ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4552/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4552/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra

recursului de față;

Din

examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.

Circumstanțele cauzei

1.

Obiectul acțiunii

Prin

acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Bacău, secția comercială, contencios

administrativ și fiscal, Primarul Municipiului Piatra-Neamț a formulat

contestație împotriva Încheierii nr. VI.314 din 25 iulie 2011 emisă de Curtea

de Conturi a României - Departamentul de coordonare a verificării bugetelor

unităților administrativ-teritoriale, solicitând a se dispune:

-

anularea în parte a Încheierii nr. VI.314 din 25 iulie 2011 emisă de Curtea de Conturi

a României și, în consecință: anularea parțială a Deciziei nr. 42 din 24

decembrie 2010 a Camerei de Conturi Județeană Neamț în ceea ce privește

măsurile dispuse la punctele 3, 11, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 31 și 33 precum și

anularea parțială a Procesului-verbal de constatare înregistrat la Primăria

Piatra-Neamț sub nr. 43775 din 01 noiembrie 2010 încheiat de Camera de Conturi

Județeană Neamț, în ceea ce privește constatările ce s-au concretizat prin

aplicarea măsurilor de la pct. 3, 11, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 31 și 33 din

Decizia nr. 42 din 24 decembrie 2010.

-

suspendarea executării Deciziei nr. 42 din 24 decembrie 2010 a Camerei de

Conturi Județeană Neamț, respectiv a măsurilor dispuse la punctele 3, 11, 16,

17, 18, 21, 23, 24, 31 și 33, până la pronunțarea unei hotărâri irevocabile pe

fondul contestației.

În

motivarea contestației s-a arătat că în perioada cuprinsă între 02 septembrie

2010 - 01 noiembrie 2010 s-a efectuat la Primăria Municipiului Piatra-Neamț

auditul financiar asupra conturilor anuale de execuție ale bugetului local pe

anul 2009, constatându-se abateri de la legalitate și regularitate care au

determinat prejudicii consemnate în Procesul-verbal de constatare înregistrat

la entitatea auditată cu nr. 43775 din 01 noiembrie 2010.

În

urma examinării aspectelor reținute în procesul-verbal referit, prin Decizia

nr. 42 din data de 24 decembrie 2010, Camera de Conturi Județeană Neamț a

constatat mai multe încălcări ale legii ce au determinat producerea unor

importante prejudicii unității administrativ-teritoriale și a dispus 33 de

măsuri în vederea înlăturării acestora.

Municipiul

Piatra-Neamț a formulat contestație, înregistrată la Camera de Conturi Neamț cu

nr. 142 din 25 ianuarie 2011, împotriva măsurilor dispuse la punctele 3, 11,

16, 17, 18, 19, 20, 21,  23, 24, 31 și 33 din Decizia nr. 42 din 24 decembrie

2010.

Prin

încheierea nr. VI.314 din 25 iulie 2011 Curtea de Conturi a României a respins

contestația în ceea ce privește măsurile dispuse la punctele 3, 11, 16, 17, 18,

21, 23, 24, 31 și 33 și a admis contestația în privința măsurilor dispuse la

punctele 19 și 20 din decizia atacată.

Apreciază

contestatoarea că, în mod greșit, prin încheierea atacată, Curtea de Conturi a

respins contestația în ceea ce privește măsura dispusă la pct. 3 din Decizia

nr. 42 din 24 decembrie 2010, prin care s-a dispus că ordonatorul de credite să

ia măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de plăți nelegale,

pentru lucrări neexecutate la obiectivul de investiții "Modernizarea

sistemului de producere și distribuție a căldurii în Municipiul

Piatra-Neamț" estimat la control la 292.280,74 RON și pentru recuperarea

acestuia.

Așa

cum a arătat contestatoarea și în cuprinsul contestației, Contractele nr. 30738

și nr. 30739 din 04 iunie 2007 au mai fost verificate și în anul 2009 de către

Camera de Conturi Județeană Neamț, constatându-se deficiențe pentru a căror

remediere s-a emis Decizia nr. 27 din 15 decembrie 2009, iar suma de 37.794

RON, reprezentând o parte din prejudiciul estimat în 2009, a fost recuperată cu

factura nr. 374 din 11 aprilie 2010, conform Minutei nr. 16070 din 23 aprilie

2010.

