată a legii-cadru.

Din analiza prevederilor Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, precum și a Expunerii de motive a proiectului acestei legi, constatăm că legiuitorul stabilește în mod clar și distinct pentru personalul militar și polițiști elementul specific de încadrare ca fiind solda/salariul de funcție, noțiunea de solda/salariul funcției de bază având începând cu anul 2011 o altă definiție decât cea din 2010, iar solda de grad/salariul gradului profesional deținut și gradațiile reprezintă elementele salariale cuvenite în raport cu pregătirea militară și de specialitate, respectiv în raport cu timpul servit în calitate de personal militar, polițist sau funcționar public cu statut special din sistemul administrației penitenciare.

Se reiterează faptul că, în multe cazuri, legiuitorul a adoptat politici salariale în perioada 2010-2017 diferențiat pentru fiecare categorie de personal reglementată potrivit legislației-cadru privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, termenii specifici fiecărei categorii de personal fiind un reper în propunerea, stabilirea și adoptarea soluțiilor legislative.

Potrivit art. 36 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, "termenii de specialitate pot fi utilizați numai dacă sunt consacrați în domeniul de activitate la care se referă reglementarea", iar în conformitate cu art. 37 alin. (1) din aceeași lege, "în limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni".

În consecință, în situația în care politicile salariale adoptate de legiuitor în perioada 2010-până în prezent nu fac referire la termenii de specialitate aferenți elementelor salariale specifice cadrelor militare sau polițiștilor, politicile salariale respective nu sunt aplicabile acestor categorii de personal decât dacă se menționează în mod expres acest fapt. Aplicarea conform căreia, dacă se utilizează termenul salariul de bază fără menționarea salariului de funcție/soldei de funcție ori salariului funcției de bază/soldei funcției de bază, politicile salariale sunt aplicabile și cadrelor militare sau polițiștilor, este una inadmisibilă, deoarece se poate ajunge la o aplicare absurdă a legislației, care nesocotește principiile, scopurile și criteriile instituite de legislația-cadru privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Spre exemplu, fără respectarea acestei diferențieri de aplicare prin raportare la termenii de specialitate utilizați de politicile salariale, se poate ajunge în situația în care polițiștii beneficiază de reglementările aplicabile tuturor celorlalte categorii de personal în salarizarea cărora întâlnim termenul salariul de bază, aplicând și toate creșterile și majorările prevăzute de lege pentru aceste categorii.

În context, este de menționat faptul că potrivit pct. 86 din Decizia nr. 30/2016 privind interpretarea și aplicarea prevederilor art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, salariul de bază în cazul polițiștilor este o "noțiune care nu mai are un corespondent în legislația actuală, astfel încât era necesar, pe calea unei dispoziții tranzitorii, să se indice noțiunea juridică echivalentă pentru acordarea acestora în continuare, în raport cu componentele legale ale salariului lunar al acestor categorii de funcționari publici".

Această situație se menține și după intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare, care reglementează tot noțiunea de salariu de funcție pentru polițiști (și nu pe cea de salariu de bază).

Având în vedere cele sus-menționate, ținând cont de formularea soluțiilor legislative cuprinse la art. 1 alin. (51) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată prin Legea nr. 71/2015, și la art. 31 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, cu modificările și completările ulterioare, prin excepție de la prevederile art. 1 alin. (1) - în cadrul cărora legiuitorul a utilizat aceeași diferențiere expresă a termenilor de specialitate aferenți elementelor salariale specifice cadrelor militare sau polițiștilor, distinct de termenii prevăzuți pentru alte categorii de personal, este clar că soluțiile legislative respective referitoare la stabilirea la nivelul maxim aflat în plată a salariului de bază nu se aplică cadrelor militare sau polițiștilor. Este de observat și faptul că, în logica raționamentului prezentat, legiuitorul reia diferențierea expresă a termenilor de specialitate aferenți elementelor salariale specifice cadrelor militare sau polițiștilor în alin. (8) de la același art. 3

1

din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, cu modificările și completările ulterioare ("salariul de bază, solda/salariul de funcție, indemnizația lunară de încadrare"), cu mențiunea că art. 3

1

a fost introdus prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 20/2016.

