Decizia nr. 8/2018 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 2614/1/2017

Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a IV-a civilă a dispus, prin Încheierea din data de 19 aprilie 2017, în Dosarul nr. 47.842/3/2015**, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept: Cum se interpretează prevederile art. 40 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii, forma în vigoare în anul 2010, faţă de dispoziţiile art. 22 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv este obligaţia de plată a sumei echivalente cu o cotă de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcţiilor şi a lucrărilor o obligaţie fiscală? În caz afirmativ, este această obligaţie supusă termenului de prescripţie de 5 ani prevăzut de art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sau termenului general de prescripţie de 3 ani prevăzut de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat? II. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-au invocat chestiunile de drept menţionate

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Secţiei a II-a de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Bucureşti la data de 30 decembrie 2015, reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcţii a solicitat obligarea pârâtei la plata sumelor de 76.122,47 lei reprezentând diferenţa de plată în urma regularizării cotei de 0,1%, prevăzută de art. 30 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 50/1991), şi 702.936,79 reprezentând diferenţa de plată în urma regularizării cotei de 0,7%, prevăzută de art. 40 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii, forma în vigoare în anul 2010 (Legea nr. 10/1995), precum şi a penalităţilor de întârziere aferente acestor debite, în sumă de 779.059,26 lei.

Prin Încheierea din data de 31 mai 2016, Tribunalul Bucureşti – Secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei funcţionale şi a trimis cererea spre soluţionare secţiilor civile, cauza fiind reînregistrată sub numărul de Dosar 47.842/3/2015** pe rolul Secţiei a III-a civile.

Prin Sentinţa civilă nr. 1.209 din 11 octombrie 2016, Tribunalul Bucureşti – Secţia a III-a civilă a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată de către pârâtă prin întâmpinare şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcţii, ca fiind prescris dreptul la acţiune.

În motivare s-a reţinut că, la data de 16 noiembrie 2007, Primăria Sectorului 5 Bucureşti a emis în beneficiul pârâtei autorizaţia de construire cu privire la obiectivul de investiţii de locuinţe format din 2 corpuri de clădiri S+P+6E situate în Bucureşti. Valoarea declarată a construcţiilor la emiterea autorizaţiei de construire a fost de 48.221.784 lei. La finalizarea acestora au fost emise procesele-verbale xxxx din 16.03.2010 pentru valoarea finală de 47.455.389 lei şi xxxxx din 15.12.2010 pentru valoarea finală de 76.889.090 lei.

Prima instanţă a reţinut incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 30 din Legea nr. 50/1991 şi art. 40 din Legea nr. 10/1995, în forma în vigoare la data întocmirii proceselor-verbale de recepţie la terminarea lucrărilor.

Cu privire la termenul în care contravaloarea finală a cotelor trebuia achitată de către pârâtă s-a constatat că acesta a fost 15 zile de la datele de 16 martie 2010 şi, respectiv, 15 decembrie 2010, date la care au fost încheiate procesele- verbale la finalizarea lucrărilor. Deci termenele de prescripţie au început să curgă de la datele de scadenţă anterior amintite.

Luând în considerare că cererea a fost înregistrată la data de 30 decembrie 2015, s-a constatat că se confruntă două opinii ale părţilor litigante, referitoare la termenul de prescripţie, respectiv opinia reclamantului, potrivit căreia termenul de prescripţie este cel de 5 ani prevăzut de art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003), aplicabil creanţelor fiscale şi opinia pârâtei, potrivit căreia termenul de prescripţie este cel de drept comun în materia drepturilor de creanţă, de 3 ani.

S-a observat că art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 63/2001 privind înfiinţarea Inspectoratului de Stat în Construcţii – I.S.C., aprobată cu modificări prin Legea nr. 707/2001, forma în vigoare la data recepţionării lucrărilor (Ordonanţa Guvernului nr. 63/2001), prevede că instituţia se organizează în subordinea Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei, fără a fi cuprinsă nicio dispoziţie cu privire la modalitatea de finanţare.

Rezultă că, la data încheierii proceselor-verbale de recepţie a lucrărilor, finanţarea reclamantului era asigurată din fondurile bugetului de stat, veniturile sale având, de asemenea, ca destinaţie bugetul general consolidat, de vreme ce nu există o dispoziţie derogatorie privind finanţarea din venituri proprii.

Însă, din analiza coroborată a dispoziţiilor art. 21 şi art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 rezultă că termenul de prescripţie de 5 ani se aplică obligaţiilor fiscale stabilite de către organul fiscal.

