ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3188/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, la 28.10.2013 sub nr. x/2/2013 și modificată la data de 11.02.2014, reclamantul A. a formulat plângere împotriva Deciziei nr. 792 din 26 septembrie 2013, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, solicitând:

Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1077 din 01.04.2014, a admis acțiunea reclamantului și a anulat Decizia nr. 792 din 26 septembrie 2013 emisă de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară.

Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară - Sectorul Asigurărilor - Reasigurărilor, care a solicitat casarea acesteia și respingerea acțiunii reclamantului.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a realizat un istoric al litigiului și a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

- în mod greșit, prima instanță a apreciat faptul că în decizia contestată nu este descrisă în mod corespunzător fapta reținută în sarcina persoanei sancționate, în condițiile în care nu se indică modalitatea concretă în care a fost încălcată decizia CSA nr. 316/2012;

- nu poate fi primit argumentul judecătorului fondului, în sensul că, în contextul în care CSA a procedat la sancționarea contravențională a directorului societății, în actul administrativ analizat ar fi trebuit să fie indicată o faptă de nerespectare a punctului 5 din decizia CSA nr. 316/2012, acesta fiind punctul la care sunt descrise responsabilitățile directorului societății;

- răspunderea juridică a intimatului rezultă din legislația specială aplicabilă în materie, precum și din actele interne ale asiguratorului;

- conținutul deciziei de sancționare este reglementat de dispozițiile art. 8 alin. (2) lit. k) din Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare;

- sancțiunea contravențională a fost individualizată în raport de dispozițiile art. 2 alin. (1) din Normele privind gradualizare a măsurilor sancționatorii puse în aplicare prin Ordinul CSA nr. 113.118/2006.

Intimatul a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, pentru argumentele prezentate la filele 97-101 dosar.

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, la data de 08.04.2015 recurenta-pârâtă a depus punct de vedere cu privire la raport, iar prin încheierea de ședință din data de 06.05.2015, recursul a fost admis în principiu, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și s-a fixat termen pentru soluționarea acestuia în ședință publică.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Controlul judiciar declanșat de recurentul-reclamant are ca obiect verificarea legalității Deciziei nr. 792 din 26 septembrie 2013 prin care Autoritatea de Supraveghere Financiară a procedat la sancționarea contravențională a recurentului, în calitate de persoană semnificativă - președinte directorat la Societatea B. S.A., cu amendă în sumă de 5.000 RON, în temeiul dispozițiilor art. 39 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare, pentru săvârșirea contravențiilor reglementate de art. 39 alin. (2) lit. a), c) și d) din același act normativ.

Prima instanță a admis acțiunea, apreciind că autoritatea emitentă a actului administrativ contestat nu și-a motivat în fapt și în drept măsura adoptată, ceea ce atrage sancțiunea nulității sale, fiind vorba despre o manifestare de voință arbitrară, ce contravine dispozițiilor art. 6 CEDO.

6.1. Critica recurentei privind reținerea greșită de către prima instanță a încălcării principiului motivării actelor administrative este fondată.

În argumentarea acestui punct de vedere se va pleca de la câteva considerații de ordin teoretic care vor fi expuse în cele ce urmează.

Înalta Curte reține că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său în consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ.

Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului.

Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.

Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc raționamentele instituției care a emis actul.

De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

În cauza de față, Înalta Curte apreciază că actul dedus judecății este corespunzător motivat, în condițiile în care emitentul său a făcut referire la referatul de constatare întocmit ca urmare a controlului efectuat la Societatea B. S.A., la scopul care a stat la baza emiterii Deciziei nr. 316 din 05 iunie 2012 și la obligațiile stabilite prin această decizie care nu au fost respectate.