Trebuie adăugat faptul că, potrivit hotărârilor de guvern emise în baza legislației care reglementează salarizarea, inclusiv pentru perioada anterioară anului 2010, funcțiile cadrelor militare și ale polițiștilor sunt prevăzute la nivelul unităților cu elemente salariale de încadrare unitare pentru aceeași funcție, "în raport cu nivelul studiilor, pregătirea profesională, atribuțiile ce revin fiecărei funcții, solicitările la efort, complexitatea și gradul de răspundere cerut de îndeplinirea acesteia, precum și cu eșalonul la care se desfășoară activitatea" (n.n. - vezi art. 5 alin. (1) și (3) din anexa VII la Legea-cadru nr. 284/2010), fără să mai existe interval al elementului între un minim și un maxim, astfel că fluctuațiile nivelului salarial sunt generate de parametrii individuali (grad, comandă, etc.) sau de detaliile tehnice aferente condițiilor de muncă (muncă de noapte, în repaus săptămânal, condiții grele de muncă, etc), caz în care nu pot fi aplicabile principiile referitoare la stabilirea la nivelul maxim aflat în plată a salariului de bază cuprinse în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, aprobată prin Legea nr. 71/2015, sau în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, cu modificările și completările ulterioare.

De altfel, recurenții-reclamanți doresc să inducă în eroare instanța de judecată prin citarea doar a pct. 85 și pct. 86 din Decizia nr. 30/2016 fără a cita și concluzia Înaltei Curți de Casație și Justiție conform căreia "această normă își va găsi aplicarea pentru toate celelalte situații în care - fie pentru drepturi deja stabilite a fi acordate (anterior Legii-cadru nr. 284/2010), fie pentru alte drepturi de natură salariată, care nu sunt cuprinse în Legea-cadru nr. 284/2010, ci sunt prevăzute de acte normative anterioare, care sunt în continuare în vigoare".

Cu privire la dreptul salarial care face obiectul acestei cauze, respectiv "sporul de fidelitate", se arată că în anul 2010, odată cu trecerea la noul sistem de salarizare, pe baza reconstrucției salariale, prin intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, singurul principiu care asigura stabilitate în întreg sistemul bugetar, convenit de altfel și cu partenerii sociali care au participat la elaborarea actului normativ respectiv, era cel conform căruia trecerea de la vechiul sistem de salarizare la noul sistem.de salarizare, de la salarizarea asigurată în baza unui legislații speciale la salarizarea unitară, să se facă astfel încât nicio persoană aflată în plată să nu înregistreze o diminuare a drepturilor salariale de care beneficia la 31.12.2009.

Principiul enunțat mai sus a fost preluat în cadrul Legii-cadru la art. 7 alin. (2), prevederile alin. (5) al art. 30 din respectivul act normativ întărind de asemenea acest aspect - "în anul 2010, personalul aflat în funcție la 31 decembrie 2009 își va păstra salariul avut fără a fi afectat de măsurile de reducere a cheltuielilor de personal din luna decembrie 2009", iar dispozițiile respective nu făceau nicio distincție în ceea ce privește elementele componente ale salariului avut în luna decembrie 2009, singura obligație referindu-se la menținerea integrală a acestuia.

Potrivit alin. (5) al art. 30 din legea-cadru, "în anul 2010, personalul aflat în funcție la 31 decembrie 2009 își va păstra salariul avut fără a fi afectat de măsurile de reducere a cheltuielilor de personal din luna decembrie 2009, astfel:

- noul salariu de bază, solda funcției de bază sau, după caz, indemnizația lunară de încadrare vor fi cele corespunzătoare funcțiilor din luna decembrie 2009, la care se adaugă sporurile care se introduc în acestea potrivit anexelor la prezenta lege;

- sporurile prevăzute în anexele la prezenta lege rămase în afara salariului de bază, a soldei la funcția de bază sau, după caz, la indemnizația lunară de încadrare se vor acorda într-un cuantum care să conducă la o valoare egală cu suma calculată pentru luna decembrie 2009."

Ulterior, la data de 27.01.2010, a fost aprobată Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, act normativ căreia art. 5 alin. (1) stipula faptul că "începând cu luna ianuarie 2010, personalul aflat în funcție la 31 decembrie 2009 își păstrează salariul, solda sau, după caz, indemnizația lunară de încadrare brut/brută avute la această dată, fără a fi afectate de măsurile de reducere a cheltuielilor de personal din luna decembrie 2009 prevăzute la art. 10 din Legea nr. 329/2009, care se calculează după cum urmează:

- la salariul de bază, solda/salariul funcției de bază sau, după caz, indemnizația lunară de încadrare corespunzătoare funcțiilor avute la data de 31 decembrie 2009 se adaugă cuantumul sporurilor și indemnizațiilor care se introduc în acesta/aceasta, prevăzute în notele la anexele Ia Legea-cadru nr. 330/2009, numai personalului care a beneficiat de acestea, în măsura în care își desfășoară activitatea în aceleași condiții;

- sporurile, indemnizațiile și alte drepturi salariale prevăzute în anexele la Legea-cadru nr. 330/2009 care nu se introduc în salariul de bază, solda/salariul funcției de bază sau, după caz, indemnizația lunară de încadrare se acordă în aceleași cuantumuri de la 31 decembrie 2009, numai personalului care a beneficiat de acestea, în măsura în care își desfășoară activitatea în aceleași condiții, cu respectarea prevederilor art. 23 din Legea-cadru nr. 330/2009."

Dispozițiile respective nu făceau nicio distincție în ceea ce privește elementele componente ale salariului avut în luna decembrie 2009, singura obligație referindu-se la menținerea integrală a acestuia.

Conform pct. 1 din Nota la anexa nr. IV/IA la Legea-cadru nr. 330/2009, în coeficienții de ierarhizare minimi și maximi corespunzători salariilor/soldelor funcțiilor de bază ai funcționarilor publici cu statut special - polițiști, respectiv ale cadrelor militare, erau cuprinse solda/salariul de merit, indemnizația de dispozitiv/sporul de misiune permanentă, sporul pentru păstrarea confidențialității în legătură cu informațiile clasificate și sporul de fidelitate.

Conform art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010, în cazul în care drepturile salariale determinate în conformitate cu Legea-cadru nr. 330/2009 și cu ordonanța de urgență sunt mai mici decât cele stabilite prin legi sau hotărâri ale Guvernului pentru funcția respectivă pentru luna decembrie 2009 se acordă o sumă compensatorie cu caracter tranzitoriu care să acopere diferența, în măsura în care persoana își desfășoară activitatea în aceleași condiții. Această sumă se include în salariul de bază, solda/salariul funcției de bază sau indemnizația lunară de încadrare, după caz, dar nu este luată în calcul la determinarea altor drepturi de natură salarială care se stabilesc în funcție de acestea.

În consecință, conform regulilor instituite prin art. 23 din Legea-cadru nr. 330/2009, art. 4 alin. (4), art. 5 alin. (1) și (3), art. 6 alin. (1) și (3) și art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010, s-a urmărit, în măsura în care activitatea personalului se desfășoară în aceleași condiții, menținerea cuantumurilor drepturilor salariale avute la 31 decembrie 2009, indiferent din ce sume erau constituite (sporuri, indemnizații, alte drepturi, etc).

Începând cu anul 2011, nici în conținutul Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, sporul de fidelitate nu se regăsește ca element salarial distinct, fapt pentru care sumele aferente nu mai pot face obiectul vreunei analize referitoare la salarizarea polițiștilor, acest element fiind "înghețat" practic la nivelul din luna decembrie 2009, prin abrogare, sumele fiind incluse în salariul funcției de bază doar în cazul persoanelor beneficiare aflate în plată la data de 31.12.2009.

Legile anuale de aplicare etapizată a Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, aplicabile în anii 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 (Legea nr. 285/2010; Legea nr. 283/2011; Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012; Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013; Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014; Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2016, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 9/2017), nu mai fac absolut nicio trimitere la elemente salariale ci doar la cuantumurile acestora, sporul de fidelitate nefiind reglementat nici în noile acte normative.

Menționăm că același traseu legislativ 1-a urmat și cuantumul salariului de merit, dar în anul 2016 salariul de merit a fost recuperat parțial potrivit modificării exprese a legislației, respectiv a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2015, cu modificările și completările ulterioare (a se vedea Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 20/2016).

Potrivit art. 4 alin. (2) și (3) din Anexa VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, în cazul polițiștilor, "salariul lunar se compune din salariul funcției de bază, indemnizații, compensații, sporuri, prime, premii și din alte drepturi salariale", salariul funcției de bază fiind "compus din salariul de funcție, salariul gradului profesional deținut, gradații și, după caz, salariul de comandă".

După cum se observă, potrivit reglementărilor legale precizate, polițiștii nu beneficiază de salariu de bază ca element de salarizare specific acestei categorii de personal, fapt reținut de altfel și de către înalta Curte de Casație și Justiție la pct. 70 din Decizia nr. 30/2016 privind interpretarea și aplicarea prevederilor art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, astfel că noțiunea de "salariu de bază al polițiștilor" nu mai este una de actualitate în contextul legislativ în vigoare.

