Decizia nr. 78 din 12 noiembrie 2018

Prin Încheierea din 18 iunie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 1.188/112/2017, Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la dezlegarea chestiunilor de drept anterior menţionate.

Cererea de pronunţare a hotărârii prealabile a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, la data de 19 iulie 2018, cu nr. 1.970/1/2018. II. Temeiul juridic al sesizării

Articolul 519 din Codul de procedură civilă stipulează următoarele: „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi, asupra acesteia, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”. III. Normele de drept intern care formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la pronunţarea unei hotărâri prealabile

În ceea ce priveşte îndreptăţirea secretarului la acordarea majorării salariale în discuţie, în virtutea atribuţiilor de asistenţă socială pretins deţinute, s-a considerat că sunt incidente următoarele norme:

Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 416/2001 privind venitul minim garantat, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 50/2011, cu modificările şi completările ulterioare, denumite în continuare Norme metodologice de aplicare a Legii nr. 416/2001 „Art. 24. – (1) Cererea şi declaraţia pe propria răspundere pentru acordarea ajutorului social, însoţite de actele doveditoare, fişa de calcul al ajutorului social şi ancheta socială sunt prezentate secretarului de către persoanele prevăzute la art. 1 pentru verificare şi vizare. (2) În termen de maximum 10 zile lucrătoare de la efectuarea anchetei sociale şi pe baza documentelor prevăzute la alin. (1) secretarul are obligaţia să prezinte primarului, pentru aprobare, dispoziţia de acordare sau de respingere a cererii privind ajutorul social. […]”

Legea nr. 416/2001 privind venitul minim garantat, cu modificările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 416/2001 Art. 12 alin. (5) „Primarul şi secretarul unităţii administrativ- teritoriale răspund, în condiţiile legii, de realitatea şi legalitatea operaţiunilor de stabilire a dreptului la ajutorul social, inclusiv a cuantumului acestuia.”

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 privind salarizarea personalului din cadrul sistemului public sanitar şi sistemului public de asistenţă socială în anul 2015, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 185/2015, denumită în continuare Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 „Art. 1. – (1) Începând cu 1 ianuarie 2015, pentru personalul din cadrul sistemului public sanitar, inclusiv unităţi medico- sociale, şi al sistemului public de asistenţă socială, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază, astfel cum a fost acordat pentru luna decembrie 2014, se majorează cu 100 lei. […] Art. 3. – În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, prin sistemul public de asistenţă socială se înţelege, în conformitate cu prevederile Legii asistenţei sociale nr. 292/2011, instituţiile şi unităţile publice de asistenţă socială care furnizează servicii sociale, serviciile publice de asistenţă socială de la nivelul consiliilor judeţene, sectoarelor municipiului Bucureşti, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, municipiilor, oraşelor şi comunelor, precum şi persoanele care asigură serviciile de îngrijire personală la domiciliu, cât şi personalul care asigură consiliere educaţională, socială şi psihologică persoanelor private de libertate aflate în custodia sistemului penitenciar.”

Legea nr. 293/2015 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 35/2015 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 152/1998 privind înfiinţarea Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe, cu modificările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 293/2015 „Art. II. – (1) Începând cu drepturile aferente lunii decembrie 2015, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul din cadrul sistemului public de asistenţă socială, astfel cum este definit în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 privind salarizarea personalului din cadrul sistemului public sanitar şi sistemului public de asistenţă socială în anul 2015, cu modificările ulterioare, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 185/2015, se majorează cu 25% faţă de nivelul acordat pentru luna septembrie 2015 […].”

În ceea ce priveşte egalizarea salariului secretarului cu cel mai mare salariu aflat în plată s-a considerat ca fiind incidente următoarele norme:

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal- bugetare, cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 „Art. 1. – (1) În anul 2016, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2015, în măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii şi nu se aplică valoarea de referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare. (…) Art. 3 1 . – (1) Prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizaţiilor de încadrare mai mic decât cel stabilit la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii. (1 1 ) Sintagma «fiecare funcţie» prevăzută la alin. (1) reprezintă funcţiile prevăzute în aceeaşi anexă, capitol, literă, număr şi număr curent în Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare. (…) (1 3 ) În aplicarea prevederilor alin. (1), prin instituţie sau autoritate publică se înţelege acea instituţie sau autoritate publică cu personalitate juridică care are patrimoniu propriu, buget propriu de venituri şi cheltuieli, conduce contabilitate proprie, iar conducătorul acesteia are calitatea de ordonator de credite. În cazul instituţiilor sau autorităţilor publice aflate în subordinea aceluiaşi ordonator de credite, având acelaşi scop, îndeplinind aceleaşi funcţii şi atribuţii, aflate la acelaşi nivel de subordonare din punct de vedere financiar, nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare se va stabili la nivelul maxim aflat în plată din cadrul tuturor acestor instituţii sau autorităţi publice subordonate. (1 4 ) Pentru personalul didactic de predare din învăţământul superior/universitar nivelul salariului de bază similar în plată sau al salariului de bază maxim corespunzător funcţiei didactice ocupate se stabileşte cu respectarea criteriilor care s-au avut în vedere la acordarea salariului de încadrare între minim şi maxim, cu toate elementele care fac parte din salariul de bază, fără compensaţii tranzitorii, cu excepţia celei pentru titlul ştiinţific de doctor obţinut în domeniul pentru care îşi desfăşoară activitatea.” IV. Expunerea succintă a procesului

