ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2632/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ a formulat plângere împotriva Deciziei nr. 794 din data de 26.09.2013 a Autorității de Supraveghere Financiara comunicata la sediul societății B. S.A. la data de 27.09.2013 prin adresa de înaintare nr. x din data de 26.09.2013 prin care a fost sancționat cu amenda în cuantum de 5.000 RON în calitate de persoana semnificativa/Vicepreședinte al Consiliului de Supraveghere al Societății B. S.A.

Prin sentința nr. 942 din 21.03.2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a admis, în parte, cererea modificată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară și s-a dispus înlocuirea sancțiunii cu amendă cu sancțiunea avertismentului.

Împotriva sentinței civile nr. 942 din 21.03.2014 a Curții de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul cărora a solicitat casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acțiunii formulate de reclamant, ca neîntemeiată, în esență, pentru următoarele motive:

Referitor la faptul că "Decizia nr. 316/05.06.2012 a stabilit un număr limitat de societăți de asigurare ce activează pe piața asigurărilor după criterii stabilite de Consiliul C.S.A. și care nu au fost comunicate să întocmească în scop informativ, un al doilea set de situații financiare anuale individuale în conformitate cu IFRS, se arată că:

Cele 10 societăți de asigurare au fost selectate în funcție de volumul primelor de asigurare realizat la finele exercițiului anului 2011.

În ceea ce privește Societatea B. S.A., atât în anul 2011 cât și în anul 2012, aceasta a realizat cel mai mare volum de prime brute încasate din valoarea totală înregistrată pe piața din România, astfel cum rezultă din Rapoartele asupra pieței de asigurări depuse la dosarul cauzei.

De asemenea, Societatea B. S.A. are o activitate compozită, în sensul prevederilor art. 2 lit. B pct. 54

1

din Legea nr. 32/2000, adică practică atât asigurări generale cât și activități de …, și de asemenea practică și asigurări obligatorii (RCA, PAD) în sensul art. 3 din Legea nr. 136/1995.

Acțiunile Societății B. S.A. erau admise la tranzacționare pe piața Rasdaq. În ceea ce privește dispersia, Societatea B. S.A. era singura societate autorizată să desfășoare activitate pe teritoriul unui alt stat în baza dreptului de stabilire.

Prin urmare se poate aprecia că atât din perspectiva complexității portofoliului de produse de asigurare practicat, cât și din perspectiva volumului de activitate, rezultă cu claritate că impactul aplicării IFRS de către societatea B. S.A., era esențială.

În ceea ce privește "comunicarea" acestor criterii, nu se indică în cuprinsul sentinței cui ar trebui comunicate și în ce temei, aspect raportat la care sentința este nelegală întrucât cuprinde motive străine de natura pricinii.

Referitor la faptul că "Masurile impuse prin decizie au caracter de informare a C.S.A. și a acționarilor societății și nu au legătură cu activitatea curentă a societății se arată: Cerința de întocmire a raportărilor în conformitate cu IFRS, s-a făcut în cadrul procesului obligatoriu de implementare cerințelor de solvabilitate, în conformitate cu cerințele Directivei 2009/138/EC privind accesul la activitate și desfășurarea activității de asigurare și de reasigurare (Solvabilitate II), pentru a putea identifica dificultățile întâmpinate de societăți în ist proces precum și necesitățile de reglementare (C.S.A./A.S.F. având atribuții de reglementare a entităților piața asigurărilor).

Prin urmare, ele au fost solicitate în scop informativ, însă în vederea adaptării cadrului legislativ, inclusiv a prevederilor Codul fiscal.

Arătă totodată că asigurătorii au obligația să organizeze și să conducă contabilitatea proprie, potrivit ]ii contabilității nr. 82/1991, Legii nr. 32/2000 și normelor emise în aplicarea acesteia.

Prin urmare elaborarea situațiilor financiare anuale, este o obligație legală a societății, și se poate aprecia că face parte din activitatea curentă a societății. Dincolo de aceste considerente, aprecierile instanței nu sunt de natură a susține vreun motiv de egalitate a actului administrativ contestat.