Expertiza

construcției a fost solicitată de reclamantă pentru măsurile dispuse la pct.

11, 16 și 17 din Decizie, iar proba cu expertiza contabilă a fost solicitată

pentru măsurile dispuse la punctele 16, 17, 18, 21, 3, 23, 24 și 31 din

decizie.

Consultând

înscrisurile aflate la dosar și având în vedere prevederile legale aplicabile

în cauză, precum și natura măsurilor dispuse la punctele contestate, prima

instanță a respins proba privind efectuarea celor două expertize, considerând

că parte din aprecierile solicitate de către contestatoare a fi făcute de către

experți, țin de atributul instanței de judecată, iar parte din obiective pot fi

rezolvate de către instanță, prin analizarea înscrisurilor aflate la dosarul

cauzei.

Cu

privire la cererea de suspendare a executării pct. 3, 11, 16, 17, 18, 21, 23,

24, 31 și 33 din Decizia nr. 42 din 23 decembrie 2010, instanța s-a pronunțat

prin încheierea din data de 29 septembrie 2011, respingând această cerere.

2.

Hotărârea primei instanțe

Prin

Sentința civilă nr. 205 din 24 noiembrie 2011, Curtea de Apel Bacău, secția

contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, sesizarea

formulată de Primarul Municipiului Piatra-Neamț, împotriva Încheierii nr.

VI.314 din 25 iulie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României în

contradictoriu cu pârâții Camera de Conturi Județeană Neamț.

Pentru

a hotărî astfel, instanța de fond a reținut următoarele:

Măsura

dispusă la pct. 3 din Decizia nr. 42 din 24 decembrie 2010 privește luarea de

măsuri de către ordonatorul de credite, pentru stabilirea întinderii

prejudiciului cauzat prin plăți nelegale, pentru lucrări neexecutate la

obiectivul de investiții "Modernizarea sistemului de producere și

distribuție a căldurii în Municipiul Piatra-Neamț", estimat la control la

292.280,74 RON și pentru recuperarea acestuia.

Analizându-se

Decizia nr. 27 din 15 decembrie 2009, s-a constatat că aceasta, la măsura nr.

19, ce privește "Modernizarea sistemului de producere și distribuție a

căldurii în Municipiul Piatra-Neamț", a vizat contractul nr. 37578 și

nicidecum contractele nr. 30738 și nr. 30739, așa cum susține contestatoarea,

iar conform minutei încheiate la data de 26 aprilie 2010 între Primăria mun.

Piatra-Neamț și SC "M." S.R.L. Piatra-Neamț, se face vorbire de

Decizia nr. 27 din 15 decembrie 2009 emisă de Curtea de Conturi a României prin

care s-a stabilit că SC "M." a prejudiciat autoritatea contractantă

mun. Piatra-Neamț cu suma de 106.544,81 RON.

A

constatat instanța de fond că, în lipsa unor dovezi convingătoare, nu se poate

reține că suma de 37.794 RON a fost recuperată cu factura nr. 374 din 11

aprilie 2010 în valoare de 106.54,81 RON, conform minutei nr. 16070 din 23

aprilie 2010, reprezentând o parte din prejudiciu.

În

continuare, instanța de fond a analizat fiecare măsură luată prin Decizia nr.

42 din 24 decembrie 2010, sub aspectul temeiniciei și legalității, prin prisma

susținerilor reclamantei și a apărărilor pârâtei, constatând că actele de

control întocmite corespund realității faptice și juridice, astfel cum rezultă

aceasta din ansamblul probatoriu administrat în cauză, și a apreciat că

acțiunea formulată este nefondată, respingând-o ca atare.

3.

Recursul reclamantului

Împotriva

acestei sentințe a declarat recurs reclamantul Primarul Municipiului

Piatra-Neamț, solicitând casarea sentinței și trimiterea cauzei spre

rejudecare, în temeiul art. 312 alin. (1) și (5) C. proc. civ.

În

motivarea căii de atac, recurentul-reclamant că soluționarea cauzei în lipsa

unor expertize de specialitate este nelegală și echivalează cu necercetarea

fondului, pentru că, în față de complexitatea litigiului, erau necesare probele

cu expertiză contabilă în specialitatea contabilitate, gestionarea fondurilor

publice și achiziții publice și expertiză în construcții, probe pe care le-a

solicitat la termenul din 27 octombrie 2011, dar au fost respinse de instanță,

pentru ca ulterior să rețină, în motivarea soluției de respingere a acțiunii,

"lipsa unor dovezi convingătoare".

