ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4552/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Bacău, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, Primarul Municipiului Piatra-Neamț a formulat contestație împotriva Încheierii nr. VI.314 din 25 iulie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul de coordonare a verificării bugetelor unităților administrativ-teritoriale, solicitând a se dispune: - anularea în parte a Încheierii nr. VI.314 din 25 iulie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României și, în consecință: anularea parțială a Deciziei nr. 42 din 24 decembrie 2010 a Camerei de Conturi Județeană Neamț în ceea ce privește măsurile dispuse la punctele 3, 11, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 31 și 33 precum și anularea parțială a Procesului-verbal de constatare înregistrat la Primăria Piatra-Neamț sub nr. 43775 din 01 noiembrie 2010 încheiat de Camera de Conturi Județeană Neamț, în ceea ce privește constatările ce s-au concretizat prin aplicarea măsurilor de la pct. 3, 11, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 31 și 33 din Decizia nr. 42 din 24 decembrie 2010. - suspendarea executării Deciziei nr. 42 din 24 decembrie 2010 a Camerei de Conturi Județeană Neamț, respectiv a măsurilor dispuse la punctele 3, 11, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 31 și 33,

până la pronunțarea unei hotărâri irevocabile pe fondul contestației. În motivarea contestației s-a arătat că în perioada cuprinsă între 02 septembrie 2010 - 01 noiembrie 2010 s-a efectuat la Primăria Municipiului Piatra-Neamț auditul financiar asupra conturilor anuale de execuție ale bugetului local pe anul 2009, constatându-se abateri de la legalitate și regularitate care au determinat prejudicii consemnate în Procesul-verbal de constatare înregistrat la entitatea auditată cu nr. 43775 din 01 noiembrie 2010. În urma examinării aspectelor reținute în procesul-verbal referit, prin Decizia nr. 42 din data de 24 decembrie 2010, Camera de Conturi Județeană Neamț a constatat mai multe încălcări ale legii ce au determinat producerea unor importante prejudicii unității administrativ-teritoriale și a dispus 33 de măsuri în vederea înlăturării acestora.

Municipiul Piatra-Neamț a formulat contestație, înregistrată la Camera de Conturi Neamț cu nr. 142 din 25 ianuarie 2011, împotriva măsurilor dispuse la punctele 3, 11, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 31 și 33 din Decizia nr. 42 din 24 decembrie 2010. Prin încheierea nr. VI.314 din 25 iulie 2011 Curtea de Conturi a României a respins contestația în ceea ce privește măsurile dispuse la punctele 3, 11, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 31 și 33 și a admis contestația în privința măsurilor dispuse la punctele 19 și 20 din decizia atacată.

Apreciază contestatoarea că, în mod greșit, prin încheierea atacată, Curtea de Conturi a respins contestația în ceea ce privește măsura dispusă la pct. 3 din Decizia nr. 42 din 24 decembrie 2010, prin care s-a dispus că ordonatorul de credite să ia măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de plăți nelegale, pentru lucrări neexecutate la obiectivul de investiții "Modernizarea sistemului de producere și distribuție a căldurii în Municipiul Piatra-Neamț" estimat la control la 292.280,74 RON și pentru recuperarea acestuia.

Așa cum a arătat contestatoarea și în cuprinsul contestației, Contractele nr. 30738 și nr. 30739 din 04 iunie 2007 au mai fost verificate și în anul 2009 de către Camera de Conturi Județeană Neamț, constatându-se deficiențe pentru a căror remediere s-a emis Decizia nr. 27 din 15 decembrie 2009, iar suma de 37.794 RON, reprezentând o parte din prejudiciul estimat în 2009, a fost recuperată cu factura nr. 374 din 11 aprilie 2010, conform Minutei nr. 16070 din 23 aprilie 2010. Expertiza construcției a fost solicitată de reclamantă pentru măsurile dispuse la pct. 11, 16 și 17 din Decizie, iar proba cu expertiza contabilă a fost solicitată pentru măsurile dispuse la punctele 16, 17, 18, 21, 3, 23, 24 și 31 din decizie.

Consultând înscrisurile aflate la dosar și având în vedere prevederile legale aplicabile în cauză, precum și natura măsurilor dispuse la punctele contestate, prima instanță a respins proba privind efectuarea celor două expertize, considerând că parte din aprecierile solicitate de către contestatoare a fi făcute de către experți, țin de atributul instanței de judecată, iar parte din obiective pot fi rezolvate de către instanță, prin analizarea înscrisurilor aflate la dosarul cauzei. Cu privire la cererea de suspendare a executării pct. 3, 11, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 31 și 33 din Decizia nr. 42 din 23 decembrie 2010, instanța s-a pronunțat prin încheierea din data de 29 septembrie 2011, respingând această cerere.

2. Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 205 din 24 noiembrie 2011, Curtea de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, sesizarea formulată de Primarul Municipiului Piatra-Neamț, împotriva Încheierii nr. VI.314 din 25 iulie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României în contradictoriu cu pârâții Camera de Conturi Județeană Neamț. Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut următoarele: Măsura dispusă la pct. 3 din Decizia nr. 42 din 24 decembrie 2010 privește luarea de măsuri de către ordonatorul de credite, pentru stabilirea întinderii prejudiciului cauzat prin plăți nelegale, pentru lucrări neexecutate la obiectivul de investiții "Modernizarea sistemului de producere și distribuție a căldurii în Municipiul Piatra-Neamț", estimat la control la 292.280,74 RON și pentru recuperarea acestuia.

Analizându-se Decizia nr. 27 din 15 decembrie 2009, s-a constatat că aceasta, la măsura nr. 19, ce privește "Modernizarea sistemului de producere și distribuție a căldurii în Municipiul Piatra-Neamț", a vizat contractul nr. 37578 și nicidecum contractele nr. 30738 și nr. 30739, așa cum susține contestatoarea, iar conform minutei încheiate la data de 26 aprilie 2010 între Primăria mun. Piatra-Neamț și SC "M." S.R.L. Piatra-Neamț, se face vorbire de Decizia nr. 27 din 15 decembrie 2009 emisă de Curtea de Conturi a României prin care s-a stabilit că SC "M." a prejudiciat autoritatea contractantă mun. Piatra-Neamț cu suma de 106.544,81 RON. A constatat instanța de fond că, în lipsa unor dovezi convingătoare, nu se poate reține că suma de 37.794 RON a fost recuperată cu factura nr. 374 din 11 aprilie 2010 în valoare de 106.54,81 RON, conform minutei nr. 16070 din 23 aprilie 2010, reprezentând o parte din prejudiciu.

În continuare, instanța de fond a analizat fiecare măsură luată prin Decizia nr. 42 din 24 decembrie 2010, sub aspectul temeiniciei și legalității, prin prisma susținerilor reclamantei și a apărărilor pârâtei, constatând că actele de control întocmite corespund realității faptice și juridice, astfel cum rezultă aceasta din ansamblul probatoriu administrat în cauză, și a apreciat că acțiunea formulată este nefondată, respingând-o ca atare. 3. Recursul reclamantului Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul Primarul Municipiului Piatra-Neamț, solicitând casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare, în temeiul art. 312 alin. (1) și (5) C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant că soluționarea cauzei în lipsa unor expertize de specialitate este nelegală și echivalează cu necercetarea fondului, pentru că, în față de complexitatea litigiului, erau necesare probele cu expertiză contabilă în specialitatea contabilitate, gestionarea fondurilor publice și achiziții publice și expertiză în construcții, probe pe care le-a solicitat la termenul din 27 octombrie 2011, dar au fost respinse de instanță, pentru ca ulterior să rețină, în motivarea soluției de respingere a acțiunii, "lipsa unor dovezi convingătoare". În cuprinsul motivelor de recurs, recurentul-reclamant a analizat apoi, pe rând, măsurile ce au făcut obiect al contestării, reiterând argumentele sale privind nelegalitatea acestora.

Prin notele scrise depuse la dosarul de recurs la data de 31 octombrie 2012, recurentul-reclamant a invocat motivul de ordine publică prevăzut în art. 304 pct. 3 C. proc. civ., arătând că instanța de fond a pronunțat hotărârea cu încălcarea competenței Tribunalului Neamț, cu referire la practica în materie a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant și a prevederilor art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare: 1. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ a fost învestită cu o acțiune având ca obiect suspendarea executării și anularea în parte a Încheierii nr. VI.314 din 25 iulie 2011, emise de Curtea de Conturi a României, și a Deciziei nr. 42 din 24 decembrie 2010 a Camerei de Conturi Județene Neamț, în ceea ce privește măsurile dispuse la punctele 3, 11, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 31 și 33 din decizie, precum și anularea parțială a procesului-verbal încheiat de Camera de Conturi Județeană Neamț, în ceea ce privește constatările care s-au concretizat prin aplicarea măsurilor menționate anterior.

Măsurile contestate vizează următoarele nereguli identificate în urma acțiunii de audit financiar al contului de execuție bugetară pe anul 2009: Pct. 3 - plăți nelegale, pentru lucrări neexecutate la obiectivul de investiții "Modernizarea sistemului de producere și distribuție a căldurii în Municipiul Piatra-Neamț" Pct. 11 - plăți nelegale, pentru modernizarea serviciului public "Baia Comunală" după încheierea contractului de delegare de gestiune, fără aprobarea prealabilă a Consiliului local. Pct. 16 - aplicarea fără temei legal a procedurii de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare, în cazul contractului de achiziție publică a lucrării "Locuințe sociale cartier Văleni - Str. Gh.

