ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 922/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii

1.1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal cu nr. x/2015, reclamantele A. S.A. și B. S.R.L., deținând împreună peste 99% din capitalul social și drepturile de vot în cadrul societății C. S.A., au solicitat în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea de Supraveghere Financiară și Societatea C. S.A. anularea Deciziei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 999 din data de 26 mai 2015, publicata în Monitorul Oficial din data de 28 mai 2015, privind completarea art. 4 din Decizia Autorității de Supraveghere Financiară nr. 42/2014 privind deschiderea procedurii de redresare financiară prin administrare specială la Societatea C. - S.A.; în subsidiar, în cazul în care instanța va trece peste motivele de nelegalitate a deciziei contestate, desființarea măsurilor prudențiale prevăzute prin Decizia Autorității de Supraveghere Financiară nr. 999/26.05.2015, respectiv: (i)desființarea măsurii privind interzicerea subscrierii unor noi contracte de asigurare și a încasării primelor aferente pentru clasa de asigurări B 15 - asigurări de garanții; (ii)desființarea măsurii privind limitarea primelor brute subscrise, ale Societății C. - S.A., la nivelul de 50% din totalul primelor brute subscrise existente la data intrării societății în administrare specială, pentru o perioadă de 6 luni.

La data de 24.06.2015, pârâta C. S.A. a solicitat conexarea la dosarul de față a dosarului nr. x al aceleiași instanțe, în temeiul art. 139 din C. proc. civ.

1.1.2. Prin cererea înregistrată la aceeași instanță cu nr. x/2015, reclamanta C. S.A. a solicitat în contradictoriu cu intimata AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ anularea Deciziei ASF nr. 999 din data de 26.05.2015 privind completarea art. 4 din Decizia nr. 42 din 18 februarie 2014 privind deschiderea procedurii de redresare financiară prin administrare și obligarea intimatei ASF la suportarea cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentei cauze.

1.1.3. Prin încheierea din data de 18.09.2015, s-a dispus conexarea dosarului nr. x la dosarul nr. x, dosarul nr. x fiind atașat la termenul din data de 20.10.2015.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 2709 din data de 22.10.2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosar nr. x, au fost respinse acțiunea principală formulată de reclamanții A. S.A. și B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea de Supraveghere Financiară și Societatea C. S.A. și acțiunea conexată formulată de reclamanta Societatea C. S.A în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiate.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamantele A. S.A. și B. S.R.L. au formulat recurs, solicitând admiterea recursului, cu reținerea cauzei spre rejudecare și anularea Deciziei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 999 din data de 26 mai 2015, publicata in Monitorul Oficial din data de 28 mai 2015, privind completarea masurilor prudentiale stabilite prin Decizia Autorității de Supraveghere Financiară nr. 42/2014 privind deschiderea procedurii de redresare financiară prin administrare specială la Societatea C. - S.A.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

2.1. Criticile reclamantelor privind nelegalitatea deciziei ASF nr. 999/2015

Reclamantele au criticat nelegalitatea Deciziei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 999 din 26 mai 2015, in considerarea, in principal, a următoarelor aspecte:

(i) lipsa intervenirii unor elemente noi "semnificative" fata de situația de Ia data deschiderii procedurii, de natura sa justifice intervenția autorității, și lipsa motivării; măsura de limitare a subscrierilor de asigurări generale reprezintă o măsura radicala, exagerata și nefundamentata din punct de vedere juridic și economic;

(ii) lipsa unui temei juridic și lipsa unui cadru legal pentru aceasta procedura de completare a deciziei inițiale de deschidere a procedurii de redresare financiara cu administrare speciala, masurile dispuse nu reprezintă masuri "prudențiale" conforme cu procedura de redresare financiara, ci echivalează in mod faptic cu o veritabilă măsura sancționatorie de gravitate înaltă constând în suspendarea/interzicerea efectiva și definitiva a desfășurării activității de asigurare;

(iii) masurile dispuse limitează grav sau împiedica realizarea obiectivelor stabilite in vederea redresării financiare, fiind in afara cadrului legal stabilit prin planul de redresare financiara;

(iv) măsura reprezintă un abuz al autorității, care conduce la imposibilitatea realizării obiectivului final al restabilirii situației financiare a societății, reprezentând, in fapt, o desființare indirecta a planului de redresare financiara aprobat de ASF, respectiv lipsirea abuziva a asigurătorului de dreptul de a-și redresa activitatea.

Recurentele au arătat că instanța de fond nu a analizat temeinic criticile formulate de acționari și societatea C., deși chiar administratorul special D. a contestat legalitatea Deciziei ASF 999/2015.

2.2. Situația de fapt și de drept. Aspecte reținute in mod greșit de instanța de fond

2.2.1. Deschiderea procedurii de redresare financiară prin administrare specială - masuri inițiale

Prin Decizia ASF nr. 42/18.02.2014, s-a deschis procedura de redresare financiară prin administrare specială la C., conform prevederilor art. 8 alin. (1) lit. b) coroborat cu prevederile art. 7 lit. a) din Legea nr. 503/2004 privind redresarea financiară, falimentul, dizolvarea și lichidarea voluntară în activitatea de asigurări, republicată, fiind desemnat D. S.R.L., în calitatea de administrator special.

Prin aceasta decizie, ASF a stabilit, in conformitate cu prevederile art. 8 alin. (3) din Legea nr. 503/2004, un număr de 8 măsuri prudențiale principale, identificate la art. 4 din respectiva decizie.

2.2.2. Completarea masurilor aferente procedurii de redresare financiară prin administrare specială, conform Deciziei ASFnr. 999/2015

Prin Decizia ASF nr. 999/26.05.2015, ASF, in considerarea acelorași prevederi aplicabile deschiderii procedurii, respectiv art. 8 alin. (3) din Legea nr. 503/2004, a completat măsurile prudențiale stabilite inițial prin Decizia ASF nr. 42/2014 privind deschiderea procedurii de redresare financiară prin administrare speciala, cu doua noi masuri, respectiv: (i) interzicerea subscrierii unor noi contracte de asigurare și a încasării primelor aferente pentru clasa de asigurări Bl5 (asigurări de garanții); (ii) limitarea primelor brute subscrise, ale Societății C. - S.A., la nivelul de 50% din totalul primelor brute subscrise existente la data intrării societății în administrare specială, pentru o perioadă de 6 luni.