Referitor la faptul că "La momentul emiterii deciziei toate documentele solicitate de A.S.F. au fost transmise și înregistrate la instituția de supraveghere", arătă că aspectele reținute de instanța de fond sunt în concordanță cu situația de fapt astfel cum rezultă din înscrisurile depuse la dosarul cauzei.

Situațiile financiare anuale individuale în conformitate cu IFRS aferente anului 2012 și nici Nota în care fie reflectate diferențele dintre tratamentul contabil, auditate, nu au fost transmise la autoritatea de supraveghere și nu au fost publicate pe pagina proprie de internet a societății de asigurare, nici în termen de 6 ii de la încheierea exercițiului financiar al anului 2012 (30.06.2013), nici ulterior la termenele comunicate de asigurator și nici până la data la care Consiliul a dispus aplicarea sancțiunii (11.09.2013).

Soldurile de închidere ale anului 2011/soldurile de deschidere ale anului 2012 au fost transmise prin adresa Societății B. S.A. nr. x/14.06.2013, înregistrată la A.S.F. cu nr. x/18.06.2013, (înscrisurile depuse de A.S.F. la dosarul de fond).

Prin adresa Societății B. S.A. nr. x/25.07.2013 înregistrată ia A.S.F. cu x/29.07.2013, se arată că "nu a reușit să se încadreze în termenele ." stabilite prin decizie și a comunicat o "strategie privind implementarea IFRS" (înscrisurile depuse de A.S.F. - pag. 30-34), în care arată i, deși termenul stabilit prin Decizia C.S.A. nr. 316/2012 era 30.06.2012:

- Notă în care să fie reflectate diferențele dintre tratamentul contabil va fi finalizată până la data de 31.08.2013,

- Situațiile financiare aferente anului 2012 conform IFRS vor fi finalizate până la 31.10.2013.

Ulterior depunerii cererii de chemare în judecată (28.10.2013), prin adresa Societății B. S.A. nr. x/31.10.2013, înregistrată la A.S.F. cu nr. x/06.11.2013, au fost transmise Situațiile financiare individuale preliminare pentru exercițiul financiar 2012 în conformitate cu IFRS.

Referitor la faptul că sancțiunea cu amendă în cuantum de 5.000 RON "este o măsură sancționatorie clar disproporționată cu presupusele fapte reținute", arătă următoarele: Legea nr. 32/2000 reprezintă un act normativ cu caracter special și derogatoriu, în raport de norma generală reprezentată de O.G. nr. 2/2001. în acest sens s-a pronunțat în mod constant și unitar instanța de contencios administrativ.

Pe de altă parte, nici chiar norma generală nu prevede obligativitatea aplicării graduale a sancțiunilor contravenționale, ci are în vedere individualizarea sancțiunii în funcție de circumstanțele reale și personale ale aptei, principiul proporționalității presupunând individualizarea sancțiunii și în funcție de gradul de pericol social al faptei.

Având în vedere competentele, atribuțiile, rolul și responsabilitățile d-lui A., astfel cum sunt ele reglementate, în cuprinsul Deciziei C.S.A. nr. 316/05.06.2012, s-a menționat la pct. 5 următoarele: Consiliul de supraveghere, directoratul societății și conducătorul compartimentului economico - financiar trebuie să asigure măsurile necesare pentru aplicarea corespunzătoare a IFRS pentru întocmirea situațiilor financiare.

În acest sens, persoanele semnificative, inclusiv reclamantul, aveau obligația să asigure: Elaborarea strategiilor proprii pentru implementarea IFRS, aprobate în mod corespunzător, care să cuprindă acțiuni și măsuri concrete, responsabilitățile concrete delegate persoanelor nominalizate din conducerea operativă și executivă, politicile contabile, monografiile contabile; Adaptarea procedurilor/normelor interne și a programelor informatice în vederea asigurării conformității informațiilor contabile și financiare cu cerințele IFRS;

Exactitatea și realitatea datelor care sunt prelucrate, respectiv înscrise în situațiile financiare anuale; Transmiterea către C.S.A. a propriilor strategii până la data de 31.08.2012, și informarea trimestrială cu privire la realizarea acesteia.