În

cuprinsul motivelor de recurs, recurentul-reclamant a analizat apoi, pe rând,

măsurile ce au făcut obiect al contestării, reiterând argumentele sale privind

nelegalitatea acestora.

Prin

notele scrise depuse la dosarul de recurs la data de 31 octombrie 2012,

recurentul-reclamant a invocat motivul de ordine publică prevăzut în art. 304

pct. 3 C. proc. civ., arătând că instanța de fond a pronunțat hotărârea cu

încălcarea competenței Tribunalului Neamț, cu referire la practica în materie a

Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și

fiscal.

II.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând

cauza prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant și a

prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că

recursul este fondat, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare:

1.

Argumente de fapt și de drept relevante

Instanța

de contencios administrativ a fost învestită cu o acțiune având ca obiect

suspendarea executării și anularea în parte a Încheierii nr. VI.314 din 25

iulie 2011, emise de Curtea de Conturi a României, și a Deciziei nr. 42 din 24

decembrie 2010 a Camerei de Conturi Județene Neamț, în ceea ce privește

măsurile dispuse la punctele 3, 11, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 31 și 33 din

decizie, precum și anularea parțială a procesului-verbal încheiat de Camera de

Conturi Județeană Neamț, în ceea ce privește constatările care s-au concretizat

prin aplicarea măsurilor menționate anterior.

Măsurile

contestate vizează următoarele nereguli identificate în urma acțiunii de audit

financiar al contului de execuție bugetară pe anul 2009:

Pct.

3 - plăți nelegale, pentru lucrări neexecutate la obiectivul de investiții

"Modernizarea sistemului de producere și distribuție a căldurii în

Municipiul Piatra-Neamț"

Pct.

11 - plăți nelegale, pentru modernizarea serviciului public "Baia

Comunală" după încheierea contractului de delegare de gestiune, fără

aprobarea prealabilă a Consiliului local.

Pct.

16 - aplicarea fără temei legal a procedurii de negociere fără publicarea

prealabilă a unui anunț de participare, în cazul contractului de achiziție

publică a lucrării "Locuințe sociale cartier Văleni - Str. Gh. Asachi

Piatra-Neamț"

Pct.

17 - admiterea la plată a situațiilor de lucrări pentru obiectivul

"Locuințe sociale cartier Văleni - str. Gh. Asachi Piatra-Neamț", cu

articolul de deviz "Placă polistiren expandat (...)" cu grosimea de

48 mm, în loc de 30 mm.

Pct.

18 - admiterea la plată a situațiilor de lucrări pentru obiectivul

"Locuințe sociale - cartier Văleni - Str. Gh. Asachi Piatra-Neamț"

care includ prețuri superioare celor conținute de propunerea financiară.

Pct.

21 - supradimensionarea și/sau supraevaluarea, prin orice mijloace, a

situațiilor de lucrări privitoare la obiectivul "Locuințe sociale cartier

Văleni - str. Gh. Asachi Piatra-Neamț".

Pct.

23 - aplicarea unitară a prevederilor legale privind diminuarea cheltuielilor

de personal în perioada noiembrie - decembrie 2009.

Pct.

24 - stabilirea eronată a indemnizațiilor de ședință acordate consilierilor

locali.

Pct.

31 - stabilirea și virarea, pe perioada prescripției, a obligațiilor de plată

către bugetul de stat, cu titlul de vărsăminte de la persoane juridice pentru

persoane cu handicap.

Măsura

stabilită la pct. 33 din decizie are în vedere crearea unei baze de date cu

privire la prețurile practicate pentru terenuri pe piața municipală, în toate

zonele, iar în cazul unor prețuri rezultate din rapoartele de evaluare ce

diferă semnificativ de cele din baza de date să se solicite clarificări

evaluatorului și să se obțină alte informații suplimentare, astfel încât, pe

perioada prescripției, să existe asigurarea că municipiul nu a fost păgubit

prin înstrăinarea terenurilor sale; ordonatorul principal de credite va

dispune, dacă va fi cazul, măsuri pentru stabilirea prejudiciilor și pentru

recuperarea acestora.