2.2.3. Identitate de cauze, motive de fapt și de drept ale celor doua Decizii ASF.

Recurentele au arătat că au atras atenția instanței de fond ca nu au intervenit schimbări semnificative negative in situația C. fata de situația de la data deschiderii procedurii de redresare financiara prin administrare speciala.

Motivele de fapt și de drept invocate pentru Decizia nr. 999/26.05.2015 reprezintă aceleași motive existente, printre altele, la emiterea Deciziei nr. 42/18.02.2014 privind deschiderea procedurii, respectiv și la data deschiderii procedurii de redresare financiara prin administrare speciala:

- coeficientul de lichiditate aferent activității de asigurări generale se afla sub limita prevăzută la art. 6 din Normele privind activele admise să acopere rezervele tehnice brute pentru asigurătorul care practică activitatea de asigurări generale, dispersia activelor admise să acopere rezervele tehnice brute, precum și coeficientul de lichiditate, puse în aplicare prin Ordinul CSA nr. 9/2011, cu modificările și completările ulterioare;

- nivelul marjei de solvabilitate aferente activității de asigurări generale era sub valoarea marjei de solvabilitate minime, nefiind în conformitate cu art. ,2 alin. (1) din Normele privind metodologia de calcul al marjei de solvabilitate de care dispune asigurătorul care practică asigurări generale, al marjei de solvabilitate minime și al fondului de siguranță, aplicate prin Ordinul CSA nr. 3/2008, cu modificările și completările ulterioare.

Recurentele au arătat că aprecierea ASF în sensul unei "deteriorări semnificative a coeficientului de lichiditate și a valorii marjei de solvabilitate disponibile la data de 31.12.2014 aferent activității de asigurări generale față de momentul deschiderii procedurii de redresare financiară prin administrare specială" este exagerata și prezentata in mod denaturat, nefiind susținută de niciun înscris, de nicio analiza care a stat la baza emiterii Deciziei ASF nr. 999/2015.

Decizia ASF este motivata ca având la baza nota privind activitatea operațională și analiza rapoartelor de activitate operațională ale Administratorului Special întocmite în data de 15 ianuarie 2015 și 17 martie 2015 (nota privind activitatea operațională nu au fost puse la dispoziția acționarilor și depuse in dosar in prezenta cauza). Instanța de fond a trecut peste aspectul care trebuia sa îi ridice semne de îndoială, respectiv ca, in baza unor rapoarte/note privind activitatea operațională (subscriere riscuri/încheiere polițe asigurări, înregistrarea și instrumentarea dosarelor de dauna), ASF apreciază asupra deteriorării semnificative a indicatorilor financiari, coeficientul de lichiditate și valoarea marjei de solvabilitate disponibile. În lipsa unei analize economice specifice reflectării activității operaționale in influențarea indicatorilor financiari privind lichiditatea și solvabilitatea, nu exista un fundament pentru aprecierile ASF in sensul celor de mai sus, motivarea fiind de esența adoptării masurilor.

Împrejurările ca C. a subscris semnificativ polițe de asigurare aferente clasei "Asigurări de răspundere civilă pentru vehicule" (61% din total subscrieri și cu o creștere de 15% față de anul 2013) și polițe de asigurare aferente clasei "Asigurări de mijloace de transport terestru, altele decât cele feroviare" (15% din total subscrieri și cu scădere de 27% față de anul 2013), clase de asigurare cu nivel ridicat al daunalității nu constituie un fundament care sa conducă la considerarea ca justificata a motivării ASF, în sensul ca societatea nu deține active lichide pentru a le susține aceste expunere.

Neîndeplinirea cerințelor privind lichiditatea (raportul dintre activele lichide și obligațiile pe termen scurt ale asigurătorului) nu reprezintă un temei de drept care sa fie de natura sa justifice rațiunea deciziei privind cele doua noi masuri restrictive suplimentare, in condițiile in care situația nerespectării indicatorului de lichiditate era aceeași la data deschiderii procedurii și instituirii de către ASF, la acel moment, a masurilor de prudențiale și de redresare financiara.

Instanța de fond a reținut, in mod corect, ca decizia contestata a fost emisa ca urmare a supravegherii continue a activității C. și a analizării rapoartelor lunare de activitate operațională întocmite și puse la dispoziție de administratorul special, din 15 ianuarie 2015 și din 17 martie 2015, insa a reținut in mod greșit ca la un an de la instituirea redresării financiare, indicatorii nu numai ca nu s-au îmbunătățit, dar au valori semnificativ mai scăzute decât cele avute in vedere de ASF la momentul instituirii procedurii, fiind totodată sub minimul legal.

Instanța de fond a reținut ca s-a mai constatat ca, aproape trei sferturi din polițele subscrise de C. sunt aferente unor clase de asigurare cu risc crescut de producere a evenimentelor asigurate, ceea ce reclama din partea asigurătorului o lichiditate suficienta pentru a onora cererile de despăgubire, însă instanța de fond nu a reținut și faptul ca aceasta situație este aceeași cu situația (structura) polițelor subscrise înainte de momentul emiterii de către ASF a Deciziei nr. 42/2014 privind instituirea administrării speciale și a celor 8 masuri inițiale de redresare financiara.

Instanța de fond nu a analizat temeinic aspectele operaționale cuprinse în rapoartele întocmite de către administratorul special, din 15 ianuarie 2015 și din 17 martie 2015, și care au stat la baza emiterii Deciziei ASF nr. 999/2015.

Instanța de fond nu a luat in considerare, faptul ca la data tinerii ședinței ASF, 22 aprilie 2015, cu privire aprobarea Deciziei ASF nr. 999/2015, era disponibil (public) Raportul administratorului special pentru anul 2014, înscris pe care ASF în mod abuziv nu 1-a luat in considerare in motivarea Deciziei ASF nr. 999/2015.