Prin urmare, faptul că dl. A. a arătat prin cererea de chemare în judecată formulată, că, responsabilitatea urmăririi, întocmirii și transmiterii documentației' conform Deciziei C.S.A. nr. 316/05.06.2012 aparține conducerii executive, nu este de natură a înlătura răspunderea acestuia stabilită prin reglementările legale menționate.

4.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din 18 decembrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din 18 mai 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat.

Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, este neîntemeiat.

Hotărârea pronunțată de prima instanță satisface cerințele prevăzute de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele sentinței regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței cu privire la soluția pronunțată, reținându-se că obligația instanței de judecată este aceea de a analiza criticile formulate, iar nu de a răspunde fiecărui argument invocat în susținerea acestor critici.

De asemenea, hotărârea recurată nu cuprinde motive contradictorii, judecătorul fondului prezentând argumentele care l-au determinat să admită cererea în anulare a actului administrativ, în raport de susținerile părților și de prevederile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății.

Criticile formulate de pârâtă, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, sunt întemeiate.

Instanța de control judiciar reține că, în cauză, sunt respectate cerințele potrivit cărora motivarea actului administrativ trebuie să justifice adoptarea acestuia și să dea posibilitatea destinatarului de a-l contesta, precum și instanței de judecată de a exercita controlul de legalitate în privința actului respectiv.

Controlul judiciar declanșat de recurentul-reclamant are ca obiect verificarea legalității Deciziei nr. 794/26.09.2013 prin care Autoritatea de Supraveghere Financiară a procedat la sancționarea contravențională a recurentului, în calitate de persoană semnificativă - vicepreședinte al consiliului de supraveghere al Societății B. S.A., cu amendă în sumă de 5.000 RON, în temeiul dispozițiilor art. 39 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare, pentru săvârșirea contravențiilor reglementate de art. 39 alin. (2) lit. a), c) și d) din același act normativ.

Prima instanță a admis acțiunea, apreciind că autoritatea emitentă a actului administrativ contestat nu și-a motivat în fapt și în drept măsura adoptată, ceea ce atrage sancțiunea nulității sale, fiind vorba despre o manifestare de voință arbitrară, ce contravine dispozițiilor art. 6 CEDO.

În dezacord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său în consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului.

Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.

Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc raționamentele instituției care a emis actul. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

În cauza de față, Înalta Curte apreciază că actul dedus judecății este corespunzător motivat, în condițiile în care emitentul său a făcut referire la referatul de constatare întocmit ca urmare a controlului efectuat la Societatea B. S.A., la scopul care a stat la baza emiterii Deciziei nr. 316/05.06.2012 și la obligațiile stabilite prin această decizie care nu au fost respectate.

În concret, s-au precizat următoarele aspecte:

- "În vederea asigurării premiselor implementării IFRS ca bază unică de raportare contabilă pentru întocmirea situațiilor financiare anuale individuale de către societățile de asigurare, prin Decizia nr. 316/05.06.2012 au fost stabilite mai multe măsuri;

- Potrivit pct. 1 din Decizia nr. 316/05.06.2012, începând cu exercițiul financiar aferent anului 2012, societatea avea obligația de a asigura întocmirea în scop informativ a unui set de situații financiare anuale individuale, în conformitate cu IFRS aferente anului 2012 și de a transmite aceste situații financiare la autoritatea de supraveghere, în termen de 6 luni de la încheierea exercițiului financiar al anului 2012;

- Potrivit pct. 3 și 4 din Decizia nr. 316/05.06.2012, situațiile financiare individuale IFRS aferente anului 2012 trebuiau însoțite de o Notă în care să fie reflectate diferențele dintre tratamentul contabil conform reglementarilor contabile conforme cu directivele europene și tratamentul contabil prevăzut de IFRS, pentru fiecare element din structura acestora, auditate și publicate pe pagina proprie de internet."

De asemenea, în cuprinsul deciziei analizate s-a subliniat faptul că, prin nerespectarea obligațiilor instituite prin Decizia nr. 316/05.06.2012, au fost încălcate prevederile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare.