În concret, s-au precizat următoarele aspecte:

"În vederea asigurării premiselor implementării IFRS ca bază unică de raportare contabilă pentru întocmirea situațiilor financiare anuale individuale de către societățile de asigurare, prin Decizia nr. 316 din 05 iunie 2012 au fost stabilite mai multe măsuri;

Potrivit pct. 1 din Decizia nr. 316 din 05 iunie 2012, începând cu exercițiul financiar aferent anului 2012, societatea avea obligația de a asigura întocmirea în scop informativ a unui set de situații financiare anuale individuale, în conformitate cu IFRS aferente anului 2012 și de a transmite aceste situații financiare la autoritatea de supraveghere, în termen de 6 luni de la încheierea exercițiului financiar al anului 2012;

- Potrivit pct. 3 și 4 din Decizia nr. 316 din 05 iunie 2012, situațiile financiare individuale IFRS aferente anului 2012 trebuiau însoțite de o Notă în care să fie reflectate diferențele dintre tratamentul contabil conform reglementarilor contabile conforme cu directivele europene și tratamentul contabil prevăzut de IFRS, pentru fiecare element din structura acestora, auditate și publicate pe pagina proprie de internet."

De asemenea, în cuprinsul deciziei analizate s-a subliniat faptul că, prin nerespectarea obligațiilor instituite prin Decizia nr. 316 din 05 iunie 2012, au fost încălcate prevederile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare.

Totodată, instanța de control judiciar reține faptul că în actul administrativ analizat a fost indicată dispoziția legală prin care este reglementată contravenția: "fapta constituie contravenție, în conformitate cu prevederile art. 39 alin. (2) lit. a)□, c)□ și d)□ din Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare", precum și norma prin care este reglementată sancțiunea aplicată, respectiv art. 39 alin. (3) lit. c) din legea aflată discuție.

Așadar, din cel anterior prezentate, rezultă în mod indubitabil că fapta contravențională reținută în decizia dedusă judecății constă în nerespectarea de către Societatea B. S.A. a obligației de a întocmi și comunica situațiile menționate prin Decizia nr. 316 din 05 iunie 2012, a cărei răspundere revine și intimatului, în calitate de persoană semnificativă - președinte directorat al societății.

În ceea ce privește data săvârșirii faptei contravenționale, Înalta Curte reține că aceasta are un caracter continuu, respectiv că durează în timp până la momentul executării obligațiilor. Cu alte cuvinte, instanța de control judiciar constată că fapta contravențională analizată este săvârșită în mod continuu, de la momentul la care obligația instituită prin Decizia nr. 316 din 05 iunie 2012 trebuia adusă la îndeplinire - și anume, la expirarea termenului de 6 luni de la încheierea exercițiului financiar al anului 2012, respectiv data de 30.06.2013 - și până la momentul executării obligațiilor. Din acest motiv, în cuprinsul deciziei contestate în cauză nu este menționată o dată calendaristică de comitere a faptei contravenționale.

Concluzionând, Înalta Curte apreciază că decizia a cărei anulare se solicită îndeplinește cerințele prevăzute de art. 8 alin. (2) lit. k)1 din Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare, și art. 7 din Ordinul CSA nr. 113.116/2006, fiind motivată în mod corespunzător în fapt și în drept.

6.2. Critica recurentei privind reținerea greșită de către prima instanță a netemeiniciei deciziei de sancționare este fondată.

Standardele Internaționale de Raportare Financiară (IFRS) reprezintă un set de reguli de raportare financiară de înaltă calitate, elaborate în interesul public de către Consiliul pentru Standardele Internaționale de Contabilitate, în scopul elaborării unui singur set de standarde contabile globale, de înaltă calitate, care prevede informații transparente și compatibile în situațiile financiare cu scop general.

Prin decizia CSA nr. 316/2012 s-a stabilit că, începând cu exercițiul financiar aferent anului 2012, Societatea B. S.A. va asigura, pentru 3 ani consecutivi, întocmirea în scop informativ, a unui set de situații financiare anuale individuale în conformitate cu IFRS, pe care le va transmite la CSA în termen de 6 luni de la încheierea exercițiului financiar (30.06.2013).

Aceste situații financiare trebuiau însoțite de o Notă în care să fie reflectate diferențele dintre tratamentul contabil aplicat, conform Reglementărilor contabile conforme cu directivele europene specifice domeniului asigurărilor, aprobate prin Ordinul președintelui CSA nr. 3129/2005 și tratamentul contabil prevăzut de IFRS, pentru fiecare element din structura acestora, însoțită de explicațiile detaliate.

De asemenea, trebuia să fie auditate și publicate pe pagina proprie de internet a societății de asigurare.

Prin adresa Societății B. S.A. nr. 4494 din 03 septembrie 2012, înregistrată la C.S.A. cu nr. 41493 din 05 septembrie 2012, a fost transmis un document intitulat "Strategia privind implementarea IFRS-urilor".