ASF și-a exercitat în mod abuziv competentele, prevăzute la art. 7 alin. (2) din normele privind O.U.G. nr. 93/2012, potrivit cărora "ASF este singura autoritate în măsura să se pronunțe asupra considerentelor de oportunitate [...] care stau la baza emiterii actelor sale".

Trecând peste deficientele motivării Deciziei ASF, constând in prezentarea denaturata a situației, situația indicatorilor financiari in 2014 reprezintă efectul firesc al situației constatate in 2013, fara elemente semnificative noi care sa justifice amploarea măsurii limitării activității de asigurări generale a societății dispuse de către ASF.

Scăderea indicatorilor financiari in 2014 fata de 2013 (marja de solvabilitate disponibila și coeficientul de lichiditate aferent asigurărilor generale) este rezultatul reanalizării politicilor contabile, respectiv a ajustărilor suplimentare și a corecțiilor semnificative, apreciate și efectuate de către Administratorul Special, in baza constatării unor modificări asociate perioadelor anterioare care includ erori de aplicare a politicilor contabile (pag. 19 din Raportul Administratorului Special pentru anul 2014), și nu rezultatul activității operaționale (al încheierilor de noi contracte de asigurări RCA), activitate limitata prin Decizia ASF 999/2015.

Fata de cele precizate in paragraful anterior, reținerea instanței de fond ca ASF a constatat un coeficient de lichiditate de 6 ori mai mic decât cel avut in vedere la instituirea redresării și o marja de solvabilitate cu 1 miliard de RON mai mica decât cea avuta in vedere la instituirea redresării este greșita și nesusținută de niciun document depus de către D. sau ASF, fiind prezentata in mod denaturat.

Față de acest aspect, se arată ca valoarea coeficientului de lichiditate de 0,49 la 31 decembrie 2013 și a marjei de solvabilitate de 92 milioane de RON la 31 decembrie 2013, reprezintă valori determinate preliminar de către societate, înainte de a se dispune deschiderea procedurii de redresare financiara prin administrare speciala. Nu aceste valori au fost luate in considerare de către ASF Ia momentul aprobării masurilor de redresare, ci acestea din urma au avut la baza situația financiara la 31.12.2013 întocmită și revizuita de către D. conform Raportului depus de Administratorul Special la ASF la 25.03.3014. Or, conform Raportului depus de Administratorul Special la ASF la 25.03.3014, valoarea revizuita a coeficientului de lichiditate este 0.12 la 31 decembrie 2013 și a marjei de solvabilitate de (-810 mii RON la 31 decembrie 2013. Masurile de redresare au fost aprobate prin Decizia Consiliului ASF nr. 117/07.04.2014, în baza Raportului-diagnostic depus de Administratorul Special la ASF la 25.03.3014. Față de aceste valori se raportează situația avuta in vedere la emiterea Deciziei ASF 999/2015.

Se mai arată că rezultatul exercițiului anului 2014 prezintă un castig operațional de peste 30 mil RON. Astfel, volumul de prime brute subscrise in anul 2014 a fost in scădere cu 16.63 % fata de anul 2013 pentru întreaga activitate de asigurări, pe o piața de asigurări in scădere, iar, pe de alta parte, cheltuielile cu daunele au scăzut în 2014 cu 6,35%. Nu au intervenit situații excepționale care sa conducă la creșterea volumului de plăți in cazul dosarelor de dauna.

In acest context, suma solicitata de CNADNR de peste 95 milioane RON, reprezintă, in primul rând, un eveniment semnificativ existent și la data deschiderii procedurii de redresare financiara și aceasta face oricum obiectul suspendării executării silite, conform raportului curent publicat pe BVB la 04.06.2015, și ulterior al negocierii plății eșalonate, rezultând astfel că nu rezultă un impact semnificativ imediat asupra necesarului de lichiditate imediata. Față de intervenirea acestei situații de suspendare a unei eventuale plăți semnificative, măsura de limitare a activității de asigurări generale pentru o perioada de 6 luni, nu isi găsește justificarea economica, din perspectiva motivului necesarului de lichiditate.

Independent de suma aferenta litigiului cu CNADNR, instanța de fond retine in mod corect ca necesarul de lichiditate imediata, in luna februarie 2015, al C. era de 76 milioane RON in comparație cu luna martie 2014, când necesarul de lichiditate imediata estimat prin Raportul-diagnostic al D. întocmit la preluarea administrării era de 65 milioane RON, astfel ca nu rezulta o modificare semnificativa fata de data deschiderii procedurii de redresare.

ASF, in expunerea de motive din Decizia nr. 999/2015, menționează faptul ca în cursul anului 2014, C. a subscris semnificativ polițe de asigurare aferente clasei "Asigurări de răspundere civilă pentru vehicule" (61% din total subscrieri și cu o creștere de 15% față de anul 2013) și polițe de asigurare aferente clasei "Asigurări de mijloace de transport terestru, altele decât cele feroviare" (15% din total subscrieri și cu scădere de 27% față de anul 2013), clase de asigurare cu nivel ridicat al daunalității, concluzionând ca pentru aceste expuneri societatea nu deține active lichide pentru a le susține.

Recurentele au arătat ca fata de structura/ponderea categoriilor de asigurări din perspectiva subscrierilor și a ratei daunalității nu exista modificări semnificative in 2014 fata de perioada anterioara din 2013, cele doua categorii clase de asigurări, reprezentative pentru activitatea de asigurări generale din punct de vedere al subscrierilor, rămânând aceleași și cu o pondere similara anului precedent (creștere de 15% a subscrierilor aferente clasei "Asigurări de răspundere civilă pentru vehicule" este echilibrata de scăderea de 27% a subscrierilor aferente clasei "Asigurări de mijloace de transport terestru, altele decât cele feroviare", rezultând in linii mari aceeași structura ca in 2013). Aceasta menținere a subscrierilor semnificative confirma menținerea încrederii clienților persoane asigurate la C., premisa esențială a șanselor de redresare financiara a societății, premisa ignorata in mod constant de către ASF, cu toate ca este confirmata de către administratorul special, și nereținută de instanța de fond. Aceste aspecte nu au fost analizate și reținute de către instanța de fond.