Or, reclamantul nu are calitatea de organ fiscal, neavând ca atribuţie urmărirea încasării sumelor datorate de către contribuabili şi neemiţând acte administrativ-fiscale.

Art. 21 alin. (3) şi art. 23 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală leagă dispoziţiile privind prescripţia de 5 ani de activitatea organelor fiscale de stabilire a sumelor datorate bugetului de stat, destinatarii acestor norme fiind unităţile administrativ-teritoriale care acţionează prin direcţiile fiscale de administrare a impozitelor şi taxelor locale şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală care se ramifică în teritoriu prin direcţiile generale regionale ale finanţelor publice.

S-a mai subliniat că din coroborarea textelor legale menţionate rezultă că termenul de 5 ani se aplică în cazul creanţelor fiscale datorate de către contribuabili nemijlocit bugetului de stat. Această concluzie se întemeiază pe referinţa exclusivă la colectarea creanţelor datorate bugetului de stat stabilite de organele fiscale. Acestea din urmă au ca unică activitate stabilirea, încasarea şi urmărirea valorificării impozitelor şi taxelor pe care particularii le datorează statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, fără ca aria de atribuţii a organelor fiscale să interfereze cu veniturile obţinute de alte autorităţi cu personalitate juridică proprie, cum este cazul Inspectoratului de Stat în Construcţii.

În prezenta cauză, potrivit art. 30 din Legea nr. 50/1991 şi art. 40 din Legea nr. 10/1995, creditorul cotelor de 0,1% şi 0,70% este reclamantul, iar nu bugetul de stat sau bugetul unităţilor administrativ-teritoriale, împrejurarea că această sumă este destinată a reveni bugetului de stat ţinând de raporturile administrative ale Inspectoratului de Stat în Construcţii cu instituţiile în subordinea cărora funcţionează.

Modalitatea de organizare a unei instituţii publice nu este de natură să atragă concluzia incidenţei termenului de prescripţie de 5 ani prevăzut de art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, sumele reprezentând cotele menţionate putând fi urmărite în termenul general de prescripţie al drepturilor de creanţă, de 3 ani.

În concluzie, limitele art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 sunt date de calitatea de creditor a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, adică suma datorată de către contribuabil să fie plătită de către acesta direct în bugetul de stat sau în bugetul local, şi de prezenţa organului fiscal care urmăreşte valorificarea creanţei.

Prin urmare, avându-se în vedere lipsa raporturilor nemijlocite ale pârâtei cu bugetul de stat sau bugetul unităţilor administrativ-teritoriale, observându-se că în privinţa veniturilor din prezenta cauză calitatea de creditor revine reclamantului care acţionează în nume propriu, iar nu ca reprezentant al statului şi ţinându-se seama de faptul că dreptul de creanţă nu a fost stabilit prin decizie a organului fiscal, prima instanţă a reţinut că nu este aplicabil termenul de prescripţie de 5 ani, care curge de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care s-a născut dreptul de creanţă.

Or, raportat la incidenţa termenului de prescripţie de drept comun de 3 ani calculat de la scadenţele obligaţiilor de plată rezultă că acesta s-a împlinit anterior introducerii cererii de chemare în judecată, motiv pentru care cererea a fost respinsă în considerarea intervenirii prescripţiei dreptului la acţiune.

Împotriva acestei sentinţe a formulat apel reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcţii, în motivarea căruia a susţinut că nu are posibilitatea legală de a emite decizii de impunere, tocmai acesta fiind motivul pentru care s-a adresat instanţelor de judecată pentru constituirea titlului de creanţă.

Creanţele pretinse prin cererea introductivă, însă, se încadrează în prevederile art. 21 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, conform cărora sumele de bani datorate şi care constituie venituri ale bugetului general consolidat sunt creanţe fiscale.

A crea un regim diferit de prescripţie, respectiv de protecţie pentru sumele de bani colectate de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală prin direcţiile generale regionale din subordinea sa, în comparaţie cu sumele de bani colectate de către alte instituţii, care se varsă tot la bugetul statului, este ilogic şi nu aceasta a fost voinţa legiuitorului.