Prin Dispoziţia nr. 45 din 21 martie 2017, emisă de pârâtul primarul comunei Livezile, a fost majorat salariul de bază brut al pârâtei MECM, secretar al comunei Livezile. Din motivarea acesteia reiese că, pentru emiterea actului, s-a avut în vedere, pe de o parte, faptul că secretarul comunei are atribuţii în domeniul asistenţei sociale şi, pe de altă parte, faptul că prin Sentinţa civilă nr. 1.049/2016 a Tribunalului Vrancea, definitivă, a fost mărit salariul secretarului comunei Goleşti, astfel că în speţă sunt incidente cele statuate prin Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 794/2016 relativ la egalizarea salariului cu cel mai mare salariu aflat în plată, stabilit prin hotărâri judecătoreşti.

Împotriva acestei dispoziţii a formulat acţiune în anulare reclamantul prefectul judeţului Bistriţa-Năsăud, arătând, în esenţă, că Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 794/2016 nu vizează situaţii de fapt particulare, fără aplicabilitate generală, că majorările salariale dispuse prin dispoziţia atacată nu sunt drepturi salariale cu aplicabilitate generală, astfel că ele nu pot fi luate în calcul la stabilirea salariului maxim aflat în plată, că stabilirea salariului maxim aflat în plată nu se poate face prin raportare la drepturile salariale plătite în cadrul altei primării, deoarece nu este vorba despre instituţii sau autorităţi publice aflate în subordinea aceluiaşi ordonator de credite, că de majorările salariale în discuţie poate beneficia doar personalul din cadrul sistemului public de asistenţă socială, că la nivelul Primăriei Comunei Livezile există un compartiment de asistenţă socială cu un post, compartiment care se află în subordinea secretarului comunei, şi că secretarul nu face parte din compartimentul de asistenţă socială şi, prin natura funcţiei sale de conducere, are atribuţii de organizare, coordonare, conducere şi control al structurilor din subordinea sa.

Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei pârâţii au solicitat respingerea acţiunii, arătând că trebuie să beneficieze de majorări salariale întreg personalul care desfăşoară, în concret, atribuţii în domeniul activităţilor de asistenţă socială în cadrul Primăriei Comunei Livezile, că prin Legea nr. 416/2001 şi prin Hotărârea Guvernului nr. 50/2011 s-au reglementat, în sarcina secretarului comunei, atribuţii specifice în domeniul asistenţei sociale, că legea prin care se acordă drepturile salariale nu face distincţie între atribuţiile prevăzute în sarcina persoanelor cu funcţii de conducere şi cele prevăzute în sarcina persoanelor cu funcţii de execuţie, că deşi cele două primării nu sunt subordonate aceluiaşi ordonator de credite, funcţia deţinută este aceeaşi, astfel că salarizarea trebuie să fie unitară.

Tribunalul Bistriţa-Năsăud, prin Sentinţa civilă nr. 1.028/2017, a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamant. Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că reperul pentru stabilirea salariului de bază îl reprezintă familia ocupaţională, indiferent de instituţie sau autoritate publică, şi că Sentinţa civilă nr. 1.049/2016 a Tribunalului Vrancea atestă îndreptăţirea secretarilor de comună la majorările salariale în discuţie.

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul. În motivarea recursului s-a arătat, în esenţă, că drepturile băneşti în discuţie nu au aplicabilitate generală, că secretarul nu desfăşoară în mod nemijlocit activităţi de asistenţă socială în cadrul compartimentului de asistenţă socială de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, ci are doar atribuţii de organizare, coordonare, conducere şi control asupra structurilor din subordinea sa, că secretarul comunei Goleşti s-a aflat într-o situaţie specială, deoarece desfăşura în concret anumite atribuţii privind asistenţa socială, întrucât erau vacante posturile din cadrul compartimentului de specialitate şi că nu este îndeplinită condiţia ca funcţia căreia i s-a recunoscut dreptul prin hotărâre judecătorească să se afle în subordinea aceluiaşi ordonator de credite ca funcţia vizată de prezentul litigiu. Acest recurs face obiectul prezentului dosar. V. Motivele reţinute de titularul sesizării care susţin admisibilitatea procedurii

Potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, dacă în cursul judecăţii un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.