Față de cele de mai sus, instanța de fond a reținut in mod greșit ca "fiind menționate in concret elementele de fapt care au justificat emiterea deciziei iar susținerea ca este fundamentata pe o situație de fapt care nu este individualizata corespunzător și care este eronata/nu corespunde realității obiective, este nefondata, as cum s-a reținut, decizia a fost emisa având în vedere supravegherea continua a activității C. și a analizării rapoartelor lunare de activitate operațională din 15 ianuarie 2015 și 17 martie 2015" (pag. 12 din Sentința recurată).

2.2.4. ASF și-a exercitat în mod abuziv competentele, prevăzute la art. 7 alin. (2) din normele privind O.U.G. nr. 93/2012

Instanța de fond retine acest aspect și mai mult apreciază in mod nejustificat asupra faptului ca parata, in realizarea scopului și a atribuțiilor prevăzute de lege, are dreptul sa dispună masurile pe care le considera legale și oportune, sa verifice implementarea acestora, rezultatele aplicării lor și sa ia orice masuri pe care le considera oportune, pentru realizarea acestui scop.

Recurentele au contestat Decizia Autorității de Supraveghere Financiară nr. 999 din mai 2015, ca fiind una intempestiva și abuziva, deci nelegala, în principal, pentru neîndeplinirea corespunzătoare a condiției esențiale de a emite o decizie motivata. Atât Legea nr. 503/2004 privind redresarea societăților de asigurare (art. 7 și 8), cat și Legea nr. 554/2004 prevăd cerința motivării. Astfel, suplimentar cerinței generale de motivare a actului administrativ, Legea nr. 503/2004 privind redresarea societăților de asigurare, subliniază/întărește aceasta cerința obligatorie aplicabila deciziilor ASF.

Instanța de fond avea datoria verificării ca cerința motivării este îndeplinită, dacă din conținutul actului rezulta rațiunea de drept ce a fost aplicata situației de fapt reținute. Rațiunea de drept reprezintă numai latura în baza căruia autoritatea își întemeiază conform prevederilor legale aplicabile masurile dispuse, insa pentru respectarea cerinței motivării este necesar sa fie îndeplinită și situația de fapt asupra căreia se justifica a se aplica rațiunea de drept.

Instanța de fond nu a analizat în mod corect și complet rapoartele D. care sunt menționate in cuprinsul motivării, astfel încât sa observe faptul ca raționamentul ASF care a dus la emiterea deciziei se bazează pe o prezentare greșita a situației de fapt reținute de către ASF in justificarea deciziei și a aspectelor aferente deciziei ASF 42/2014 privind deschiderea procedurii de redresare financiara, prin administrare speciala. Chiar daca, sub aspect formal, cerința motivării pare a fi îndeplinită, instanța de fond trebuia să analizeze pe fond daca motivarea este corecta, prin raportare la analizarea reținerii corecte a situației de fapt, împrejurări de fapt preluate de către ASF din rapoartele D. menționate in justificarea Deciziei ASF nr. 999/2015. Or, numai faptul descrierii pe scurt a situației de fapt, fara verificarea de către instanța a conformității prezentării situației de fapt, nu poate reprezenta verificarea îndeplinirii cerinței de a emite o decizie motivata și legala.

Instanța de fond avea obligația de a analiza daca expunerea situației de fapt reținute de către ASF este una conforma cu realitatea, cu situația prezentata in rapoartele D. menționate in justificarea deciziei, cat și cu situația financiara confirmata de D. prin Raportul din 22 aprilie 2015, înainte de data emiterii deciziei ASF, mai ales atâta timp cat reclamantele au adus argumente de fapt in susținerea unei prezentări denaturate, trunchiate coroborate cu rațiunea de drept. Numai după ce instanța a verificat conformitatea situației de fapt, instanța ar putea sa aprecieze existenta rațiunii de drept a masurilor dispuse de autoritate, in final asigurandu-se verificarea îndeplinirii cerinței motivării și temeiniciei, a legalității actului.

Față de amploarea măsurii de limitare a subscrierilor, echivalând cu efectul de a lipsi societatea de veniturile lichide rezultate din încasarea primelor de asigurare, măsura dispusa de către ASF prin Decizia ASF nr. 999/2015 se justifica a fi vădit disproporționată față de scopul îmbunătățirii coeficientului de lichiditate, fiind o măsură radicală, exagerată și nefundamentată din punct de vedere juridic și economic.

2.2.5. Netemeinicia Deciziei ASF

Prevederile specifice procedurii de redresare, art. 8 alin. (3) din Legea nr. 503/2004, sunt de stricta interpretare, și se refera: în primul rând, la masuri prudențiale, masuri de prevenție care au ca scop creșterea nivelului de protecție a asiguraților, prin diminuarea probabilităților de pierdere in cazul in care un asigurător întâmpina dificultăți, și, nu la masuri de interzicere a desfășurării activității asigurătorului sau masuri de sancționare a asigurătorului, și în al doilea rând, Ia modalitatea de instituire a acestor masuri, respectiv la data deschiderii procedurii, fără a se menționa în mod expres posibilitatea de a modifica masurile, mai ales prin completarea/extinderea acestora ulterior deciziei de deschidere a procedurii (situație cu impact asupra predictibilității planului de redresare stabilit).

Prevederile speciale privind procedura de redresare financiară se completează cu alte prevederi generale, atâta timp cat acestea din urma nu vin in contradicție cu procedura specială. Astfel ASF ar putea numai sa modifice sau sa revoce masurile prudențiale deja dispuse, și nu să introducă masuri noi. Astfel, chiar și in cazul in care, s-ar admite posibilitatea introducerii unor noi masuri prudențiale, acestea trebuie sa respecte menținerea condițiilor pentru posibilitatea îndeplinirii obiectivul final al redresării financiare. Introducerea unei noi masuri, mai ales masuri cu impact major negativ asupra desfășurării activității curente a asigurătorului, masuri care limitează sau împiedica realizarea obiectivelor stabilite prin planul de redresare, reprezintă o măsura de intervenție in afara unui cadru legal stabilit, deci o măsura abuziva.