La data de 18.10.2012, a fost stabilită o întâlnire în vederea dezbaterii aspectelor conținute în documentul intitulat "Strategia privind implementarea IFRS-urilor", întâlnirea a fost reprogramată, conform solicitării societății, la data de 22.10.2012.

Prin adresa Societății B. S.A. nr. 5692 din 13 noiembrie 2012 înregistrată la C.S.A. cu nr. 60045 din 16 noiembrie 2012, asigurătorul a solicitat amânarea termenului pentru retratarea soldurilor de deschidere ale anului 2012, la data de 31.01.2013.

Ca urmare a solicitării formulate, prin răspunsul nr. MC/64.264 din 05 decembrie 2012, s-a comunicat Societății B. S.A. că în urma analizării propunerii de amânare a termenului s-a dispus menținerea acestuia.

Prin adresa C.S.A. nr. MC/4665 din 21 ianuarie 2013 și adresa A.S.F. nr. RC/B/8711 din 05 iunie 2013, a fost transmisă notificarea ca în termen de 7 zile să comunice motivele nerespectării Deciziei nr. 316 din 05 iunie 2012.

Ca urmare a adresei A.S.F. nr. RC/B/8711 din 05 iunie 2013, Societatea B. S.A. a transmis adresa din 14 iunie 2013, înregistrată la A.S.F. cu nr. B-12009 din 18 iunie 2013, de înaintare a situațiilor financiare retrátate IFRS pentru soldurile de deschidere ale anului 2012.

În data de 12.07.2013, la sediul A.S.F., a avut loc o întâlnire la care au participat reprezentanții societății de asigurare, având ca obiect implementarea IFRS conform Deciziei C.S.A. nr. 316 din 05 iunie 2012.

Prin adresa Societății B. S.A. nr. 347 din 25 iulie 2013 înregistrată la A.S.F. cu nr. B-24102 din 29 iulie 2013, asigurătorul a arătat că "nu a reușit să se încadreze în termenele ..." stabilite prin decizie și a comunicat o "strategie privind implementarea IFRS".

Înalta Curte reține că soldurile de închidere ale anului 2011/soldurile de deschidere ale anului 2012 nu au fost transmise până la termenul stabilit la pct. 2 al Deciziei CSA nr. 316/2012 (30.11.2012), nici până la termenul solicitat de asigurator (31.01.2013), ci ca urmare a notificării CSA nr. RC/B/8711 din 05 iunie 2013, după aproximativ 6 luni (18.06.2013).

Nu au fost transmise de către societate situațiile financiare aferente anului 2012, în conformitate cu IFRS și nici Nota în care să fie reflectate diferențele dintre tratamentul contabil.

Cât privește adresa din 25 iulie 2013, se constată că în cuprinsul său se precizează că Nota în care să fie reflectate diferențele dintre tratamentul contabil va fi finalizată până la data de 31.08.2013, iar situațiile financiare aferente anului 2012, conform IFRS, vor fi finalizate până la 31.10.2013, termene care, însă, nu au fost respectate.

Această situație de fapt a fost consemnată în Referatul de constatare nr. DR/B/33677 din 23 august 2013, care a stat la baza emiterii deciziei contestate, prin care s-a dispus amendarea contravențională a intimatului, în calitatea sa de persoană semnificativă - președinte directorat la Societatea B. S.A.

Societatea a transmis, prin adresa din 10 septembrie 2013, înregistrată la ASF cu nr. 40820 din 13 septembrie 2013, Nota privind diferențele dintre tratamentele contabile identificate pentru soldurile inițiale ale anului 2012 și Situația ajustărilor efectuate asupra soldurilor inițiale ale anului 2012 și au fot retransmise copii ale Situațiilor financiare retratate IFRS pentru soldurile de deschidere ale anului 2012, dar nu au fost transmise situațiile financiare aferente anului 2012, conform IFRS.

Abia prin adresa din 31 octombrie 2013, înregistrată la AFS cu nr. B - 61498 din 6 noiembrie 2013, societatea a transmis Situațiile financiare preliminare pentru exercițiul financiar 2012, în conformitate cu IFRS.