Rezultă, de aici, că pentru sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea dezlegării unei chestiuni de drept trebuie să fie îndeplinite următoarele condiţii de admisibilitate: să existe o problemă veritabilă de drept cu privire la care există posibilitatea unor interpretări diferite; problema de drept să se ridice în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; problema de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea acesteia să depindă soluţionarea cauzei pendinte; chestiunea de drept să fie nouă; să fie vorba despre o chestiune de drept asupra căreia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

În speţă, Curtea reţine că aceste condiţii sunt îndeplinite, după cum urmează:

În ceea ce priveşte existenţa unei probleme de drept cu privire la care există posibilitatea unor interpretări diferite s-a apreciat că problemele de drept ce fac obiectul prezentei sesizări îndeplinesc această condiţie, câtă vreme nu se poate considera că textele de lege referitoare la îndreptăţirea secretarului la acordarea majorării salariale în discuţie, în virtutea atribuţiilor de asistenţă socială pretins deţinute şi egalizarea salariului secretarului cu cel mai mare salariu aflat în plată ar conţine o soluţie legislativă clară. Mai mult, aceste probleme privesc chestiuni legate de legislaţia salarizării personalului din sectorul public, care prezintă, prin definiţie, dificultăţi de interpretare şi aplicare datorate atât schimbărilor frecvente ale legislaţiei, cât şi necesităţii corelării unui număr relativ mare de acte normative, dovadă în acest sens fiind şi numărul ridicat de hotărâri preliminare şi hotărâri date în recurs în interesul legii de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în acest domeniu.

Deoarece Curtea de Apel Cluj este învestită cu soluţionarea cererii de recurs în prezentul dosar, reiese, în mod evident, că este îndeplinită şi condiţia ca problema de drept să se ridice în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă.

În ceea ce priveşte caracterul esenţial al celor două probleme de drept s-a reţinut că prezentul litigiu priveşte legalitatea unei dispoziţii a primarului prin care secretarului comunei i s-au acordat majorările salariale prevăzute de art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 şi art. II din Legea nr. 293/2015. Or, ţinând cont că s-a susţinut că această majorare este legală, pe de o parte, prin prisma atribuţiilor de asistenţă socială ale secretarului şi, pe de altă parte, prin prisma ideii de egalizare cu cel mai mare salariu aflat în plată, cele două probleme expuse mai sus au un rol hotărâtor în soluţionarea cauzei.

Referitor la noutatea chestiunii de drept, Curtea reţine că, urmare a cercetărilor efectuate din oficiu, nu a fost identificată o jurisprudenţă care să prezinte caracterul unei practici judiciare conturate şi constante în materie.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat asupra celor două probleme de drept ridicate şi acestea nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare. VI. Punctul de vedere al completului de judecată

Referitor la prima întrebare formulată s-a considerat că este necesar, în primul rând, să se lămurească dacă împrejurarea că secretarul comunei are atribuţiile prevăzute de art. 24 alin. (1) şi (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 416/2001, respectiv de a propune primarului acordarea sau respingerea cererii de ajutor social, este suficientă pentru a se considera că acesta face parte din sistemul public de asistenţă socială. Astfel, definiţia dată acestui sistem de prevederile art. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 face referire, printre altele, la serviciile publice de asistenţă socială de la nivelul comunelor, însă problema care se ridică este de a şti dacă secretarul, prin simplul fapt al deţinerii atribuţiei de mai sus, trebuie considerat ca făcând parte din acest serviciu sau, din contră, câtă vreme această atribuţie singulară de asistenţă socială este una minoritară faţă de celelalte atribuţii aflate în competenţa sa, el nu poate fi considerat ca făcând parte din acest sistem.

În cazul în care se consideră că atribuţiile prevăzute de art. 24 alin. (1) şi (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 416/2001 nu sunt suficiente pentru a se considera că secretarul face parte din sistemul public de asistenţă socială, se ridică problema dacă ar trebui studiată situaţia particulară a fiecărui secretar, pentru a se vedea în ce măsură în fişa postului său există şi alte atribuţii de asistenţă socială, care să determine concluzia că, prin cumulul mai multor atribuţii concrete de acest fel sau, eventual, prin împrejurarea că secretarul exercită şi atribuţiile unor funcţionari care lipsesc din structura primăriei, acesta are un rol suficient în acordarea asistenţei sociale încât să se considere că el face parte din sistemul în discuţie sau, din contră, având în vedere atribuţiile generale, care definesc funcţia de secretar, astfel cum sunt acestea prevăzute de art. 117 din Legea nr. 215/2001, nu s-ar putea considera niciodată că acesta face parte din sistemul public de asistenţă socială, funcţia sa fiind cu totul alta.