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, prin care a arătat că pretinsa creanţă nu este fiscală şi nu i se aplică termenul de prescripţie de 5 ani, deoarece nu a fost stabilită în conformitate cu prevederile art. 85 şi următoarele din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, adică prin declaraţie fiscală sau prin decizie de impunere. Arată că procedura reglementată de Codul de procedură fiscală este specială şi obligatorie pentru naşterea şi executarea unei creanţe fiscale. III. Aspectele de admisibilitate reţinute de titularul sesizării

Prin încheierea de sesizare din data de 19 aprilie 2017, completul de judecată al Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a IV-a civilă a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, după cum urmează: a) existenţa unei cauze aflate în curs de judecată – această condiţie este îndeplinită deoarece litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea se află în curs de judecată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a IV-a civilă; b) cauza să fie soluţionată în ultimă instanţă – această condiţie este îndeplinită, deoarece Curtea de Apel Bucureşti urmează să soluţioneze cauza în ultimă instanţă prin pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti care este definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare (Legea nr. 2/2013), având în vedere faptul că tribunalul a fost sesizat cu o acţiune evaluabilă în bani, iar valoarea obiectului cererii arătată în capătul principal de cerere este mai mică de 1.000.000 lei; c) de lămurirea modului de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, coroborate cu cele ale art. 22 şi art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, depinde soluţionarea litigiului dedus judecăţii; d) chestiunea de drept enunţată este nouă, deoarece din consultarea jurisprudenţei s-a constatat că, asupra acestei probleme, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare. IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Apelantul-reclamant Inspectoratul de Stat în Construcţii a arătat că, din coroborarea dispoziţiilor art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 cu prevederile art. 21, art. 91 şi art. 131 din acelaşi act normativ, reiese că legiuitorul a dorit să instituie o protecţie suplimentară sumelor de bani care se fac venit la bugetul consolidat al statului, indiferent de instituţia care colectează aceste sume.

Această concluzie se desprinde şi din vechea reglementare în domeniul prescripţiei (Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat) care prin art. 22 prevede că impozitele şi taxele datorate statului rămân supuse dispoziţiilor privitoare la prescripţie din legile speciale.

Intimata-pârâtă a arătat că modalitatea de organizare a instituţiei publice apelante (respectiv împrejurarea că, după colectarea creanţelor în temeiul legislaţiei în domeniul construcţiilor, Inspectoratul de Stat în Construcţii virează aceste sume la bugetul de stat) nu este de natură a atrage incidenţa termenului de prescripţie de 5 ani aplicabil creanţelor fiscale, raporturile Inspectoratului de Stat în Construcţii cu instituţiile care gestionează bugetul statului fiind un raport juridic distinct de cel stabilit între intimata-pârâtă şi Inspectoratul de Stat în Construcţii, în temeiul Legii nr. 10/1995 şi al Legii nr. 50/1991.

Din analiza coroborată a prevederilor art. 21 şi art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 rezultă că termenul de prescripţie de 5 ani aplicabil obligaţiilor fiscale este incident când acestea sunt stabilite de organul fiscal, ceea ce nu este cazul în speţă.

După comunicarea raportului, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părţile nu au formulat puncte de vedere cu privire la chestiunea de drept. V. Punctul de vedere al titularului sesizării cu privire la dezlegarea chestiunilor de drept

În opinia instanţei de trimitere, pentru stabilirea termenului de prescripţie este necesară lămurirea în prealabil a naturii raportului juridic din care a luat naştere obligaţia de plată a sumei de bani pretinse de reclamant, pe calea cererii de chemare în judecată.

Termenul general de prescripţie de 3 ani este aplicabil ori de câte ori legea nu prevede un alt termen, astfel că stabilirea naturii raportului juridic dedus judecăţii va conduce automat la stabilirea dreptului aplicabil în materie de prescripţie, în sensul că, dacă se va statua că obligaţia pretinsă intimatei-pârâte reiese dintr-un raport juridic de drept civil, atunci va fi aplicabil termenul general de prescripţie de 3 ani prevăzut de Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat (Decretul nr. 167/1958), iar dacă se va statua că obligaţia pretinsă intimatei-pârâte reiese dintr-un raport juridic de drept fiscal, atunci va fi aplicabil termenul de prescripţie de 5 ani prevăzut de Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, prin art. 91.

Din punctul de vedere al instanţei de sesizare, obligaţia de plată a sumei de bani reprezentând regularizarea cotei de 0,70%, respectiv de 0,1% la valoarea finală a lucrărilor are caracter fiscal.

În acest sens s-a avut în vedere domeniul de aplicare al Codului de procedură fiscală, astfel cum este reglementat prin art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003.

Astfel, potrivit art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003: „Prezentul cod se aplică şi pentru administrarea drepturilor vamale, precum şi pentru administrarea creanţelor provenind din contribuţii, amenzi şi alte sume ce constituie venituri ale bugetului general consolidat, potrivit legii, în măsura în care prin lege nu se prevede altfel”.

