ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1563/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1563/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.Instanța de fond

1.Obiectul excepției

de nelegalitate

Judecătoria Băilești,

în temeiul art. 4 Legea nr. 554/2004 a sesizat instanța competentă cu

soluționarea excepției de nelegalitate parțială a certificatului de atestare,

în ceea ce privește terenul în suprafață de 1254,07 mp, în recapitulația

suprafețelor de teren pe amplasamente a constatat suspendată de drept judecarea

cauzei de fond și a înaintat dosarul pentru competentă soluționare Curții de

Apel Craiova.

2.Apărările pârâtului

La data de 2

noiembrie 2010, pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a

formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepției de

nelegalitate ca inadmisibilă, arătându-se că actul a cărui anulare se solicită

este un act administrativ unilateral, cu caracter individual, emis anterior

intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ.

3.Soluția instanței

de fond

Curtea de Apel

Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, prin decizia din 2

decembrie 2010, a respins excepția de nelegalitate parțială a certificatului de

atestare, în privința terenului în suprafață de 1254,07 mp aflat în

recapitulația suprafețelor de teren pe amplasamente, formulată de petenta SC T.

SRL

Pentru a decide

astfel, instanța a reținut că în cazul excepției de nelegalitate a unui act

administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004

este înlăturată aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) Legea nr. 554/2004,

astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007, și ale art. II alin. (2)

teza finală Legea nr. 262/2007.

Instanța de fond a

constatat că, în acest sens Plenul secției de contencios administrativ și

fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în ședința din 26 mai 2008, a

decis în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) Constituție, prin

raportare la CEDO și la jurisprudența acesteia și a Curții de Justiție de la

Luxembourg, înlăturarea aplicării dispozițiilor art. 4 alin. (1) Legea nr.

554/2004 astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007.

II.Instanța de recurs

1.Criticile

reclamantei

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs reclamanta SC T. SRL Băilești, care a criticat-o

pentru nelegalitate și pentru netemeinicie, invocând în drept dispozițiile art.

304 pct. 8 și 9 C. proc. civ..

Recurenta a susținut

că în mod greșit că prima instanță a soluționat cauza pe baza excepției

inadmisibilității acțiunii, respectiv a excepției de nelegalitate invocată de

ea privind atestarea dreptului de proprietate emis în anul 1995, prin raportare

la dispozițiile tratatelor privind drepturile fundamentale ale omului și la

Convenția Europeană a Drepturilor Omului, făcând abstracție de dispozițiile

dreptului intern în vigoare la data soluționării cauzei.

S-a învederat că

excepția de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare tradițional, constând

într-o formă de control indirect a actelor administrative și chiar dacă nu a

avut o reglementare legală până la Legea contenciosului administrativ nr.

554/2004, instanțele judecătorești s-au considerat competente să examineze pe

calea indirectă a excepției legalitatea unor acte administrative.

Recurenta a susținut

că excepția de nelegalitate reprezintă o excepție de fond, nu de procedură,

fiind o chestiune prejudiciară, limitată la problema actului administrativ în

litigiu, existența finelor de neprimire neconstituind o piedică în ridicarea

excepției de nelegalitate, efectul admiterii acestei excepții constând în

desființarea valabilității actului față de părțile din proces.

S-a arătat că prima

instanță, în analiza excepției inadmisibilității, trebuia să verifice

admisibilitatea acțiunii și pe cale de consecință a excepției de nelegalitate,

prin raportarea la finele de neprimire prevăzute de art. 126 alin. (6) teza I

Constituție, respectiv la actele administrative emise în raporturile cu

Parlamentul și actele administrative de comandament cu caracter militar.

Recurenta a apreciat

că deja s-a făcut o verificare a inexistenței unei cauze de inadmisibilitate în

etapele procedurii de soluționare, respectiv în etapa judecătorească încheiată

cu sesizarea instanței de contencios administrativ, prin actul de sesizare

reprezentat de încheierea care nu a fost atacată cu recurs, iar în cea de a

doua etapă a contenciosului administrativ, instanța legal sesizată trebuia să

cerceteze fondul și să analizeze motivele excepției de nelegalitate, prin

raportate la înscrisurile depuse.

S-a mai susținut ca

motivarea sentinței pe prevederile art. 6 Convenția Europeană a Drepturilor

Omului , printr-o aplicare trunchiată a acestuia , doar în folosul uneia din

părți, fără a se ține cont de garanțiile unui proces echitabil și în privința

reclamantului, precum și invocarea unei hotărâri a plenului Secției de

contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție prin

care s-a înlăturat aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (1) Legea nr. 554/2001,

așa cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007, poate fi interpretat ca un

refuz de a judeca, interzis prin prevederile art. 3, 4 C. civ..

Recurenta a arătat că

deși nu contestă obligația judecătorului național de a asigura efectul deplin

al normelor Convenției și a le acorda preeminență față de orice prevedere

contrară din legislația națională, totuși, judecătorul național nu este

îndreptățit să stabilească cu de la sine putere dacă o dispoziție dintr-o lege

organică este sau nu contrară prevederilor Convenției, deoarece această

atitudine s-ar putea interpreta ca reprezentând un amestec în atribuțiile

puterii legiuitoare, ceea ce contravine principiului separației puterilor în

stat și al respectării legii, așa cum este consacrat de art. 1 alin. (4) și (5)

Constituție. S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și

trimiterea cauzei spre rejudecare pe fond Curții de Apel Craiova.