Cu alte cuvinte, prima problemă de drept care se pune în prezenta speţă este dacă, pentru a se considera că un funcţionar face parte din sistemul public de asistenţă socială, este necesar ca acesta să aibă preponderent atribuţii de asistenţă socială sau este suficient faptul că acesta are una sau mai multe atribuţii punctuale în acest domeniu, deşi celelalte atribuţii ale sale nu au legătură cu asistenţa socială.

În opinia completului, intenţia legiuitorului nu a fost cea de a acorda majorări salariale tuturor funcţionarilor care au atribuţii izolate de asistenţă socială, ci de a acorda aceste majorări funcţionarilor care au preponderent asemenea atribuţii, numai despre aceştia putându-se afirma că fac propriu-zis parte din sistemul de asistenţă socială.

În măsura în care s-ar ajunge la concluzia că secretarii în general sau un anumit secretar în particular nu face parte din sistemul de asistenţă socială, astfel că nu este îndreptăţit să beneficieze de majorările salariale în discuţie, se ridică o nouă problemă de drept, vizată de cea de a doua întrebare formulată în cauză, şi anume de a şti ce influenţă are asupra situaţiei altor secretari de comune împrejurarea că, printr-o hotărâre judecătorească definitivă, secretarului unei comune i s-a recunoscut dreptul la această majorare salarială.

Răspunsul la această întrebare depinde, într-o anumită măsură, de răspunsul care se va da la prima întrebare. Astfel, dacă se va considera că secretarii trebuie să beneficieze de majorarea salarială „în bloc”, în virtutea atribuţiilor de asistenţă socială prevăzute de art. 24 alin. (1) şi 2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 416/2001, atunci este evident că cea de a doua problemă nu se mai pune, deoarece salariile tuturor secretarilor pot fi mărite în virtutea unui drept al lor propriu, fără a fi necesar să se apeleze la egalizarea cu cel mai mare salariu aflat în plată.

De asemenea, dacă se va considera că situaţia fiecărui secretar trebuie analizată în parte, prin raportare la atribuţiile din fişa postului, se consideră că alţi secretari nu vor putea solicita egalizarea la salariul acestuia, câtă vreme salariul său a fost majorat cu luarea în considerare a unor atribuţii specifice. Astfel, fie şi alţi secretari au aceleaşi atribuţii, astfel încât sunt titularii unui drept propriu la majorarea salarială, ori nu au aceste atribuţii, caz în care nu sunt titularii unui drept propriu de a obţine majorarea salarială, dar nici nu pot cere egalizarea la cel mai mare salariu aflat în plată, deoarece aceasta presupune, prin ipoteză, funcţionari care îndeplinesc aceleaşi atribuţii.

Rezultă, prin urmare, că cea de a doua întrebare este cu adevărat relevantă doar în situaţia în care răspunsul la prima întrebare ar fi în sensul că niciun secretar nu este îndreptăţit să beneficieze, ca atare, de majorarea salarială. Astfel, în ciuda acestui fapt, nu s-ar putea face abstracţie de împrejurarea că, în concret, există în ţară cel puţin un secretar care beneficiază de ea în temeiul Sentinţei civile nr. 1.049/2016 a Tribunalului Vrancea. Prin urmare, în vederea egalizării salariului secretarului din prezenta speţă cu salariul secretarului comunei Goleşti s-ar putea acţiona în două moduri: a) fie să se acorde secretarului comunei Livezile o majorare de 100 de lei şi una de 25% din salariul său actual, cum s-a întâmplat în speţă, indiferent care va fi cuantumul salariului la care se va ajunge în acest mod şi indiferent de cuantumul concret al salariului secretarului comunei Goleşti; b) fie să se compare cuantumul salariului secretarului comunei Goleşti cu cel al secretarului comunei Livezile şi să se acorde celui din urmă un salariu egal cu al celui dintâi, fără a se ţine cont de faptul că secretarul comunei Goleşti a ajuns la cuantumul respectiv prin aplicarea majorărilor salariale în discuţie.

În opinia instanţei de sesizare, modalitatea de a proceda descrisă la lit. b) este cea corectă. Astfel, egalizarea la cel mai mare salariu aflat în plată nu presupune ca fiecare funcţionar să primească automat o mărire procentuală a salariului egală cu cea obţinută de un alt salariat cu o funcţie identică, ci, din contră, presupune ca cei doi funcţionari să ajungă să aibă salariu egal, prin creşterea salariului mai mic până la nivelul salariului mai mare, fără a interesa prin aplicarea căror majorări s-a ajuns la acest salariu mai mare. Aceasta înseamnă că simplul fapt că un anumit funcţionar a obţinut o hotărâre judecătorească prin care s-a stabilit că este îndreptăţit la o mărire salarială într-un anumit procent nu înseamnă automat că toţi cei care ocupă aceeaşi funcţie vor beneficia de respectiva mărire salarială în acelaşi procent, ci că vor beneficia cel mult de o mărire a salariului dacă şi în măsura cu care acesta este mai mic decât cel al primului funcţionar. VII. Punctele de vedere ale părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Recurentul a opinat în sensul că nu este necesară sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, deoarece prevederile legale sunt clare, în sensul că, la stabilirea salariului maxim aflat în plată, nu se pot lua în considerare drepturi salariale recunoscute în baza unor situaţii de fapt particulare, că pot fi determinate persoanele care pot să beneficieze de majorările salariale pentru personalul din cadrul sistemului public de asistenţă socială şi că secretarul nu poate fi asimilat cu toate categoriile de personal din cadrul aparatului pe care îl conduce, acesta putând beneficia de majorările salariale doar dacă desfăşoară el însuşi activităţi de protecţie socială.