Menționăm că salariul de bază este un element de salarizare care face parte din sistemul de salarizare al personalului civil și nu din cel specific polițiștilor, acest fapt fiind clar reglementat în cuprinsul Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, și Legii-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare.

În considerarea prevederilor art. 37 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a precizat că noțiunea de salariu de bază este specifică doar legislației privind salarizarea personalului și nu celei privind salarizarea personalului militar și polițiștilor, astfel că dispozițiile art. 3

1

alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2015 nu sunt aplicabile personalului militar și polițiștilor.

Din analiza art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, cu modificările și completările ulterioare, se observă că legiuitorul a identificat exact acele elemente distincte ale sistemelor de salarizare diferite astfel cum le-am menționat, prin utilizarea expresiei "cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcției de bază/salariilor funcției de bază/indemnizațiilor de încadrare", fiind identificate cu ușurință în această situație și categoriile de personal care fac obiectul măsurilor adoptate.

De asemenea la art. 1 alin. (5A1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, cu modificările și completările ulterioare, se prevede că "prin excepție de la prevederile alin. (1) și (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel, precum și personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituții, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază și al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație, va fi salarizat la nivelul maxim dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții".

De altfel, această expresie se regăsește în toate legile anuale speciale de aplicare etapizată a Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, începând cu anul 2011, asigurându-se astfel și un context istoric unitar de tratament legal în politicile salariale, cu această ocazie eliminându-se și eventualele interpretări eronate vis-a-vis de neînțelegerea elementelor de salarizare în unele modificări sau completări legislative ale legilor anuale.

În condițiile în care soluțiile legislative cuprinse la art. 1 alin. (5^1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, cu modificările și completările ulterioare, respectiv la art. 31 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, cu modificările și completările ulterioare, au fost adoptate prin excepție de la art. 1 alin. (1) și (2), respectiv art. 1 alin. (1) din aceleași ordonanțe de urgență, este clar faptul că aplicarea soluției legislative nu se poate realiza decât în sfera situațiilor pentru care s-a creat excepția, adică, în acest caz, pentru situația personalului plătit din fonduri publice "care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază".

În consecință, soluțiile legislative prevăzute la art. 1 alin. (5)

1

din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. art. 31 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, cu modificările și completările ulterioare, nu pot fi aplicate în situația polițiștilor din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, situație în care nu este necesară nici dezbaterea asupra Deciziei nr. 794/2016 a Curții Constituționale și nici a Deciziei nr. 23/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

De altfel, trebuie reținut faptul că potrivit pct. 42 din Decizia nr. 21/2016 privind interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 30 alin. (6) și art. 48 alin. (1) pct. 7 din Legea nr. 330/2009, art. 4 alin. (1), art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010, art. 1 alin. (5) din Legea nr. 285/2010 și art. 8 din anexa nr. 5 a Legii nr. 63/2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, conform căreia "rezultă, așadar, din citarea textului mai sus menționat că, prin legile anuale de salarizare, aceste sume compensatorii ar fi trebuit incluse în salariul de bază, indiferent de data dobândirii titlului științific de doctor", considerentele instanței sunt bazate pe existența unei soluții legislative adoptate în vederea acordării sporului de doctorat, iar în cazul de față, pentru sporul de fidelitate, nu există un act normativ ca cel invocat în Decizia nr. 21/2016 (Legea nr. 193/2016).

În ceea ce privește Decizia nr. 32/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, la nivelul instituției intimate a fost analizată situația drepturilor salariale acordate în prezent polițiștilor, prin prisma considerentelor/argumentelor Înaltei Curți de Casație și Justiție care au fost transpuse în mod corespunzător în cazul categoriei de personal menționate, dar nu au fost constatate/identificate norme de aplicare a prevederilor legale contrare acestor considerente/argumente.

Mai exact, având în vedere obiectul sesizării care s-a judecat pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, respectiv diferențele de salarizare pentru persoane care se înscriu în aceeași tranșă de vechime în muncă, în funcție de data la care au fost îndeplinite condițiile de vechime prin raportare la data intrării în vigoare a Legii nr. 285/2010, se constată că dezlegarea chestiunii de drept nu vizează în mod direct cazul polițiștilor salarizați în condițiile Anexei VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, ale căror salarii de funcție "sunt diferențiate prin clase de salarizare și coeficienți de ierarhizare, în raport cu nivelul studiilor, pregătirea profesională, atribuțiile ce revin fiecărei funcții, solicitările la efort, complexitatea și gradul de răspundere cerut de îndeplinirea acesteia, precum și cu eșalonul la care se desfășoară activitatea".