Aceasta situație face total ineficientă măsura administrării speciale (măsura speciala prin care autoritatea accepta ca pentru o anumita perioada nu sunt îndeplinite anumite criterii de reglementare, pe perioada tranzitorie de supraveghere, cu scopul sprijinirii restabilirii situației de conformitate, și, in final, asigurarea stabilității sectorului de asigurări).

Măsura limitării primelor brute subscrise la nivelul de 50% din totalul primelor brute subscrise existente la data intrării societății în administrare specială, pentru o perioadă de 6 luni, nu reprezintă, în fapt, o măsura prudențială conformă cu procedura de redresare financiara, respectiv art. 8 alin. (3) din Legea nr. 503/2004.

Chiar dacă în mod formal se menționează ca completează Decizia ASF nr. 42/2014 privind deschiderea procedurii de redresare prin administrare speciala a C. S.A., aceasta măsura echivalează, in mod faptic, cu o veritabila măsura sancționatorie de gravitate înaltă constând în suspendarea/interzicerea efectiva a desfășurării activității de asigurare, pentru o perioada de 6 luni.

Aceasta măsura extrema nu poate fi dispusa in cadrul procedurii de redresare financiara conform Legii nr. 503/2004. Aceasta posibilitate este prevăzuta pentru alte scopuri, conform art. 39 alin. (3) lit. d) din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare "interzicerea temporară sau definitivă a exercitării activității de asigurare și/sau de reasigurare, parțială sau totală, pentru asigurători și/sau reasiguratori, pentru una sau mai multe categorii de asigurări".

Măsura limitării subscrierilor reprezintă un abuz flagrant al autorității, care conduce la imposibilitatea realizării obiectivului final al restabilirii situației asigurătorului, reprezentând, in fapt, o desființare indirecta a pianului de redresare financiara aprobat de ASF și lipsirea abuziva a asigurătorului C. de dreptul de a-și redresa activitatea.

Recurentele au arătat că înțeleg limitele in care o instanța judecătoreasca poate verifica aspectele de oportunitate ce intra in competenta unei autorități administrative, insa verificarea conformității legăturii dintre situația de fapt reținută de către autoritate și cerințele temeiului de drept aplicabil nu reprezintă aspecte de oportunitate, ci îndeplinirea cerinței motivării, deci legalitatea deciziei autorității.

În contextul in care este obligatoriu și ar fi trebuit sa primeze: principiul protejării interesului primordial al societății C. de a-și desfășura activitatea de asigurări pe baza de continuitate a activității, cat și protejarea drepturilor și intereselor legale primordiale ale persoanelor asigurate, ca obligație esențială a ASF, (având in vedere milioanele de asigurați (fiecare al patrulea roman este asigurat la C.) și impactul semnificativ negativ in piața de asigurări, în special pe segmentul asigurării obligatorii RCA), instanța de fond a trecut peste aceste obiective primordiale, în condițiile în care în motivarea deciziei ASF contestata existau suficiente aspecte care sa atragă in mod rezonabil o îndoială asupra rațiunii de drept ce a fost aplicata situației de fapt reținute.

Masurile Deciziei nr. 999/2015 sunt in afara unui cadru legal stabilit prin planul de redresare financiară. Masurile stabilite prin Decizia ASF contestata sunt in contradicție cu masurile stabilite prin planul de redresare financiara aprobat de ASF, respectiv cu a doua procedura de majorare a capitalului social, aflata in cursul obișnuit de implementare, majorare aprobata de către ASF conform Deciziei nr. 1004 din 27.05.2015 privind aprobarea prealabilă a prospectului de emisiune de acțiuni (aceasta decizie a fost emisa de ASF la o zi după Decizia ASF contestata prin prezenta acțiune).

Astfel, Decizia ASF nr. 999 din 26 mai 2015 privind limitarea activității C., emisa tocmai în contextul inițierii implementării procedurii de majorare a capitalului social al Societății, conform Deciziei ASF nr. 1004 din 27 mai 2015, ca măsura a planului de redresare aprobat de către ASF, limitează practic posibilitatea de atragere de investitori, pe motive de lipsa de oportunitate și context economic nefavorabil, și indirect afectează posibilitatea de redresare a societății conform planului aprobat.

Posibilitățile de redresare in scopul îmbunătățirii indicatorilor de solvabilitate și lichiditate ai Societății, depind, într-o măsura semnificativa, de atragerea resurselor financiare din partea acționarilor existenți și de materializarea interesului unor investitori calificați, iar interesul de a subscrie în cadrul acestei majorări de capital, este puternic afectat de incertitudinea privind perspectivele societății, urmare a Deciziei ASF privind limitarea activității C.

Împrejurarea ca ASF, in calitate de autoritate cu competenta exclusiva asupra considerentelor de oportunitate, nu a acordat posibilitatea autofinanțării societății din activitatea de subscriere polițe de asigurări, o sursa semnificativă, trebuia sa reprezinte particularitatea concreta serioasă în baza căreia instanța de fond sa verifice justificarea rațiunii de drept aplicata de ASF, cu incidente asupra aspectului legalității deciziei ASF contestate, ori Instanța de fond nu a analizat in concret aceste implicații.

Instanța de fond a apreciat ca aceste aspecte sunt doar susțineri și aprecieri ale reclamantelor, fara o fundamentare obiectiva, astfel încât nu pot duce la anularea deciziei. Or, aceasta apreciere nu se poate retine cat timp majorarea capitalului social prin atragerea investitorilor reprezintă o măsura care nu s-a concretizat, motiv pentru care ASF a luat decizia de a solicita deschiderea falimentului C.

În drept, au fost invocate prev. art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

2.3. Întâmpinarea

Intimata-pârâtă AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului în principal, ca nul și ca o consecință, inadmisibil în principiu; în subsidiar, ca neîntemeiat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Prezentul recurs nu permite încadrarea în niciunul din motivele limitativ și expres prevăzute de art. 488 C. proc. civ., iar față de lipsa unei motivări a recursului prin raportare h motivele de recurs limitativ prevăzute de lege, acesta este nul și, ca o consecință, inadmisibil în principiu, impunându-se a fi respins în temeiul art. 493 alin. (5) C. proc. civ.