Intimaţii au considerat că în speţă nu este îndeplinită condiţia ca de chestiunea care face obiectul sesizării să depindă soluţionarea pe fond a cauzei, că majorările salariale în discuţie trebuie acordate întregului personal care desfăşoară, în concret, activităţi de asistenţă socială, printre care se numără şi secretarul comunei, că trebuie avute în vedere şi dispoziţiile Deciziei Curţii Constituţionale a României nr. 794/2016 şi că acestea nu se referă la un „fapt particular”, astfel cum susţine recurentul. VIII. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

Curţile de apel Braşov şi Constanţa nu au identificat practică judiciară relevantă şi nu au exprimat un punct de vedere cu privire la problemele de drept ce fac obiectul prezentei sesizări.

La nivelul Curţii de Apel Alba Iulia, înaintându-se Sentinţa civilă nr. 304 din 2 aprilie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 2.370/85/2017 a Tribunalului Sibiu, punctul de vedere al judecătorilor din cadrul Tribunalul Sibiu – Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal este următorul: – Secretarul unei comune nu poate fi considerat personal din cadrul sistemului de asistenţă socială, astfel cum este acesta definit prin art. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014, astfel încât să beneficieze de majorările salariale prevăzute de art. 1 alin. (1) din actul normativ anterior menţionat şi art. II din Legea nr. 293/2015 în virtutea atribuţiilor sale prevăzute de art. 24 alin. (1) şi (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 416/2001 şi art. 12 alin. (5) din Legea nr. 416/2001, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014, chiar în preambul, precizând expres motivul emiterii ei, aspect important în determinarea categoriilor de persoane care pot beneficia de această recompensă. Astfel, se prevede că „ţinând seama că în prezent personalul medico-sanitar şi de asistenţă socială beneficiază de venituri salariale care nu îl motivează să îşi desfăşoare activitatea în unităţi sanitare şi de asistenţă socială din ţara noastră, înregistrându-se în ultima perioadă migrări masive ale acestuia către unităţi din alte ţări, având în vedere importanţa deosebită a acestor sectoare în dezvoltarea generală a societăţii româneşti, se impune asigurarea unei remuneraţii mai atractive pentru aceste categorii de personal. O mai bună motivare a acestuia ar putea conduce la creşterea performanţelor profesionale şi, implicit, la o mai bună desfăşurare a actului medical şi a serviciilor sociale pentru a răspunde nevoilor sociale şi creşterii calităţii vieţii prin menţinerea în sistemul public sanitar şi de asistenţă socială a unui personal calificat şi cu experienţă”. O concluzie certă se desprinde din acest preambul, respectiv că de prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 pot beneficia cei care, în mod efectiv, ca personal medical sau asistenţă socială, desfăşoară activitatea de asistenţă socială, personal în care reclamanta nu se încadrează. La acordarea acestor drepturi salariale majorate trebuie avută în vedere intenţia legiuitorului aşa cum se desprinde din preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 coroborat cu definiţia sistemului public de asistenţă socială făcută de art. 3 din actul normativ anterior menţionat; – cu privire la cel de al doilea aspect se opinează că este necesar, în plus, ca fişa postului să prevadă atribuţii concrete de asistenţă socială în sarcina sa şi să îndeplinească în concret asemenea atribuţii în lipsa personalului specializat din cadrul primăriei, situaţia fiecărui secretar urmând a fi analizată de la caz la caz, în funcţie de atribuţiile concrete deţinute; – referitor la al treilea aspect, opinia Tribunalului Sibiu este că se va analiza fiecare situaţie concretă în parte; – în ceea ce priveşte al patrulea aspect se arată că, în situaţia în care se dovedeşte că un secretar al unei comune a obţinut prin hotărâre judecătorească majorările salariale prevăzute de art. l alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 şi art. II din Legea nr. 293/2015, opinia este că acestea nu trebuie aplicate automat tuturor celorlalţi secretari de comune.