Art. 1 alin. (3) lit. b) din acelaşi act normativ defineşte noţiunea de „administrare a (…) altor sume datorate bugetului general consolidat”, prin care se înţelege ansamblul activităţilor desfăşurate de organele fiscale în legătură cu colectarea altor sume datorate bugetului general consolidat.

Potrivit definiţiei creanţelor fiscale prevăzute de art. 21 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003: „(1) Creanţele fiscale reprezintă drepturi patrimoniale care, potrivit legii, rezultă din raporturile de drept material fiscal. (2) Din raporturile de drept prevăzute la alin. (1) rezultă atât conţinutul, cât şi cuantumul creanţelor fiscale, reprezentând drepturi determinate constând în: a) dreptul la perceperea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume care constituie venituri ale bugetului general consolidat, dreptul la rambursarea taxei pe valoarea adăugată, dreptul la restituirea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume care constituie venituri ale bugetului general consolidat, potrivit alin. (4), denumite creanţe fiscale principale; b) dreptul la perceperea dobânzilor, penalităţilor de întârziere sau majorărilor de întârziere, după caz, în condiţiile legii, denumite creanţe fiscale accesorii. (…)”

În mod similar, prin obligaţie fiscală se înţelege, potrivit art. 22 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, acea obligaţie „de a plăti la termenele legale () alte sume datorate bugetului general consolidat” [art. 22 lit. c)].

Or, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, de asemenea în redactarea în vigoare la data recepţionării lucrărilor, „Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, veniturile obţinute de autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral sau parţial din venituri proprii, care sunt reorganizate ca instituţii publice finanţate integral de la bugetul de stat, potrivit anexelor nr. 1 şi 2, se fac venit la bugetul de stat”, iar Inspectoratul de Stat în Construcţii figurează menţionat în anexa nr. 1, poziţia 5.

Prin urmare, veniturile apelantului-reclamant Inspectoratul de Stat în Construcţii se fac venit la bugetul de stat, iar noţiunea de buget general consolidat include bugetul de stat.

Rezultă, în opinia completului de judecată al Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a IV-a civilă, că obligaţia de plată a sumei de bani reprezentând regularizarea cotei de 0,70%, respectiv de 0,1% la valoarea finală a lucrărilor are caracter fiscal, în raport cu beneficiarul acestei taxe – statul.

Pentru calificarea naturii fiscale a raportului juridic dedus judecăţii este indiferentă problema dacă, pentru colectarea acestei sume, Inspectoratul de Stat în Construcţii a emis sau nu un titlu de creanţă, deoarece obligaţia nu este stabilită de apelantul-reclamant, ci ea derivă din lege, respectiv din art. 40 din Legea nr. 10/1995. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

În urma solicitării adresate de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, majoritatea instanţelor naţionale au comunicat că nu au practică judiciară cu privire la chestiunile de drept sesizate, unele dintre acestea exprimând însă opinii teoretice. Au fost identificate hotărâri judecătoreşti relevante la nivelul Curţii de Apel Bucureşti, Curţii de Apel Iaşi, Curţii de Apel Timişoara, Curţii de Apel Braşov şi al Curţii de Apel Alba Iulia.

Opiniile au fost divergente, fie că obligaţia de plată a sumei echivalente cu o cotă de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcţiilor şi lucrărilor este o obligaţie fiscală, fiind supusă termenului de prescripţie de 5 ani prevăzut de art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, fie că nu este o obligaţie fiscală şi, ca atare, este incident termenul general de prescripţie extinctivă de 3 ani prevăzut de Decretul nr. 167/1958.

La nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu au fost identificate decizii de speţă cu privire la această chestiune de drept.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Adresa nr. 2.422/C/4.525/III-5/2017 din 17 noiembrie 2017, a comunicat că, la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept care formează obiectul prezentei sesizări. VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Nu au fost identificate decizii relevante ale Curţii Constituţionale referitor la chestiunea de drept în discuţie. VIII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, în conformitate cu dispoziţiile art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă.