2.3.1. Decizia contestată este motivată în fapt

Principala critică adusă de recurente sentinței recurate este o pretins greșită apreciere de către instanța de fond asupra existenței unei motivări în fapt a deciziei contestate. Reluând toate argumentele prezentate în fața instanței de fond, recurentele susțin faptul că instanța de fond a apreciat în mod greșit că au existat schimbări semnificative negative în situația financiară a C. de la momentul deschiderii procedurii de redresare și până la dispunerea măsurilor de completare a măsurilor de redresare și că instanța de fond nu a analizat temeinic rapoartele și actele justificative care au stat la baza emiterii Deciziei contestate.

Decizia contestată conține motivele adoptării sale, deoarece indică în mod expres motivele adoptării sale: decizia a fost luată în baza raportărilor primite de la Administratorul Special în 15 ianuarie și martie 2015; din aceste raportări, rezultă că ponderea polițelor cu daunalitate ridicată creează riscuri pentru persoanele asigurate, având în vedere situația lichidităților C.; din aceleași raportări mai rezultă și că C. și-a asumat expuneri semnificative pentru asigurări de garanții, deși lichiditatea de care dispune este foarte precară și riscul nu este acoperit de reasigurare; la adoptarea deciziei s-a avut în vedere și situația indicatorilor financiari ai C., față de momentul deschiderii procedurii de redresare financiară.

Curtea de apel a realizat o analiză corectă și completă a întregului material probator din dosar și a datelor privind situațiile financiare ale C., precum și a evoluției acesteia, reținând în legătură cu decizia contestată că sunt menționate concret elementele de fapt care au justificat emiterea acesteia, iar susținerea că este fundamentată pe o situație de fapt care nu este individualizată corespunzător și care este eronată/nu corespunde realității obiective, este nefondată. În plus, curtea de apel a subliniat în mod corect că din cele reținute se constată că măsurile luate sunt justificate obiectiv și se păstrează în cadrul marjei de apreciere a autorității, potrivit competenței sale, fiind întemeiate pe constatări clare de fapt, susținerile reclamantelor fiind doar aprecieri proprii fără a fi confirmate de situația de fapt și probatoriul administrat.

Recurentele nu fac decât să afirme că prima instanță fie a reținut în mod greșit, fie nu a reținut, fie nu a analizat temeinic toate datele situației de fapt de natură să justifice adoptarea emiterea deciziei contestate. Mai mult decât atât, recurentele nu aduc probe noi și nu indică valori a căror analiză ar fi fost omisă fie de către A.S.F. la momentul emiterii Deciziei contestate, fie de către prima instanță, de natură să ducă la stabilirea unei alte situații de fapt decât cele avute în vedere. Toate criticile recurentelor sunt simple afirmații lipsite de fundament și nu pot fi reținute ca susținând vreun motiv de nelegalitate a deciziei contestate și cu atât mai puțin a sentinței recurate. Mai mult decât atât, acestea privesc aspecte de fond ale cauzei ce nu pot fi supuse analizei instanței de recurs.

2.3.2. Decizia contestată este motivată în drept

Un alt pretins motiv de recurs invocat de recurente este greșita apreciere de către instanța de fond a existenței unei motivări în drept a deciziei contestate. Reluând și de această dată argumentele prezentate în fața instanței de fond, recurentele afirmă că ASF nu putea dispune completarea măsurilor prudențiale inițial dispuse prin decizia de instituire a procedurii de redresare, iar instanța de fond a reținut contrariul în mod greșit.

În preambulul Deciziei contestate sunt indicate articolele de lege care privesc fie competențele A.S.F. în domeniul asigurărilor, enumerate în O.G. nr. 93/2013, fie modul și condițiile în care A.S.F. poate institui măsuri prudențiale în cadrul procedurii de redresare financiară, în temeiul Legii nr. 503/2004. Toate aceste texte sunt aplicabile deciziei contestate, iar ambele măsuri dispuse prin decizia atacată sunt indicate ca atare de legea nr. 503/2004 printre măsurile ce pot fi dispuse (art. 8 alin. (3) lit. a) și c) din Legea nr. 503/2004).

Instanța de fond a conchis în mod corect că există temeiul legal care să permită pârâtei ca ulterior, după deschiderea procedurii de redresare financiară a societății supravegheate și, ca atare, decizia este motivată, atât în fapt cât și în drept.

Recurentele avansează argumente contradictorii, nefondate și care oricum nu constituie motive de recurs. Recurentele arată că sunt de acord cu afirmația instanța de fond că există temei legal care să permită pârâtei ca ulterior, după deschiderea procedurii redresare să intervină cu măsuri noi în vederea finalizării procedurii de redresare financiare a societății" - a se vedea paragraful 5 de la pagina 10 din recurs, fila 7 verso din dosarul curții de apel. Reclamantele nu susțin cu argumente pertinente cele afirmate și nici nu completează cu argumente aspectele criticate în fața primei instanțe

2.3.3. Măsurile dispuse prin Decizia contestată sunt justificate. Dreptul exclusiv de apreciere A.S.F.

Analizând rapoartele auditorului independent și comparând situația avută în vedere la instituirii măsurii redresării financiare cu situația C. la 31 decembrie 2014, A.S.F. a observat o diferență semnificativă între nivelurile indicatorilor financiari.

A.S.F. a avut în vedere: (i) un coeficient de lichiditate de 6 ori mai mic decât cel avut în vedere la instituirea redresării (0,08 la 31 decembrie 2014 față de 0,49 la 31 decembrie 2013) și (ii) o marjă de solvabilitate cu 1 miliard de RON mai mică decât cea avută în vedere la instituirea redresării (-908 milioane de RON la 31 decembrie 2014 față de 92 de milioane de RON la 31 decembrie 2013). Aceste aspecte au fost constatate în mod corect și de către instanța de fond.

Diferențele între indicatorii financiari la finalul anului 2014 și cei estimați de control A.S.F. pentru finalul anului 2013 sunt semnificative. Având în vedere obligația autorității de a proteja interesul primordial al asiguraților și de a se asigura de revigorarea financiară efectivă a C., A.S.F. a apreciat oportun să intervină și să completeze măsurile prudențiale inițial dispuse prin Decizia 42/2014. De altfel, în susținerea pretinsei nelegalități/netemeinicii a deciziei contestate, recurentele nu au indicat nici în fața primei instanțe și nu indică nici la acest moment existența unor date contrare celor avute în vedere de A.S.F. la emiterea Deciziei contestate, ci numai afirmă o incorectă apreciere a acestora, atât de A.S.F. cât și ulterior de către prima instanță.