La nivelul Curţii de Apel Bacău, din analiza Deciziei nr. 808/2017 pronunţate în Dosarul nr. 2.591/110/2016 rezultă că, în raport cu funcţia publică îndeplinită de secretarul comunei, acesta nu se încadrează în categoriile vizate de actul normativ. Punctul de vedere al judecătorilor care activează la Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Neamţ este în sensul că secretarul unei comune poate fi considerat personal din cadrul sistemului public de asistenţă socială, astfel cum este definit prin art. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014, astfel încât să beneficieze de majorările salariale prevăzute de art. 1 alin. (1) din actul normativ anterior menţionat şi art. II din Legea nr. 293/2015, fiind necesar, în plus, ca fişa postului să prevadă atribuţii concrete de asistenţă socială în sarcina sa sau ca el să îndeplinească asemenea atribuţii în lipsa personalului specializat din cadrul primăriei, situaţia fiecărui secretar urmând a fi analizată de la caz la caz, în funcţie de atribuţiile deţinute. Dacă în situaţia în care se dovedeşte că un secretar al unei comune ar fi obţinut, prin hotărâre judecătorească, majorările salariale prevăzute de art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 şi art. II din Legea nr. 293/2015, aceste majorări trebuie aplicate automat tuturor celorlalţi secretari de comune, caz în care egalizarea la cel mai mare salariu aflat în plată trebuie să se facă prin raportare la cuantumul concret al acestui salariu (Decizia Curţii Constituţionale nr. 794/2016).