Asupra rezolvării de principiu a chestiunilor de drept sesizate, pentru ipoteza în care completul desemnat în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile ar ajunge la concluzia întrunirii condiţiilor de admisibilitate, opinia judecătorilor-raportori a fost în sensul că obligaţia de plată a sumei echivalente cu cota de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcţiilor şi a lucrărilor prevăzute la art. 2 din Legea nr. 10/1995 şi pentru care se emit, în condiţiile legii, autorizaţii de construire este o obligaţie fiscală şi că obligaţia fiscală de plată a cotei prevăzute de art. 40 din Legea nr. 10/1995 se supune termenului de prescripţie de 5 ani, specific raporturilor juridice fiscale. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctele de vedere formulate de către părţi şi chestiunile de drept ce se solicită a fi dezlegate, constată următoarele:

În ceea ce priveşte admisibilitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, din cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă rezultă următoarele condiţii de admisibilitate pentru declanşarea acestei proceduri, condiţii care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, respectiv: – existenţa unei chestiuni de drept; problema care face obiectul sesizării trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; – chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea acesteia depinde soluţionarea pe fond a cauzei; – chestiunea de drept să fie nouă; – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept.

Prima condiţie de admisibilitate referitoare la existenţa unei veritabile chestiuni de drept este îndeplinită, chiar dacă instanţa de trimitere a omis să arate care sunt dificultăţile de interpretare a dispoziţiilor legale incidente.

Rezultă din cuprinsul încheierii de sesizare că prima instanţă învestită cu soluţionarea fondului litigiului, reţinând incidenţa termenului general de prescripţie a dreptului la acţiune referitor la dreptul de creanţă, prevăzut de art. 3 din Decretul nr. 167/1957, a evitat să stabilească natura juridică a creanţei pretinse şi, respectiv, a obligaţiei corelative. În schimb, referindu-se la dispoziţiile art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, care instituie termenul de prescripţie de 5 ani în materie fiscală, a reţinut că aceste dispoziţii sunt aplicabile numai în ipoteza în care calitatea de creditor al obligaţiei fiscale o are statul sau o unitate administrativ-teritorială, condiţie înţeleasă în sensul că suma se plăteşte nemijlocit la bugetul de stat sau la bugetul local, iar dreptul de a stabili creanţa revine organului fiscal.

Instanţa de apel s-a referit la importanţa lămuririi naturii raportului juridic din care a luat naştere obligaţia de plată, în vederea stabilirii regulilor în materie de prescripţie aplicabile cererii şi a apreciat (prin opinia exprimată asupra chestiunii de drept) că, odată stabilită natura juridică fiscală a obligaţiei de plată, se aplică regulile referitoare la prescripţie din Codul de procedură fiscală, fiind nerelevantă lipsa atributului de organ fiscal al colectorului – Inspectoratul de Stat în Construcţii.

Este de remarcat că, deşi cererea de chemare în judecată are ca obiect sume reprezentând atât regularizarea cotei de 0,70% prevăzute de art. 40 din Legea nr. 10/1995, cât şi regularizarea cotei de 0,1% prevăzute de art. 30 din Legea nr. 50/1991, iar instanţa de trimitere, în expunerea punctului său de vedere asupra chestiunilor de drept, se referă la ambele cote, sesizarea priveşte exclusiv interpretarea prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010.

Drept urmare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează a analiza chestiunile de drept în limitele trasate de dispozitivul încheierii de sesizare, care nu se referă la art. 30 din Legea nr. 50/1991.

Astfel, sunt supuse analizei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie două chestiuni de drept: prima, referitoare la natura creanţei şi a obligaţiei corelative de plată a cotei de 0,70% din valoarea construcţiilor sau lucrărilor, prevăzute de art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, iar cea de-a doua, referitoare la incidenţa regulilor din materie fiscală referitoare la prescripţie în cazul dreptului patrimonial anterior menţionat.

Există o dificultate de interpretare a art. 40 din Legea nr. 10/1995, sub aspectul stabilirii naturii dreptului de creanţă constând în cota de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcţiilor şi a lucrărilor prevăzute la art. 2 din aceeaşi lege, legiuitorul rezumându-se la reglementarea obligaţiei de plată, sub aspectul actelor/faptelor în care îşi are izvorul şi a persoanelor obligate la plată.

Subsecvent există o dificultate de interpretare a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 şi, în special, a art. 91 din acest act normativ, referitor la prescripţie, în corelaţie cu dispoziţiile Legii nr. 10/1995, având în vedere că, în concepţia Codului de procedură fiscală, obligaţiile fiscale sunt date în competenţa generală de administrare a organelor fiscale. Pe cale de consecinţă, art. 91 din cod se referă la dreptul organului fiscal de a stabili obligaţiile fiscale. Se naşte, astfel, întrebarea dacă regulile referitoare la prescripţie sunt aplicabile şi unei creanţe fiscale care nu este administrată de un organ fiscal şi pentru care colectorul nu are prerogativa legală de a emite titlul de creanţă.