Totodată, instanța de control judiciar reține faptul că în actul administrativ analizat a fost indicată dispoziția legală prin care este reglementată contravenția: "fapta constituie contravenție, în conformitate cu prevederile art. 39 alin. (2) lit. a),b,c și d din Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare", precum și norma prin care este reglementată sancțiunea aplicată, respectiv art. 39 alin. (3) lit. c) din legea aflată discuție.

Așadar, din cel anterior prezentate, rezultă în mod indubitabil că fapta contravențională reținută în decizia dedusă judecății constă în nerespectarea de către Societatea B. S.A. a obligației de a întocmi și comunica situațiile menționate prin Decizia nr. 316/05.06.2012, a cărei răspundere revine și intimatului, în calitate de persoană semnificativă - vicepreședinte al consiliului de supraveghere al societății.

În ceea ce privește data săvârșirii faptei contravenționale, Înalta Curte reține că aceasta are un caracter continuu, respectiv că durează în timp până la momentul executării obligațiilor. Cu alte cuvinte, instanța de control judiciar constată că fapta contravențională analizată este săvârșită în mod continuu, de la momentul la care obligația instituită prin Decizia nr. 316/05.06.2012 trebuia adusă la îndeplinire - și anume, la expirarea termenului de 6 luni de la încheierea exercițiului financiar al anului 2012, respectiv data de 30.06.2013 - și până la momentul executării obligațiilor. Din acest motiv, în cuprinsul deciziei contestate în cauză nu este menționată o dată calendaristică de comitere a faptei contravenționale.

Concluzionând, Înalta Curte apreciază că decizia a cărei anulare se solicită îndeplinește cerințele prevăzute de art. 8 alin. (2) lit. k

1

din Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare, și art. 7 din Ordinul CSA nr. 113.116/2006, fiind motivată în mod corespunzător în fapt și în drept.

Procedând în continuare, la analiza motivelor de nelegalitate ale Deciziei nr. 794/26.09.2013, formulate prin acțiunea dedusă judecății, se reține că motivul de nulitate al deciziei de sancționare vizând nerespectarea prevederilor art. 17 din O.G. nr. 2/2001, nu poate fi primit.

Instanța de control judiciar constată că Legea nr. 32/2000 este un act normativ cu caracter special în materia activității de asigurare și de supraveghere a asigurărilor, care derogă de la dispozițiile generale din materia contravențiilor, reglementate de O.G. nr. 2/2001.

Conform art. 8 alin. (2) lit. k) din Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare, Autoritatea de Supraveghere Financiară emite decizii prin care constată și aplică sancțiuni, iar art. 8 alin. (2) lit. k

1

din aceeași lege, precum și art. 7 din Ordinul CSA nr. 113118/2006, prevăd că deciziile de sancționare vor cuprinde justificarea legală a aplicării sancțiunii și vor fi comunicate persoanelor fizice sau juridice împotriva cărora s-a dispus sancțiunea.

De asemenea, potrivit art. 42 alin. (3) din Legea nr. 32/2000, în caz de conflict între dispozițiile prezentei legi și prevederile conținute în alte acte normative, se aplică dispozițiile acestei legi.

Prin urmare, actul administrativ prin care se constată contravenția în materia asigurărilor și se aplică sancțiunea este decizia emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară, care trebuie să conțină mențiunile obligatorii prevăzute de legea specială, iar nu mențiunile specifice procesului-verbal de contravenție al cărui conținut este reglementat de O.G. nr. 2/2001.

În consecință, sunt neîntemeiate susținerile intimatului-reclamant referitoare la încălcarea dispozițiilor O.G. nr. 2/2001, sub aspectul neindicării faptei cu caracter contravențional pretins săvârșită și a datei comiterii acesteia, în speță fiind incidente prevederile Legii nr. 32/2000 și nu cele ale art. 17 din O.G. nr. 2/2001.

De altfel, după cum s-a arătat anterior, în cuprinsul Deciziei nr. 794/26.09.2013 este menționată fapta contravențională reținută în sarcina reclamantului, respectiv neîndeplinirea obligațiilor stabilite la pct. 1, 3 și 4 din Decizia nr. 316/05.06.2012, fiind indicate în concret obligațiile instituite prin această decizie și care nu au fost executate.