Înalta Curte constată că intimatul a săvârșit contravenția reținută în sarcina sa, întrucât, în calitate de președinte directorat la Societatea B. S.A., persoană semnificativă, avea atribuții și competențe specifice stabilite prin actele normative cu caracter special, care reglementează activitatea de asigurare.

În acest sens, se rețin dispozițiile pct. 5 din Decizia CSA nr. 316/2012, conform cărora "Consiliul de Supraveghere, directoratul societății de asigurare, conducătorul compartimentului economico - financiar trebuie să asigure măsurile necesare pentru aplicarea corespunzătoare a IFRS pentru întocmirea situațiilor financiare. Aceste persoane răspund în principal pentru:

a) Elaborarea strategiilor proprii pentru implementarea IFRS, aprobate în mod corespunzător. Strategia trebuie să cuprindă acțiuni și măsuri concrete stabilite pentru structurile organizatorice implicate (financiar-contabilitate, subscriere, daune, reasigurare, resurse umane, IT, etc.), responsabilitățile concrete delegate persoanelor nominalizate din conducerea operativă și executivă din cadrul societății, politicile contabile, monografiile contabile, pentru toate operațiunile derulate de societate;

Adaptarea corespunzătoare a procedurilor/normelor interne și a programelor informatice în vederea asigurării conformității informațiilor contabile și financiare cu cerințele IFRS;

Exactitatea și realitatea datelor care sunt prelucrate, respectiv înscrise în situațiile financiare anuale;

Transmiterea către Comisia de Supraveghere a Asigurărilor până la data de 31 august 2012 a propriilor strategii, a calendarului de implementare, care să cuprindă obiective, termene de realizare, persoane responsabile și coordonatori - persoane semnificative din cadrul societății;

Informarea trimestrială a autorității de supraveghere cu privire la realizarea calendarului de implementare și a măsurilor stabilite prin respectivele strategii."

Cât privește stabilirea obligației în discuție, instanța de control judiciar reține că autoritatea recurentă are competența de a implementa Standardele Internaționale de Raportare Financiară (IFRS), ca bază unică de raportare contabilă pentru întocmirea situațiilor financiare anuale individuale de către societățile de asigurare.

Pentru pregătirea implementării complete a IFRS la nivelul pieței asigurărilor din România, în scopul evaluării capacității acestora de implementare în bune condiții a IFRS, au existat întâlniri în anii 2012 și 2013 pentru dezbateri directe între reprezentanții societăților de asigurare, echipelor de audit și reprezentanții CSA (în prezent, ASF).

Pentru anii 2012 și 2013, Consiliul autorității de supraveghere în domeniul asigurărilor a dispus pentru 10 societăți de asigurare (printre care și Societatea B. SA), care au fost selectate în funcție de volumul primelor de asigurare realizat la finalul exercițiului anului 2011, întocmirea în paralel a 2 seturi de situații financiare individuale, astfel: un set conform prevederilor Reglementărilor contabile conforme cu directivele europene (Ordinul CSA nr. 3129/2005) și un set conform prevederilor IFRS.

Alegerea acestei societăți, printre cele care urmau să întocmească în paralel cele 2 seturi de situații financiare anuale individuale, s-a justificat prin prisma faptului că, potrivit rapoartelor asupra pieței de asigurări și a activității aferente anilor 2011 și 2012, publicate de CSA, atât în anul 2011, cât și în anul 2012, Societatea B. S.A. a realizat cel mai mare volum de prime brute încasate din valoarea totală înregistrată pe piața din România.

În mod firesc, impactul aplicării IFRS de către această societate de asigurare este foarte important în analiza de către ASF a pieței de asigurări, în scopul adoptării cadrului legislativ.

Decizia de aplicare IFRS de către toate societățile de asigurare-reasigurare, ca set unic de situații financiare va fi luată în funcție de rezultatele evaluărilor efectuate pentru perioada de aplicare în paralel a IFRS și a reglementărilor contabile conforme cu directivele europene, care va lua în considerare analiza impactului de natură contabilă, financiar-fiscală, prudențială, organizatorică și de reglementare.

Se constată că autoritatea recurentă a justificat, prin raportare la elementele obiective care au rezultat din rapoartele asupra pieței de asigurări și a activității aferente anilor 2011 și 2012, selectarea Societății B. S.A. pentru a întocmi în paralel cele două seturi de situații financiare anuale individuale, neputând fi vorba în niciun caz de o măsură cu caracter discriminator, cum în mod neîntemeiat susține intimatul.