Împrejurarea că normele legale incidente sunt susceptibile să dea naştere unor interpretări diferite rezultă şi din opiniile şi hotărârile judecătoreşti transmise de curţile de apel asupra chestiunilor de drept analizate în prezenta cauză.

Este considerată îndeplinită şi condiţia de admisibilitate potrivit căreia chestiunea de drept trebuie să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă.

La data sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţa de trimitere a constatat că pricina urmează să fie soluţionată în ultimă instanţă prin pronunţarea unei hotărâri în apel care este definitivă potrivit dispoziţiilor art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013 (în forma anterioară publicării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 369 din 30 mai 2017, în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 20 iulie 2017), având în vedere că tribunalul a fost sesizat în fond cu o acţiune evaluabilă în bani, iar valoarea obiectului cererii arătată în capătul principal de cerere este mai mică de 1.000.000 lei.

În practica sa anterioară, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Decizia nr. 3 din 22 ianuarie 2018) a stabilit că efectele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 369 din 30 mai 2017 privesc hotărârile pronunţate în apel după publicarea în Monitorul Oficial al României a acestei decizii, însă în litigiile pornite după data de 20 iulie 2017, având în vedere cele statuate de Curtea Constituţională, coroborate în mod necesar cu prevederile art. 27 din Codul de procedură civilă (cu denumirea marginală „Legea aplicabilă hotărârilor”), potrivit cărora: „Hotărârile rămân supuse căilor de atac, motivelor şi termenelor prevăzute de legea sub care a început procesul”.

Această concluzie se impune întrucât art. 27 din Codul de procedură civilă nu a făcut obiectul controlului de constituţionalitate prin menţionata decizie, nici direct şi nici prin extinderea controlului de constituţionalitate aflat la îndemâna instanţei de contencios constituţional, în aplicarea prevederilor art. 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, cu modificările ulterioare, potrivit cărora: „(1) Dezbaterea are loc în plenul Curţii Constituţionale, cu participarea judecătorilor Curţii, pe baza sesizării, a documentelor şi a punctelor de vedere primite, atât asupra prevederilor menţionate în sesizare, cât şi asupra celor de care, în mod necesar şi evident, nu pot fi disociate”.

Litigiul ce face obiectul dosarului în care a fost formulată sesizarea a fost iniţiat pe rolul Tribunalului Bucureşti la data de 30 decembrie 2015. Ca atare, apelul declarat în cauză de către reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcţii cade în competenţa de soluţionare a Curţii de Apel Bucureşti, instanţă de trimitere care judecă în ultimă instanţă şi, în consecinţă, va pronunţa o hotărâre definitivă (nesusceptibilă de recurs), astfel cum rezultă din art. 634 alin. (1) pct. 4 teza întâi, coroborat cu art. 634 alin. (2) din Codul de procedură civilă. 65. Şi celelalte condiţii de admisibilitate sunt îndeplinite, respectiv de lămurirea chestiunilor de drept care fac obiectul sesizării depinde soluţionarea pe fond a cauzei, având în vedere că prescripţia dreptului la acţiune este un aspect litigios central al cauzei de fond.

Chestiunile de drept sunt noi, iar asupra acestora Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Asupra fondului sesizării, cu privire la prima chestiune de drept – calificarea obligaţiei de plată prevăzute de art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010 – se reţine că obligaţia de plată a unei sume echivalente cu o cotă de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcţiilor şi a lucrărilor de modernizare, modificare, transformare, consolidare sau reparaţii ale construcţiilor, pentru care se emit, în condiţiile legii, autorizaţii de construire, a fost instituită prin Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii în sarcina investitorilor/proprietarilor, în considerarea serviciului public constând în exercitarea controlului statal cu privire la aplicarea unitară a prevederilor legale în domeniul calităţii construcţiilor, control care se exercită prin intermediul instituţiei publice Inspectoratul de Stat în Construcţii – I.S.C., în conformitate cu art. 20 şi art. 30 din lege.

Art. 40 alin. 1 din lege a stabilit că sumele reprezentând cota de 0,70% din cheltuielile anterior menţionate se virează către Inspectoratul de Stat în Construcţii – I.S.C., alimentând fondul constituit de Inspectoratul de Stat în Construcţii – I.S.C. pentru îndeplinirea atribuţiilor (70% din sume) şi, respectiv, fondul constituit la nivelul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei, utilizat pentru o seamă de operaţiuni menţionate explicit în art. 40 din lege. De asemenea, art. 40 alin. 4 a calificat veniturile colectate din cota menţionată ca fiind venituri extrabugetare (adică, venituri proprii ale beneficiarilor).