În ceea ce privește data săvârșirii contravenției, aceasta este reprezentată de data expirării termenului la care obligațiile stabilite prin Decizia nr. 316/05.06.2012 trebuiau aduse la îndeplinire, respectiv 6 luni de la încheierea exercițiului financiar al anului 2012, până la momentul executării obligațiilor.

Înalta Curte apreciază că sunt neîntemeiate și criticile reclamantului care vizează temeinicia deciziei de sancționare, reținând că potrivit dispozițiilor art. 2 lit. A pct. 11 din Legea nr. 32/2000, în calitate de persoană semnificativă/vicepreședinte al consiliului de supraveghere la Societatea B. S.A., intimatul avea atribuții și competențe specifice stabilite prin actele normative cu caracter special, care reglementează activitatea de asigurare.

În acest sens, se rețin dispozițiile pct. 5 din Decizia nr. 316/05.06.2012, conform cărora Consiliul de supraveghere, directoratul societății de asigurare și conducătorul compartimentului economico-financiar trebuie să asigure măsurile necesare pentru aplicarea corespunzătoare a IFRS pentru întocmirea situațiilor financiare.

Contrar celor reținute de prima instanță, potrivit căreia prin decizia contestată a fost încălcat principiul răspunderii contravenționale personale, instanța de control judiciar apreciază că acest considerent este neîntemeiat, întrucât emiterea deciziilor de sancționare pentru toate persoanele care aveau obligația de a îndeplini măsurile dispuse prin Decizia nr. 316/05.06.2012, nu echivalează cu angajarea răspunderii contravenționale cu caracter colectiv.

În ceea ce privește solicitarea formulată în subsidiar de către reclamant, vizând înlocuirea sancțiunii cu amendă, aplicată prin decizia atacată, cu sancțiunea avertismentului, se reține că, în cauză, nu sunt aplicabile prevederile O.G. nr. 2/2001, având în vedere că modalitatea de individualizare a sancțiunilor aplicate persoanelor semnificative din cadrul societăților de asigurare este reglementată de Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare, și de Ordinul CSA nr. 113118/2006 pentru punerea în aplicare a Normelor privind gradualizarea măsurilor sancționatorii.

Potrivit art. 2 alin. (1) din Normele puse în aplicare prin ordinul menționat, măsurile sancționatorii se vor aplica fie gradual, fie direct, ținându-se seama de unul sau mai multe elemente, și anume, interesul asiguraților, urmarea produsă asupra stabilității activității de asigurare, categoriile de asigurări practicate, gradul de pericol social al faptei săvârșite, împrejurările în care a fost săvârșită fapta, circumstanțele reale și personale ale săvârșirii acesteia, alte considerente de oportunitate, evaluări și analize calitative.

În speță, aceste criterii legale au fost avute în vedere la stabilirea amenzii contravenționale în cuantum de 5.000 RON, prin prisma obligațiilor instituite prin Decizia nr. 316/05.06.2012, a căror respectare interesa buna funcționare a întregii piețe de asigurări din România, precum și a funcției de conducere deținute de către intimat în cadrul societății de asigurare, motiv pentru care, nu se justifică înlocuirea sancțiunii amenzii cu sancțiunea avertismentului.

În ceea ce privește circumstanțele reale și personale, se reține că potrivit pct. 5 din Decizia nr. 316/05.06.2012, persoanele semnificative, inclusiv intimatul-reclamant, au obligația să asigure măsurile necesare pentru aplicarea corespunzătoare a IFRS pentru întocmirea situațiilor financiare.

În consecință, Înalta Curte constată că prin decizia atacată în mod legal și temeinic s-a decis sancționarea intimatului-reclamant, reținându-se că nu au fost respectate obligațiile impuse în sarcina Societății B. S.A. prin Decizia nr. 316/05.06.2012.

Pentru considerentele expuse, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 497 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, casarea sentinței atacate și rejudecând cauza, va respinge acțiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de Autoritatea de Supraveghere Financiară, Sectorul Asigurărilor - Reasigurărilor împotriva sentinței nr. 942 din 21 martie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 septembrie 2017.