Totuși, chiar dacă se analizează considerentele/argumentele Înaltei Curți de Casație și Justiție ținând cont de acestea ca principii generale ce trebuie să guverneze modalitatea de plată efectivă a drepturilor salariale, prin raportare la elementul salarial specific polițiștilor, gradația, similar tranșelor de vechime, considerăm că prin Decizia nr. 32/2015 nu au apărut date noi care să modifice modalitatea de stabilire a drepturilor salariate cuvenite polițiștilor, modalitate utilizată la nivelul ministerului conform reconstrucției salariale prevăzute de lege începând cu data de 01.01.2010.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

2.1. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că reclamanților este fondat potrivit argumentelor care vor fi expuse în continuare:

Reclamanții au învestit instanța de fond cu o cerere prin care solicitau sancționarea pasivității pârâtului în emiterea unui act administrativ prin care să le fie recunoscut sporul de fidelitate de care beneficiau angajații ministerului pârât, în concret polițiștii ca funcționari public cu statut special, prevalându-se de dispozițiile Legii nr. 71/2015 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice.

Prima instanță a respins acțiunea reclamanților, analizând dacă și în ce măsură acest spor salarial s-a mai regăsit în legile de salarizare începând cu data adoptării Legii nr. 330/2009 și până la momentul sesizării instanței de fond, constatând că acest spor a fost abrogat în luna decembrie 2009, sumele fiind incluse în salariul funcției de bază doar în cadrul persoanelor beneficiare aflate în plată la data de 31.12.2009. S-a mai reținut că soluțiile legislative prevăzute la art. 1 alin. (5)

1

din O.U.G. nr. 83/2014, cu modificările și completările ulterioare și ale art. 3

1

alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2015, nu pot fi aplicate în situația polițiștilor din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, întrucât polițiștii nu mai beneficiază de salariu de bază ca element de salarizare specific acestei categorii de personal.

Verificarea reglementării acestui spor salarial pentru reclamanți prin legile anuale de salarizare ulterioare Legii nr. 330/2009 din perspectiva art. 1 alin. (5)

1

din O.U.G. nr. 83/2014 era irelevantă pentru soluționarea justă a cauzei. Ceea ce interesa sub acest aspect era dacă acest spor se regăsea ca element salarial sub forma sumelor compensatorii în pachetele salariale ale unor angajați în funcție ai Ministerului Afacerilor Interne la data în luna decembrie 2014.

Or, în această privință, nu este contestată situația unor angajați care anterior intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009 beneficiau de sporul de fidelitate în procentele diferențiate prevăzute de lege și care ulterior intrării în activitate a acestui act normativ, urmare a abrogării acestui drept salarial, spre a se conserva cuantumul salariului anterior, li s-au acordat sume compensatorii corespunzătoare întinderii acestui spor la data incidenței actului normativ mai sus menționat.

Pe de altă parte, în analiza refuzului nejustificat de a emite actul administrativ solicitat de către reclamanți se impunea a fi verificat dacă la nivelul pârâtului Ministerul Afacerilor Interne existau funcționari publici cu statut special - polițiști angajați, numiți sau promovați care să îndeplinească aceleași condiții de studii - medii, superioare, postuniversitare, doctorale -, de vechime și își desfășoară activitatea în aceleași condiții, specifice locului de muncă la data angajării sau promovării însă cu un cuantum al salariului mai mic decât categoria anterior analizată.

O atare analiză a fost refuzată reclamanților, conduită validată de instanța de fond, motivat de faptul că polițiștii nu beneficiază de salariu de bază, astfel că art. 1 alin. (5)

1

din O.U.G. nr. 83/2014 nu s-ar aplica acestei categorii socio - profesionale.

Este însă de observat că prin art. 1 alin. (5

1

) din O.U.G. nr. 83/2014, introdus prin Legea nr. 71/2015, se prevede că, prin excepție de la prevederile alin. (1) și (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel, precum și personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituții, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază și al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație, va fi salarizat la nivelul maxim dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții.

Art. 5 prevede că "(1) În anul 2015, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat sau din instituțiile subordonate acestora, în cazul în care nu există o funcție similară în plată.