Recurentele reiterează afirmațiile acestora din primă instanță privind pretinsul caracter abuziv și disproporționat al măsurilor dispuse prin decizia contestată, despre care pretind că duc la o desființare indirectă a planului de redresare financiară. Recurentele nu au explicat nici în fața primei instanțe și nu aduc explicații concludente nici la acest moment despre modul în care cele două măsuri prudențiale au împiedicat în concret desfășurarea în bune condiții a planului de redresare financiară, astfel că susținerile recurentelor sunt simple afirmații nefondate.

A.S.F. are obligația legală de a asigura protejarea interesului primordial al asiguraților. Mai mult, A.S.F. a probat faptul că situația financiară extrem de precară a C., împreună cu riscurile asumate prin polițele de asigurare de vehicule, creează posibilitatea reală a prejudicierii asiguraților prin imposibilitatea societății de a plăti cererile de despăgubire. Or, prin măsurile instituite prin Decizia contestată, A.S.F. a urmărit tocmai să evite acest risc; în ciuda atitudinii proactive a A.S.F. situația C. nu a mai putut fi salvată, aceasta intrând în procedura falimentului în cele din urmă.

Curtea de Apel București a sesizat în mod corect că majoritatea criticilor aduse de recurente deciziei contestate privesc oportunitatea adoptării măsurilor prudențiale din cuprinsul deciziei contestate și în mod corect s-a distanțat de această analiză ce depășește limitele competenței sale.

În același context al contestării oportunității și nu a legalității măsurilor adoptate de A.S.F. prin Decizia contestată, recurentele au avansat în primei instanțe și reiterează în fața instanței de recurs că A.S.F. a comis în fapt un exces de putere prin demersurile sale. Curtea de Apel București a analizat și acest aspect și a constatat în mod corect ca nu se poate reține un exces de putere, atâta vreme cât măsurile sunt luate în cadrul procedurii redresare financiară și sunt fundamentate pe rapoarte ale administratorului special și pe procesele-verbale de control întocmite de pârâtă, fiind justificate economic prin schimbările semnificative, negative constatate de A.S.F. în situația financiară a C.

În afară de a afirma că aprecierile primei instanțe cu privire la acest aspect sunt greșite, recurentele nu ridică niciun argument pertinent și indică nicio probă care să suțină eroarea raționamentului Curții de Apel București, care a conchis în mod corect că oportunitatea emiterii unui act administrativ este un drept autorității, potrivit competenței sale, instanța de contencios administrativ putând sancțona depășirea acestei marje de apreciere și existența excesului de putere, or în speță, nu există elemente care să conducă la această concluzie.

2.3.4. Netemeinicia celorlalte critici ale recurentelor

Recurentele reiterează prin recursul promovat ideea că legea nu ar permite A.S.F. să completeze măsurile prudențiale dispuse inițial prin planul de redresare financiară, invocând în acest sens textul art. 8 alin. (3) din Legea nr. 503/2004, care se referă la revocarea și modificarea măsurilor.

De esența unei măsuri prudențiale este tocmai aprecierea de oportunitate care o însoțește, iar oportunitatea depinde de situația de fapt, care, la rândul său, este în continuă transformare. Măsurile prudențiale constituie acel mijloc prin care A.S.F. adaptează continuu cadrul juridic al procedurii la evoluția situației de fapt, astfel încât, la orice moment, în măsura posibilă, persoanele asigurate să fie protejate, iar societatea să aibă perspectiva îmbunătățirii situației. Mai mult, în cazul de față, chiar C., prin fostele organe de conducere, este cea care a determinat o imagine falsă, semnificativ mai bună decât cea reală, la momentul instituirii redresării financiare. Curtea de Apel București a confirmat în mod corect că există temeiul legal care să permită pârâtei ca ulterior deschiderii procedurii de redresare să intervină noi măsuri. Recurentele pretind, de asemenea, că prin măsurile de redresare suplimentar impuse a avut loc o împiedicare sau perturbare a cursului negocierilor cu potențialii investitori strategici care ar fi putut participa la majorarea de capital a C. aflată în curs la acel moment. Recurentele nu au explicat cum au influențat cele două măsuri investitorii. Mai mult, însuși raportul auditorului independent E. asupra situațiilor financiare ale C. la 31 decembrie 2014, emis în 21 mai 2015, confirmă caracterul incert al negocierilor purtate cu investitorii strategici. Curtea de apel a reținut în mod corect că afirmațiile recurentelor sunt doar susțineri și aprecieri, fără o fundamentare obiectivă, astfel încât nu pot duce la anularea deciziei. Prin recursul promovat, recurentele nu au făcut decât să reia afirmațiile făcute în fața primei instanțe, fără să invoce însă argumente noi care să ducă la stabilirea unei concluzii contrare.

In fine, intimata a arătat că nu înțelege care este interesul recurentelor în a obține o eventuală anulare a deciziei contestate, din moment ce, urmare a deciziei Tribunalului București, C. a intrat în procedura falimentului în luna august a anului 2015. Odată cu deschiderea falimentului C., procedura de redresare financiară a fost închisă, iar orice măsuri de redresare financiară, fie acestea dispuse prin Decizia 42/2014 sau prin decizia contestă au încetat să mai producă efecte. Chiar și dacă prin absurd prezentul recurs ar fi admis și s-ar ajunge la anularea Deciziei contestate, demersul este unul inutil, din moment ce oricum aceste măsuri nu mai produc niciun efect la acest moment.

În drept, au fost invocate prev. art. 205 și 483 și urm C. proc. civ., art. 7 și 8 din Legea nr. 503/2004 privin redresarea financiară, falimentul, dizolvarea și lichidarea voluntară în activitatea de asigurări.