Asachi Piatra-Neamț" Pct. 17 - admiterea la plată a situațiilor de lucrări pentru obiectivul "Locuințe sociale cartier Văleni - str. Gh. Asachi Piatra-Neamț", cu articolul de deviz "Placă polistiren expandat (...)" cu grosimea de 48 mm, în loc de 30 mm. Pct. 18 - admiterea la plată a situațiilor de lucrări pentru obiectivul "Locuințe sociale - cartier Văleni - Str. Gh. Asachi Piatra-Neamț" care includ prețuri superioare celor conținute de propunerea financiară. Pct. 21 - supradimensionarea și/sau supraevaluarea, prin orice mijloace, a situațiilor de lucrări privitoare la obiectivul "Locuințe sociale cartier Văleni - str. Gh. Asachi Piatra-Neamț". Pct. 23 - aplicarea unitară a prevederilor legale privind diminuarea cheltuielilor de personal în perioada noiembrie - decembrie 2009. Pct. 24 - stabilirea eronată a indemnizațiilor de ședință acordate consilierilor locali.

Pct. 31 - stabilirea și virarea, pe perioada prescripției, a obligațiilor de plată către bugetul de stat, cu titlul de vărsăminte de la persoane juridice pentru persoane cu handicap. Măsura stabilită la pct. 33 din decizie are în vedere crearea unei baze de date cu privire la prețurile practicate pentru terenuri pe piața municipală, în toate zonele, iar în cazul unor prețuri rezultate din rapoartele de evaluare ce diferă semnificativ de cele din baza de date să se solicite clarificări evaluatorului și să se obțină alte informații suplimentare, astfel încât, pe perioada prescripției, să existe asigurarea că municipiul nu a fost păgubit prin înstrăinarea terenurilor sale; ordonatorul principal de credite va dispune, dacă va fi cazul, măsuri pentru stabilirea prejudiciilor și pentru recuperarea acestora.

În dovedirea susținerilor sale, în fața primei instanțe, reclamatul a solicitat proba cu înscrisuri, expertiza tehnică în specialitatea construcții (cu privire la măsurile dispuse la pct. 11, 16 și 17) și expertiză contabilă (cu privire la măsurile dispuse la pct. 3, 16, 17, 18, 21, 23, 24 și 31) indicând detaliat obiectivele expertizelor prin nota de probatorii de la dosarul de fond. Atât proba cu expertiză tehnică în construcții, cât și proba cu expertiză contabilă, au fost respinse prin încheierea din data de 17 noiembrie 2011, Curtea de apel apreciind, prin prisma prevederilor art. 167 alin. (1) și 201 C. proc. civ., că administrarea lor nu este utilă cauzei.

Cu toate acestea, în final, în motivarea soluției de respingere a acțiunii, bazată, în cea mai mare parte, pe constatările cuprinse în actele contestate, instanța a reținut lipsa unor dovezi convingătoare, pe baza cărora să se poată reține cu certitudine recuperarea unei părți din prejudiciul estimat la pct. 3 din decizie și lipsa unor dovezi privind modalitatea de decontare și de plată a unor sume vizate de pct. 11 din decizie - ambele aspecte figurând printre obiectivele celor două expertize solicitate de reclamant.

Prin urmare, soluția de respingere a acțiunii exclusiv pe baza înscrisurilor depuse la dosar, fără o cercetare aprofundată a tuturor cererilor și apărărilor recurentului-reclamant, după o insuficientă verificare a necesității și concludenței probelor solicitate, impune casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare, în vederea repunerii probelor cu expertize în discuția părților, în raport cu obiectivele propriu zise ale acestora, indicate expres pentru fiecare dintre tezele probatorii, numai astfel fiind posibilă stabilirea pe deplin a împrejurărilor de fapt, în scopul verificării aplicării corecte a legii în actele administrative contestate.

În ceea ce privește stabilirea instanței de trimitere, Înalta Curte are în vedere că potrivit pct. 226 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010, împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii, în condițiile legii contenciosului administrativ, după care, la pct. 228, se prevede competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ.

Dat fiind că, potrivit art. 140 din Constituția României, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate, "în condițiile legii organice", iar art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 prevede, de asemenea, competența instanțelor specializate, în stabilirea competenței soluționării cauzei urmează a fi avute în vedere normele cuprinse în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, norme de drept comun în materia contenciosului administrativ și fiscal, de la care se poate deroga numai prin lege organică și în raport cu care pct. 228 se află în contrarietate.

Pornind de la această premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorității emitente, prevăzut în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea actului administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, act juridic supus executării și care poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ. Or, din interpretarea normelor cuprinse în pct. 210 din Regulament - "contestația suspendă executarea deciziei până la soluționarea ei de către comisia de soluționare a contestațiilor", rezultă că actul cu caracter executoriu care conține măsurile de restabilire a legalității și regularității este decizia camerei de conturi județene, în timp ce încheierea este actul prin care este soluționată contestația administrativă prealabilă sesizării instanței.

În consecință, reținând că actul administrativ supus contestării este emis de o structură deconcentrată a Curții de Conturi la nivel județean, instanța de control judiciar urmează să trimită cauza, în vederea rejudecării, la Tribunalul Neamț. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, corelat cu art. 312 alin. (3), art. 313 și 314 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința și va trimite cauza spre rejudecare, Tribunalului Neamț, secția de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Primarul Municipiului Piatra-Neamț împotriva Sentinței civile nr. 205 din 24 noiembrie 2011 a Curții de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare la Tribunalul Neamț. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 noiembrie 2012. Procesat de GGC - GV