Rezultă că, iniţial, cota a fost concepută ca o taxă parafiscală, destinată să finanţeze activitatea organismului public tehnic specializat, însărcinat cu controlul de stat al calităţii construcţiilor, precum şi anumite activităţi ale ministerului tutelar.

Începând cu 1 ianuarie 2010, an în care s-au născut obligaţiile de plată pretinse de reclamant (constând în regularizări ale cotei), prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 63/2001 privind înfiinţarea Inspectoratului de Stat în Construcţii – I.S.C. au fost implicit amendate prin dispoziţiile Legii nr. 329/2009 care, prin art. 7 coroborat cu anexa nr. 1 la lege, a stabilit că se fac venit la bugetul de stat, începând cu data intrării în vigoare a acestei legi, veniturile obţinute de autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral sau parţial din venituri proprii, reorganizate ca instituţii publice finanţate integral de la bugetul de stat, printre care s-a numărat şi Inspectoratul de Stat în Construcţii – I.S.C.

Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, în considerarea dispoziţiilor Legii nr. 329/2009, a fost abrogat art. 4 alin. (1), (2) şi (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 63/2001, articol care stabilea că această instituţie publică se finanţează integral din venituri extrabugetare.

Începând cu data de 1 ianuarie 2015, în conformitate cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 24/2014 pentru stabilirea unor măsuri privind controlul statului în domeniul construcţiilor, aprobată prin Legea nr. 35/2015, care a abrogat poziţia 5 din anexa nr. 1 la Legea nr. 329/2009, cu modificările şi completările ulterioare, Inspectoratul de Stat în Construcţii – I.S.C. a redevenit instituţie publică (aflată în subordinea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice) care se finanţează integral din venituri proprii.

La datele la care s-au născut obligaţiile de plată, aşa cum au fost evidenţiate de instanţa de trimitere, respectiv în anul 2010, Inspectoratul de Stat în Construcţii – I.S.C. era finanţat de la bugetul de stat, cota de 0,70% prevăzută de art. 40 din Legea nr. 10/1995 se vira în contul său şi avea ca destinaţie bugetul de stat, I.S.C. fiind colectorul sumelor, iar prevederile referitoare la destinaţia sumelor colectate, cuprinse în art. 40, deşi neabrogate expres, deveniseră anacronice în raport cu prevederile Legii nr. 329/2009.

Analizând dispoziţiile art. 40 din Legea nr. 10/1995 coroborate cu ale art. 20 şi art. 30 din aceeaşi lege, cu art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 63/2001, precum şi cu ale art. 1 alin. (2) şi art. 2 pct. 40 şi 42 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că obligaţia de plată menţionată se încadrează în noţiunea de taxă fiscală, fiind o prelevare cu caracter fiscal destinată a alimenta bugetul de stat, în considerarea serviciului prestat de instituţia publică, de control al calităţii construcţiilor, fără a fi un echivalent al acestui serviciu.

Astfel, sub imperiul prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995 coroborate cu prevederile art. 7 din Legea nr. 329/2009, cota de 0,70% a devenit o taxă fiscală, pierzând caracteristica de excepţie a afectării veniturilor astfel colectate unei destinaţii expres stabilite – finanţarea instituţiei publice.

Potrivit art. 1 şi 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, raporturile privind administrarea taxelor datorate bugetului de stat sunt raporturi juridice fiscale, iar această administrare se îndeplineşte conform dispoziţiilor Codului de procedură fiscală.

Potrivit art. 21 din acest act normativ, drepturile patrimoniale care rezultă din raporturi de drept material fiscal sunt creanţe fiscale, iar, potrivit art. 22, obligaţiile de a plăti la termenele legale impozitele, taxele, contribuţiile şi alte sume datorate bugetului general consolidat constituie obligaţii fiscale.

În baza tuturor acestor dispoziţii legale coroborate se impune concluzia că obligaţia de plată prevăzută de art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, a unei sume echivalente cu cota de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcţiilor şi lucrărilor pentru care se emit autorizaţii de construire este o obligaţie fiscală, rezultând dintr-un raport de drept material fiscal.

Legea defineşte creanţele fiscale în funcţie de destinaţia sumelor, iar nu în funcţie de statutul colectorului. Distincţia în funcţie de colectarea la bugetul de stat a sumelor direct sau indirect, prin intermediul unei instituţii publice, este, de asemenea, nerelevantă din perspectiva calificării creanţei fiscale şi, respectiv, a obligaţiei fiscale.