Prin alin. (1

1

) legiuitorul statuează că "Prin nivel de salarizare în plată pentru funcțiile similare se înțelege același cuantum al salariului de bază cu cel al salariaților având aceeași funcție, în care au fost incluse, după data de 31 decembrie 2009, sumele aferente salariului de încadrare, precum și sumele aferente sporurilor de care au beneficiat înainte de această dată, dacă salariatul angajat, numit sau promovat îndeplinește aceleași condiții de studii - medii, superioare, postuniversitare, doctorale -, de vechime și își desfășoară activitatea în aceleași condiții, specifice locului de muncă la data angajării sau promovării.

În plus, este de subliniat că Decizia nr. 23 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2016 în soluționarea unei sesizări privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, a statuat cu caracter obligatoriu conform art. 521 C. proc. civ., că:

"în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (5

1

) din O.U.G. nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, sintagma "salarizat la același nivel" are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenței, al Curții de Conturi, precum și din cadrul celorlalte autorități și instituții publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea și aplicarea aceleiași norme este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, în cadrul aceleiași autorități sau instituții publice."

Este fără îndoială că polițiștii, funcționari publici cu statut special, se încadrează în ipoteza art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010, beneficiind de o reglementare specială a drepturilor lor salariale în anexa VII din acest act normativ, aserțiunile instanței de fond și ale pârâtului intimat în sens contrar fiind nefondate.

În acest context, nu este relevantă denumirea specifică a retribuției primite pentru serviciile efectuate în exercitarea funcției publice în care au fost numiți, ci întinderea ei, care trebuie să fie la nivelul maxim celei în plată dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții, studii și vechime, pentru că scopul normelor juridice anterior expuse a fost înlăturarea inechităților salariale la condiții egale de muncă, studii și vechime din sistemul bugetar, de la care angajații pârâtului nu fac excepție.

Prin urmare, refuzul pârâtului de a face o analiză a componentei salariale a angajaților săi în sensul identificării diferențelor de salarizare între aceștia, polițiști - funcționari cu statut special, care își desfășoară activitatea în aceleași condiții de studii și vechime pentru aplicarea art. 1 alin. (5

1

) din O.U.G. nr. 83/2014 este nejustificat, iar hotărârea instanței de fond care a validat o asemenea conduită este dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material anterior enunțate.

Însă, în valorificarea pretențiilor reclamanților, pârâtul nu poate fi obligat la emiterea unui act administrativ pentru recunoașterea sporului de fidelitate, care așa cum s-a arătat în precedent era abrogat la data intrării în vigoare a art. 1 alin. (5

1

) din O.U.G. nr. 83/2014, ci la emiterea unui act administrativ care să aibă ca obiect stabilirea drepturilor lor salariale, urmare a verificării prealabile, în privința fiecărui reclamant, a salarizării lor la nivel maxim prin raportare la ceilalți angajați ai pârâtului, care la momentul de referință îndeplineau aceleași condiții de studii - medii, superioare, postuniversitare, doctorale -, de vechime și își desfășoară activitatea în aceleași condiții cu reclamanții, însă în a căror componentă salarială era inclusă ca sumă compensatorie sporul de fidelitate abrogat prin Legea nr. 330/2009.

De asemenea, instanța nu poate obliga la emiterea unui act administrativ normativ, pentru că actul administrativ prin care se stabilesc drepturile salariale a unui funcționar public este un act administrativ esențialmente individual, care poate produce efecte numai în ceea ce privește reclamanții.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul reclamanților împotriva sentinței nr. 304 din 31 ianuarie 2018 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa hotărârea și rejudecând va fi admisă în parte acțiunea reclamanților și va obliga pârâtul Ministerul Afacerilor Interne să emită un act administrativ în aplicarea art. 1 alin. (5

1

) din O.U.G. nr. 83/2014, introdus prin Legea nr. 71/2015, în cazul diferențelor salariale decurgând din existența în plată a sumelor compensatorii aferente sporului de fidelitate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N. și O. împotriva sentinței nr. 304 din 31 ianuarie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează hotărârea atacată și rejudecând cauza:

Admite în parte acțiunea reclamanților în contradictoriu cu pârâtul pârâtul Ministerul Afacerilor Interne și în consecință obligă pârâtul Ministerul Afacerilor Interne să emită un act administrativ în aplicarea art. 1 alin. (5

1

) din O.U.G. nr. 83/2014, introdus prin Legea nr. 71/2015, în cazul diferențelor salariale decurgând din existența în plată a sumelor compensatorii corespunzătoare cuantumului sporului de fidelitate, în privința acestora.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 02 aprilie 2020.