În raport de obiectul prezentei cereri de chemare în judecată, Înalta Curte are de analizat dacă au fost respectate obligațiile stabilite prin Decizia CSA nr. 316/2012, dacă aceasta a fost sau nu încălcată și nu dacă obligațiile respective au fost stabilite în mod legal și temeinic, întrucât acest aspect putea fi examinat în cadrul unei acțiuni având ca obiect anularea Deciziei CSA nr. 316/2012.

Referitor la susținerea intimatului potrivit căreia prin decizia contestată a fost încălcat principiul răspunderii contravenționale personale, prin faptul că mai multe persoane semnificative din cadrul Societății B. S.A. au fost sancționate pentru aceeași faptă, Înalta Curte constată că este neîntemeiată, având în vedere că emiterea deciziilor de sancționare pentru toate persoanele care aveau obligația de a îndeplini măsurile dispuse prin Decizia CSA nr. 316/2012 nu echivalează cu angajarea răspunderii contravenționale cu caracter colectiv.

Fiecare persoană a fost sancționată pentru fapta proprie, fiind evident că sancțiunile au fost aplicate pentru aceeași contravenție, în condițiile în care aceste persoane răspundeau pentru realizarea acelorași activități, fiind menționate la pct. 5 al Deciziei CSA nr. 316/2012, și aveau obligația de a duce la îndeplinire măsurile ce fac obiectul deciziei respective.

O altă critică vizează individualizarea sancțiunii aplicate, intimatul considerând că recurenta nu a ținut cont de criteriile de individualizare, reglementate de art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001. Instanța de control judiciar consideră că această critică este neîntemeiată: în cauză sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 32/2000 - legea specială în materie -, iar nu cele ale O.G. nr. 2/2001, ce reprezintă cadrul normativ general în materie contravențională.

Potrivit art. 2 alin. (1) din Ordinul CSA nr. 113118/2006 pentru punerea în aplicare a Normelor privind gradualizarea măsurilor sancționatorii, (1) Măsurile sancționatorii prevăzute de art. 39 alin. (3) din Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare, se vor aplica fie gradual, fie direct, ținându-se seama de unul sau mai multe dintre următoarele elemente:

10.obiecțiunile la procesul-verbal de constatare sau răspunsul contravenientului la notificarea Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor, prin care explică motivul încălcării dispozițiilor legale;

Înalta Curte constată că recurenta a ținut cont, la stabilirea amenzii contravenționale în cuantum de 5.000 RON, de mai multe dintre aceste elemente, și anume: interesul asiguraților care au drepturile și obligațiile stabilite prin contractele de asigurare încheiate cu societățile care vor avea obligația de a aplica IFRS, ca bază a contabilității, potrivit reglementărilor elaborate ca urmare a analizării de către ASF a situațiilor trimise inclusiv de Societatea B. S.A.; urmarea produsă asupra stabilității activității de asigurare din România, prin prisma faptului că perioada de raportare paralelă facilitează identificarea și cuantificarea impactului aplicării IFRS, înainte de trecerea la IFRS ca bază a contabilității; categoriile de asigurări practicate (atât asigurări de viață, cât și asigurări generale, inclusiv asigurări obligatorii); gradul de pericol social al faptei săvârșite, apreciindu-se că sunt afectate atât stabilitatea activității de asigurare în România, cât și interesul asiguraților, astfel că fapta prezintă un grad de pericol social ridicat, nefiind justificată înlocuirea sancțiunii amenzii cu sancțiunea avertismentului.

De asemenea, recurenta a avut în vedere și împrejurările în care fapta a fost săvârșită, respectiv faptul că societatea a avut cel mai mare volum de prime încasate, este cotată la bursă, este singura autorizată să desfășoare activitate pe teritoriul unui alt stat în baza dreptului de stabilire.

În concluzie, instanța de control judiciar apreciază că decizia de sancționare este legală, fiind emisă cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 32/2000 și ale Ordinului CSA nr. 113.118/2006.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând, va respinge acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinței civile nr. 1077 din 1 aprilie 2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând, respinge acțiunea reclamantului A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 16 octombrie 2015.