În

dovedirea susținerilor sale, în fața primei instanțe, reclamatul a solicitat

proba cu înscrisuri, expertiza tehnică în specialitatea construcții (cu privire

la măsurile dispuse la pct. 11, 16 și 17) și expertiză contabilă (cu privire la

măsurile dispuse la pct. 3, 16, 17, 18, 21, 23, 24 și 31) indicând detaliat

obiectivele expertizelor prin nota de probatorii de la dosarul de fond.

Atât

proba cu expertiză tehnică în construcții, cât și proba cu expertiză contabilă,

au fost respinse prin încheierea din data de 17 noiembrie 2011, Curtea de apel

apreciind, prin prisma prevederilor art. 167 alin. (1) și 201 C. proc. civ., că

administrarea lor nu este utilă cauzei. Cu toate acestea, în final, în motivarea

soluției de respingere a acțiunii, bazată, în cea mai mare parte, pe

constatările cuprinse în actele contestate, instanța a reținut lipsa unor

dovezi convingătoare, pe baza cărora să se poată reține cu certitudine

recuperarea unei părți din prejudiciul estimat la pct. 3 din decizie și lipsa

unor dovezi privind modalitatea de decontare și de plată a unor sume vizate de

pct. 11 din decizie - ambele aspecte figurând printre obiectivele celor două

expertize solicitate de reclamant.

Prin

urmare, soluția de respingere a acțiunii exclusiv pe baza înscrisurilor depuse

la dosar, fără o cercetare aprofundată a tuturor cererilor și apărărilor

recurentului-reclamant, după o insuficientă verificare a necesității și

concludenței probelor solicitate, impune casarea sentinței și trimiterea cauzei

spre rejudecare, în vederea repunerii probelor cu expertize în discuția

părților, în raport cu obiectivele propriu zise ale acestora, indicate expres

pentru fiecare dintre tezele probatorii, numai astfel fiind posibilă stabilirea

pe deplin a împrejurărilor de fapt, în scopul verificării aplicării corecte a

legii în actele administrative contestate.

În

ceea ce privește stabilirea instanței de trimitere, Înalta Curte are în vedere

că potrivit pct. 226 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor

rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010, împotriva

încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul

entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ

competentă, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de

primire a încheierii, în condițiile legii contenciosului administrativ, după

care, la pct. 228, se prevede competența secției de contencios administrativ și

fiscal a curții de apel a cărei rază teritorială se află sediul entității

verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ.

Dat

fiind că, potrivit art. 140 din Constituția României, litigiile rezultate din activitatea

Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate,

"în condițiile legii organice", iar art. 1 alin. (4) din Legea nr.

94/1992 prevede, de asemenea, competența instanțelor specializate, în

stabilirea competenței soluționării cauzei urmează a fi avute în vedere normele

cuprinse în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, norme de drept comun în

materia contenciosului administrativ și fiscal, de la care se poate deroga

numai prin lege organică și în raport cu care pct. 228 se află în

contrarietate.

Pornind

de la această premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorității

emitente, prevăzut în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară

identificarea actului administrativ care dă naștere, modifică sau stinge

raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, act

juridic supus executării și care poate constitui obiect al unei acțiuni în

contencios administrativ.

Or,

din interpretarea normelor cuprinse în pct. 210 din Regulament - "contestația

suspendă executarea deciziei până la soluționarea ei de către comisia de

soluționare a contestațiilor", rezultă că actul cu caracter executoriu

care conține măsurile de restabilire a legalității și regularității este

decizia camerei de conturi județene, în timp ce încheierea este actul prin care

este soluționată contestația administrativă prealabilă sesizării instanței.

În

consecință, reținând că actul administrativ supus contestării este emis de o

structură deconcentrată a Curții de Conturi la nivel județean, instanța de

control judiciar urmează să trimită cauza, în vederea rejudecării, la

Tribunalul Neamț.

2.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Având

în vedere toate considerentele expuse în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea

nr. 554/2004, corelat cu art. 312 alin. (3), art. 313 și 314 C. proc. civ.,

Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința și va trimite cauza spre

rejudecare, Tribunalului Neamț, secția de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite

recursul declarat de Primarul Municipiului Piatra-Neamț împotriva Sentinței

civile nr. 205 din 24 noiembrie 2011 a Curții de Apel Bacău, secția contencios

administrativ și fiscal.

Casează

sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare la Tribunalul Neamț.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 2 noiembrie 2012.

Procesat

de GGC - GV