Curtea de Apel Bucureşti a arătat că, la nivelul Tribunalului Bucureşti, s-a apreciat ca necesar să se lămurească dacă împrejurarea că secretarul comunei are atribuţiile prevăzute de art. 24 alin. (1) şi (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 416/2001, respectiv de a propune primarului acordarea sau respingerea cererii de ajutor social, este suficientă pentru a se considera că acesta face parte din sistemul public de asistenţă socială. Astfel, se susţine că definiţia dată acestui sistem de prevederile art. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 face referire, printre altele, la serviciile publice de asistenţă socială de la nivelul comunelor, însă problema care se ridică este de a şti dacă secretarul, prin simplul fapt al deţinerii atribuţiei de mai sus, trebuie considerat ca făcând parte din acest sistem sau, din contră, câtă vreme această atribuţie singulară de asistenţă socială este una minoritară faţă de celelalte atribuţii aflate în competenţa sa, el nu poate fi considerat ca făcând parte din acest sistem. Pornind de la ideea că atribuţiile prevăzute de art. 24 alin. (1) şi (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 416/2001 nu sunt suficiente pentru a se considera că secretarul face parte din sistemul public de asistenţă socială, această instanţă a apreciat că se ridică problema dacă ar trebui studiată situaţia particulară a fiecărui secretar, pentru a se vedea în ce măsură în fişa postului său există şi alte atribuţii de asistenţă socială, care să determine concluzia că, prin cumulul mai multor atribuţii concrete de acest fel sau, eventual, prin împrejurarea că secretarul exercită şi atribuţiile unor funcţionari care lipsesc din structura primăriei, acesta are un rol suficient în acordarea asistenţei sociale încât să se considere că el face parte din sistemul în discuţie sau, din contră, având în vedere atribuţiile generale, care definesc funcţia de secretar, nu s-ar putea considera niciodată că acesta face parte din sistemul public de asistenţă socială, funcţia sa fiind cu totul alta. Se reţine că intenţia legiuitorului nu a fost aceea de a acorda majorări salariale tuturor funcţionarilor care au atribuţii izolate de asistenţă socială, ci de a acorda aceste majorări funcţionarilor publici care au preponderent aceste atribuţii, numai despre aceştia putându-se afirma că fac parte propriu- zis din sistemul de asistenţă socială. În măsura în care s-ar ajunge la concluzia că secretarii în general sau un anumit secretar în particular nu face parte din sistemul de asistenţă socială, astfel că nu este îndreptăţit să beneficieze de majorările salariale în discuţie, această instanţă apreciază că se ridică problema de drept vizată de cea de-a doua întrebare formulată, şi anume de a şti ce influenţă are asupra situaţiei altor secretari de comune împrejurarea că, printr-o hotărâre judecătorească definitivă, secretarului unei comune i s-a recunoscut dreptul la această majorare salarială. În concluzie, s-a apreciat că simplul fapt că un anumit funcţionar a obţinut o hotărâre judecătorească prin care s-a stabilit că este îndreptăţit la o mărire salarială într-un anumit procent nu înseamnă automat că toţi cei care ocupă aceeaşi funcţie vor beneficia de respectiva mărire salarială în acelaşi procent. La nivelul Tribunalului Giurgiu s-a reţinut că dispoziţiile art. 24 alin. (1) şi (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 416/2001, respectiv de a propune primarului acordarea sau respingerea cererii de ajutor social, nu sunt suficiente pentru a considera că secretarul unei comune face parte din sistemul public de asistenţă socială. Simplul fapt al deţinerii acestei atribuţii nu trebuie considerat ca făcând parte din acest serviciu, câtă vreme această atribuţie singulară de asistenţă socială este una minoritară faţă de celelalte atribuţii aflate în competenţa sa. Sub aspect legal, secretarul unităţii administrativ-teritoriale este persoana care asigură continuitatea şi permanenţa administraţiei publice locale. Secretarul are sarcina extrem de importantă de a asigura conformitatea cu legea a tuturor actelor emise de primar, precum şi a celor adoptate de consiliul local, respectiv consiliul judeţean. Deşi legea nu o spune în mod expres, secretarul este practic juristul colectivităţii locale în care îşi desfăşoară activitatea. Reţine această instanţă că atribuţiile secretarului unităţii administrativ-teritoriale sunt enumerate în art. 117 din Legea nr. 215/2001. În cazul în care un secretar al unei comune a obţinut prin hotărâre judecătorească majorările salariale prevăzute de art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 şi art. II din Legea nr. 293/2015, s-a constatat că aceste majorări trebuie aplicate automat tuturor celorlalţi secretari de comune, apreciind că se impune ca cei doi funcţionari să ajungă să aibă salariu egal, prin creşterea salariului mai mic până la nivelul salariului mai mare, fără a interesa prin aplicarea căror majorări s-a ajuns la acest salariu mai mare. În concluzie, s-a constatat că simplul fapt că un anumit funcţionar a obţinut o hotărâre judecătorească prin care s-a stabilit că este îndreptăţit la o mărire salarială într-un anumit procent nu înseamnă automat că toţi cei care ocupă aceeaşi funcţie vor beneficia de respectiva mărire salarială în acelaşi procent, ci că vor beneficia cel mult de o mărire a salariului dacă şi în măsura cu care acesta este mai mic decât cel al primului funcţionar. La nivelul Tribunalului Ialomiţa s-a apreciat cu privire la prima solicitare că secretarul unei comune nu se încadrează în domeniul de aplicare al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 şi art. II alin. (1) din Legea nr. 293/2015, neînscriindu-se în categoria personalului de asistenţă socială, ci acesta exercită o funcţie publică de conducere la nivelul unităţii administrativ-teritoriale, reglementată distinct atât din punctul de vedere al atribuţiilor, cât şi al salarizării. Se susţine că nu are relevanţă faptul că în atribuţiile concrete ale funcţiei publice de secretar al unităţii administrativ-teritoriale se pot regăsi, după caz, şi aspecte în legătură cu activitatea de asistenţă socială desfăşurată la nivelul comunei, întrucât acestea îşi găsesc izvorul în art. 117 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 215/2001, şi nu în legislaţia specifică activităţii menţionate, cu consecinţa firească a faptului că această funcţie publică de conducere îşi păstrează regimul juridic special şi propriu, inclusiv sub aspectul salarizării distincte, fără a deveni una încadrabilă în categoria personalului de asistenţă socială, pentru a beneficia de drepturile proprii acestuia din urmă, În susţinerea acestui punct de vedere s-a mai arătat şi că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 prevede la art. 1 că ” (1) începând cu 1 ianuarie 2015, pentru personalul din cadrul sistemului public sanitar, inclusiv unităţi medico-sociale, şi al sistemului public de asistenţă socială, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază, astfel