2.4. Răspunsul la întâmpinare

Recurentele A. S.A. și B. S.R.L. au formulat răspuns la întâmpinare, prin care au solicitat respingerea ca neîntemeiată a excepției nulității recursului și a excepției inadmisibilității recursului astfel cum au fost invocate de ASF prin întâmpinare, precum și înlăturarea celorlalte apărări formulate pe cale de întâmpinare,

În motivarea răspunsului la întâmpinare, s-au arătat următoarele:

2.4.1. Criticile ASF privind nulitatea recursului sunt neîntemeiate

Criticile ASF privind lipsa unei motivări a recursului prin raportare la motivele de recurs limitativ prevăzute de lege, cu atragerea nulității recursului și, ca o consecința, inadmisibilitatea in principiu a recursului, sunt neintemeiate, urmând a fi respinse ca atare de către instanța de recurs.

Prin criticile aduse, ASF omite faptul că prezenta cauză este una de contencios administrativ, iar materia contenciosului administrativ are reguli specifice, inclusiv în ceea ce privește calea de atac a recursului, astfel cum s-a reținut și prin Decizia Curții Constituționale nr. 462 din 17 septembrie 2014.

Astfel, fata de dreptul comun in materie civilă care califica recursul ca fiind o cale extraordinară de atac, exclusiv pentru motive de nelegalitate a hotărârii, legiuitorul acordând o eficiență sporită principiului conform căruia recursul este o cale de atac nedevolutivă, în materia contenciosului administrativ, și după intrarea în vigoare a noului C. proc. civ., recursul împotriva hotărârii instanței de fond se exercită în condițiile prevăzute de art. 20 din Legea nr. 554/2004, potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., legiuitorul optând pentru menținerea căii de atac a recursului, și nu pentru înlocuirea acestuia cu calea de atac a apelului (a se vedea in acest sens și Decizia Curții Constituționale nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 98 din 06 februarie 2015).

Astfel, prin derogare de la regimul de drept comun, in contenciosul administrativ, in cazul admiterii recursului, instanța casează sentința și rejudecă procesul în fond. Dezvoltarea motivelor de recurs arata aplicarea greșită a normelor de drept material de către instanța de fond (art. 8 alin. (3) din Legea nr. 503/2004, art. 5 din Legea nr. 503/2004, art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 93/2012, art. 39 alin. (3) lit. d) din Legea nr. 32/2000) și reținerea unor motive străine de motivarea și scopul emiterii deciziei contestate, instanța de fond neanalizând temeinic rapoartele care au stat la baza emiterii deciziei ASF contestată.

2.4.2. Recurentele au făcut și o serie de clarificări cu privire la situația de fapt și nelegalitatea sentinței contestate, reluând argumentația din cererea de recurs.

ASF prezintă atribuțiile generale in supravegherea prudentiala a asigurătorilor, cat și obligațiile prudențiale ale asigurătorilor, printre care relevanta prezintă menținerea nivelului minim solicitat de lege pentru coeficientului de lichiditate și marja de solvabilitate. Contextul deteriorării situației financiare prin neindeplinirea acestor indicatori prudentiali atrage deschiderea procedurii speciale a redresării financiare, cu opțiunea ASF de a interveni in scopul prevenirii stării de insolventa și al evitării intrării in procedura falimentului, prin masuri care urmăresc protejarea intereselor legitime și a drepturilor creditorilor de asigurări (art. 5 alin. (1) din Legea nr. 503/2004 privind redresarea asigurătorilor).

Tocmai acest obiectiv primordial nu a fost respectat de către ASF prin emiterea Deciziei ASF 999/26.05.2015. Acest aspect nu a fost inteles de către instanța de fond, care a analizat legalitatea deciziei contestate, printr-o abordare individuala a deciziei, in afara contextului procedurii de redresare financiara sub administrare speciala in care se afla C., incluzând masurile prudentiale și masurile de redresare dispuse sau aprobate inițial de către ASF (art. 8 alin. (3) din Legea nr. 503/2004 privind redresarea asigurătorilor).

ASF prezintă in continuare in mod denaturat evoluția situației C. de la deschiderea procedurii speciale de redresare financiara (prin Decizia ASF 42/18.02.2014) pana la Decizia ASF contestata nr. 999 din 26 mai 2015.

Faptul ca la un an de la instituirea redresării financiare, marja de solvabilitate și coeficientul de lichiditate, au valori semnificativ mai scăzute decât cele avute in vedere la momentul deschiderii procedurii, nu prezintă relevanta fata de Decizia ASF contestata, scăderea acestor indicatori nefiind cauzata de continuarea activității de subscriere de asigurări. Înregistrarea unor valori mai scăzute a indicatorilor prudențiali fata de valorile avute in vedere de ASF la data deschiderii procedurii este cauzată, in principal, de ajustările efectuate de către administratorul special in aplicarea abordării prudentiale la nivel înalt, ajustări care au avut ca obiect situații intervenite anterior deschiderii procedurii speciale.

Valorile mai scăzute ale indicatorilor financiari au fost aduse la cunoștința ASF, prin Raportul diagnostic întocmit de D. din 27 martie 2014, deci după instituirea procedurii administrării speciale (18.02.2014) și înainte de stabilirea masurilor de redresare conform planului de redresare (07.04.2014). Masurile de redresare au fost stabilite in considerarea situației financiare determinate de către administratorul special și in baza raportărilor C. inainte de data deschiderii procedurii speciale și a calculelor echipei de inspecție a ASF, calcule care au stat la baza deciziei de deschidere a procedurii speciale. Astfel, motivarea ASF în sensul ca valorile semnificativ mai scăzute ale indicatorilor prudențiali au intervenit după un an de la deschiderea procedurii de administrare speciala, este prezentata in mod denaturat, in scopul de a induce in eroare și de a crea aparenta de legalitate a deciziei ASF contestata.

In considerarea valorilor mai mici ale indicatorilor prudentiali (coeficient de lichiditate și marja de solvabilitate), masurile prudentiale se puteau adapta la momentul in care valorile revizuite au fost disponibile pentru ASF (prin Raportul diagnostic intocmit de D. din 27 martie 2014) sau cel târziu in august 2014, când a fost disponibil Raportul auditorului independent asupra aspectelor legate de reglementare și in conformitate