Referitor la cea de-a doua chestiune de drept – supunerea obligaţiei fiscale anterior menţionate termenului de prescripţie de 5 ani prevăzut de art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 sau termenului general de prescripţie de 3 ani prevăzut de art. 3 din Decretul nr. 167/1958, se constată următoarele:

Dificultatea interpretării prevederilor art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 decurge din exprimarea legiuitorului potrivit căreia „dreptul organului fiscal de a stabili obligaţii fiscale se prescrie în termen de 5 ani”.

Textul conţine o trimitere la raportul de drept material fiscal, prin referinţa la obligaţiile fiscale, şi o trimitere la raportul de drept procedural fiscal, prin referinţa la dreptul organului fiscal de a stabili aceste obligaţii.

Regimul de prescripţie a dreptului de creanţă priveşte raportul de drept material/substanţial. Rezultă astfel că relevantă pentru aplicarea regimului de prescripţie instituit de Codul de procedură fiscală, mai favorabil creditorului decât regimul de drept comun, este stabilirea naturii juridice fiscale a creanţei.

Demonstrative în acest sens sunt dispoziţiile art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 care reglementează domeniul de aplicare al Codului de procedură fiscală, dar şi dispoziţiile art. 22 din Decretul nr. 167/1958. Aceste prevederi stabilesc, concordant şi coerent, că drepturile şi obligaţiile părţilor din raporturile juridice fiscale sunt reglementate de legea fiscală şi că impozitele şi taxele datorate statului rămân supuse dispoziţiilor privitoare la prescripţie din legile speciale.

Este adevărat că taxa prevăzută de art. 40 din Legea nr. 10/1995 este administrată de Inspectoratul de Stat în Construcţii – I.S.C., care îndeplineşte, în materie de administrare a acestei taxe, numai unele dintre atribuţiile specifice unui organ fiscal, respectiv exercită controlul asupra îndeplinirii obligaţiei de plată şi rolul de colector al taxei, fără să fie învestit şi cu atributul de a stabili obligaţia fiscală, pe calea emiterii titlului de creanţă.

Însă, această diferenţă, care priveşte raportul de drept procedural fiscal, nu scoate creanţa fiscală de sub regimul de prescripţie prevăzut de legea fiscală, întrucât nu prerogativele colectorului sunt relevante pentru aplicarea regulilor speciale privitoare la prescripţie, ci calificarea creanţei ca fiind una fiscală.

Nu poate fi conceput un regim de prescripţie diferit al creanţelor fiscale, în funcţie de instituţia publică sau autoritatea care administrează aceste creanţe, respectiv de stabilirea sau nu, pe cale legală, a atributului colectorului de a emite titlul de creanţă.

În acest sens pledează şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale care, printr-o serie de decizii (Decizia nr. 158 din 10 noiembrie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 77 din 24 februarie 1999, Decizia nr. 432 din 21 octombrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1176 din 13 decembrie 2004, Decizia nr. 513 din 8 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 26 iunie 2008), a statuat că legiuitorul a stabilit norme speciale derogatorii de la regulile de drept comun în materie de prescripţie a creanţelor fiscale, în considerarea împrejurării că încasarea acestor creanţe fiscale constituie surse ale bugetului de stat, ceea ce reprezintă un interes general al societăţii. Soluţia referitoare la termenul de prescripţie prevăzut de legea fiscală este determinată de natura specială a creanţelor fiscale, care reprezintă surse ale bugetului de stat, situaţie care justifică diferenţa de tratament juridic în ceea ce priveşte normele de prescripţie a dreptului de a constitui titlul de creanţă, ca şi a celui de a proceda la executare.

Deci, regimul special de prescripţie este instituit în considerarea naturii creanţei fiscale, iar nu în considerarea atribuţiilor legale ale colectorului.

Art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 se referă la dreptul organului fiscal de a stabili obligaţia fiscală, întrucât, conform regulii instituite de Codul de procedură fiscală, stabilirea creanţelor fiscale este în competenţa generală a organelor fiscale, care sunt abilitate legal să emită titluri de creanţă.

Lipsa unei reglementări similare în legea specială care instituie taxa, care să abiliteze instituţia publică colectoare la emiterea titlului de creanţă, nu atrage o schimbare a regimului juridic al creanţei fiscale în privinţa prescripţiei dreptului la acţiune.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 519, cu referire la art. 521 din Codul de procedură civilă,