cum a fost acordat pentru luna decembrie 2014, se majorează cu 100 lei. (2) Prevederile alin. (1) se aplică personalului din cadrul sistemului public sanitar, inclusiv unităţi medico-sociale şi sistemul public de asistenţă socială, astfel încât aceşti salariaţi să beneficieze de o majorare brută de cel puţin 1.200 lei pe an. Ca urmare a creşterii salariului minim brut pe ţară garantat în plată începând cu luna iulie 2015, acestor salariaţi li se aplică diferenţa începând din această dată”, iar la art. 3 că, „în sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, prin sistemul public de asistenţă socială se înţelege, în conformitate cu prevederile Legii asistenţei sociale nr. 292/2011, instituţiile şi unităţile publice de asistenţă socială care furnizează servicii sociale, serviciile publice de asistenţă socială de la nivelul consiliilor judeţene, sectoarelor municipiului Bucureşti, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, municipiilor, oraşelor şi comunelor, precum şi persoanele care asigură serviciile de îngrijire personală la domiciliu, cât şi personalul care asigură consiliere educaţională, socială şi psihologică persoanelor private de libertate aflate în custodia sistemului penitenciar”. Totodată, din expunerea de motive a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 reiese că: „Ţinând seama că în prezent personalul medico-sanitar şi de asistenţă socială beneficiază de venituri salariale care nu îl motivează să îşi desfăşoare activitatea în unităţi sanitare şi de asistenţă socială din ţara noastră, înregistrându-se în ultima perioadă migrări masive ale acestuia către unităţi din alte ţări, (…) „. Aşadar, s-a reţinut că intră în domeniul de aplicare al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 personalul de asistenţă socială, adică persoanele ce desfăşoară efectiv activitate de asistenţă socială în structurile corespunzătoare stabilite de lege în acest sens. Art. II alin. (1) din Legea nr. 293/2015 prevede că, „începând cu drepturile aferente lunii decembrie 2015, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul din cadrul sistemului public de asistenţă socială, astfel cum este definit în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 privind salarizarea personalului din cadrul sistemului public sanitar şi sistemului public de asistenţă socială în anul 2015, cu modificările ulterioare, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 185/2015, se majorează cu 25% faţă de nivelul acordat pentru luna septembrie 2015”. Art. 1 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 prevede că „Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), în anul 2015, personalul din cadrul sistemului public sanitar şi sistemului public de asistenţă socială beneficiază de drepturile salariale stabilite în conformitate cu prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 privind salarizarea personalului din cadrul sistemului public sanitar şi sistemului public de asistenţă socială în anul 2015”. În opinia acestei instanţe, funcţia publică de secretar al unităţii administrativ-teritoriale cunoaşte o reglementare concretă sub aspectul atribuţiilor la art. 117 din Legea nr. 215/2001. Totodată, se reţine şi că salarizarea acestei funcţii publice se regăseşte în Legea-cadru nr. 284/2010 (în vigoare în perioada relevantă de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 şi a Legii nr. 293/2015) la anexa nr. 1, capitolul I lit. b) pct. 4 „Funcţiile publice de conducere”. În schimb, salarizarea personalului din asistenţa socială se regăseşte la anexa III din Legea-cadru nr. 284/2010. Din analiza expunerii de motive proprii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014, în opinia tribunalului reiese faptul că scopul legiuitorului a fost de a motiva personalul de asistenţă socială de a se încadra şi a continua exercitarea unor astfel de activităţi, iar nu funcţionarii publici de conducere, precum secretarul unităţii administrativ-teritoriale, în ale căror atribuţii se pot regăsi unele aspecte în legătură cu domeniul analizat. Referitor la cea de a doua solicitare, opinia majoritară a magistraţilor Tribunalului Ialomiţa asupra chestiunii de drept sesizate este concordantă cu punctul de vedere al instanţei de trimitere a sesizării în sensul că „egalizarea la cel mai mare salariu aflat în plată nu presupune ca fiecare funcţionar să primească automat o mărire procentuală a salariului egală cu cea obţinută de un alt salariat cu o funcţie identică, ci, din contră, presupune ca cei doi funcţionari să ajungă să aibă salariu egal, prin creşterea salariului mai mic până la nivelul salariului mai mare, fără a interesa prin aplicarea căror majorări s-a ajuns la acest salariu mai mare”. Prin urmare, s-a susţinut că simplul fapt că un anumit funcţionar a obţinut o hotărâre judecătorească prin care s-a stabilit că este îndreptăţit la o mărire salariala într-un anumit procent nu înseamnă automat că toţi cei care ocupă aceeaşi funcţie vor beneficia de respectiva mărire salarială în acelaşi procent, ci că vor beneficia cel mult de o mărire a salariului dacă şi în măsura cu care acesta este mai mic decât cel al primului funcţionar. Sunt menţionate în susţinerea punctului de vedere şi considerentele Deciziei nr. 794 din 15 decembrie 2016 a Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.029 din 21 decembrie 2016, care a concluzionat în sensul că efectul neconstituţionalităţii art. 3 1 alin. (1 2 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 (introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2016) este acela că „nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare, la care se face egalizarea prevăzută de art. 31 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 (introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 20/2016), trebuie să includă şi drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti. Aşadar, personalul care beneficiază de aceleaşi condiţii trebuie să fie salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul aceleiaşi categorii profesionale şi familii ocupaţionale, indiferent de instituţie sau autoritate publică”. Magistraţii din cadrul Tribunalului Ilfov au apreciat că nu se poate, în nicio situaţie, să se considere că secretarul unei comune este personal din cadrul sistemului public de asistenţă socială, deoarece atribuţiile de asistenţă socială pe care acesta le îndeplineşte reprezintă doar o mică parte dintre atribuţiile sale, atribuţii care sunt, în primul rând, de organizare, coordonare şi control al structurilor de la nivelul comunei. Dacă, în situaţia în care se dovedeşte că un secretar al unei comune a obţinut, prin hotărâre judecătorească, majorările salariale prevăzute de art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 şi art. II din Legea nr. 293/2015, aceste majorări trebuie aplicate tuturor celorlalţi secretari de comune. Într-o asemenea situaţie, simplul fapt că printr-o hotărâre judecătorească se prevede că salariul de bază aferent unei funcţii se majorează cu un anumit pr