2.Apărările

intimaților

În temeiul art. 308

alin. (2) C. proc. civ. intimatele Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale și SC P.G. SA Craiova au depus la dosar întâmpinări prin care au

solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința criticată

prin prisma motivelor de recurs, ținând cont de actele și lucrările dosarului,

precum și de dispozițiile legale incidente, Înalta Curte reține următoarele:

Excepția de

nelegalitate invocată în temeiul art. 4 Legea nr. 554/2004 vizează certificatul

de atestare a dreptului de proprietate din 24 februarie 1994 emis de Ministerul

Agriculturii și Alimentației, în prezent denumirea corectă a instituției

emitente fiind Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, intimata-pârâtă

din prezenta cauză, în beneficiul intimate SC P.G. SA (la vremea respectivă SC

M.P. SA Dolj).

De la data emiterii

acestui act administrativ - 24 februarie 1994 și până la data invocării

excepției de nelegalitate de către recurenta-reclamantă 30 august 2010,

respectivul certificat a cărui nelegalitate s-a solicitat a se constata de

instanță, a intrat în circuitul civil, a fost invocat în raporturi juridice și

a produs efecte juridice depline, astfel încât constatarea nelegalității

acestuia după 17 ani de la emiterea lui ar aduce atingere principiului

securității raporturilor juridice și al aplicării unei bune administrații.

A admite posibilitatea

atacării în instanță, fără limită de timp a unui act administrativ unilateral cu

caracter individual ar avea drept consecință posibilitatea aplicării unor măsuri

retroactive care ar vătăma drepturile câștigate cu bună credință de particulari

și situațiile juridice legal constituite, ceea ce este inadmisibil într-un stat

de drept.

Chiar dacă principiul

securității raporturilor juridice nu este reglementat ca atare în Constituția României,

acesta și-a găsit o deplină aplicare în dispozițiile dreptului comunitar care consacră

dreptul la un proces echitabil - art. 6 Convenția Europeană a Drepturilor Omului,

fiind un principiu statuat și prin Codul bunei administrați - Recomandarea nr. 7/2007

a Consiliului de Miniștri a UE, practica instanțelor europene de la Strasbourg și

Luxemborg fiind orientată în sensul asigurării viabilității acestui principiu, care

reprezintă un element fundamental al preeminenței dreptului, enunțat în preambulul

Convenției Europene a Drepturilor Omului, ca o componentă a patrimoniului comun

al statelor părți contractante.

Astfel, Curtea de Justiție

de la Luxembourg a reținut, în privința posibilității invocării excepției de nelegalitate

cu privire la actele instituțiilor comunitare, că atunci când partea îndreptățită

să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul

limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte că i se va opune

caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță

controlul legalității acestuia, nici pe calea incidentă a excepției de nelegalitate

(în acest sens Hotărârea din 27 septembrie 1983 în cauza C-216/1982, Hotărârea din

9 martie 1994 în cauza C-188/1992, Hotărârea din 12 decembrie 1996 în cauza C-241/1995,

Hotărârea din 30 ianuarie 1997 în cauza C-178/1995, Hotărârea din 11 noiembrie 1997

în cauza 408/1995, Hotărârea din 15 februarie 2001 în cauza C-239/1999, Hotărârea

din 20 septembrie 2001 în cauza C-230 /1998, Hotărârea din 23 februarie 2006 în

cauzele C-346/03 și C-529/03).

Prin mai multe decizii,

printre care deciziile nr. 404, 420, 425/2008 Curtea Constituțională, a respins

excepțiile de neconstituționalitate privind art. 4 Legea nr. 554/2004, invocate

după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul criticat

este în acord cu principiul stabilității raporturilor juridice (chiar dacă acesta

nu este menționat expres în Constituția României, dar care se deduce din prevederile

art. 1 alin. (3) Constituție și din preambulul Convenției) dar și cu principiul

neretroactivității legii, precum și cu principiul egalității cetățenilor în fața

legii, prevăzut de art. 16 alin. (1) și (2) Constituție și cu dispozițiile art.

126 alin. (6) care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului

administrativ.

În mod corect însă Curtea

de Apel Craiova, fără a ignora sau nega argumentele Curții Constituționale, a arătat

că obligația aplicării efective a dreptului comunitar revine fiecărui judecător

național, iar art. 21 alin. (2) instituie regula aplicării cu prioritate a tratatelor

internaționale, în cazul existenței unui conflict între legile naționale și normele

cuprinse în pactele și tratatele internaționale la care România este parte, regulă

de la care nu se poate deroga decât în cazul existenței unor dispoziții mai favorabile

în dreptul intern.

Prioritatea dreptului

UE față de dreptul național nu înseamnă că dispozițiile din legile naționale nu

se mai aplică sau sânt considerat inexistente, ci numai că norma comunitară are

câștig de cauză în cazul unui conflict cu norma internă, aceasta din urmă continuând

să se aplice în toate situațiile dacă nu există un asemenea conflict.

Susținerile recurentei

cu privire la admiterea pretins greșită a excepției de inadmisibilitate privind

excepția de nelegalitate invocată de ea în prezenta cauză, ca urmare a faptului

că încheierea prin care s-a invocat această excepție respectiv încheierea din 30

august 2010 a Judecătoriei Băilești din Dosarul 3337/183/2009 privind anularea certificatului

de atestare a dreptului de proprietate din 1994 nu a fost atacată cu recurs este

nefondată, deoarece această instanță nu a făcut altceva decât să urmeze procedura

de soluționare a excepției de neelegalitate prevăzută de art. 4 alin. (1) Legea

nr. 554/2004 .

Potrivit acestui text

, instanța sesizată cu soluționarea unei excepții de nelegalitate, constatând că

de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează prin încheiere

motivată instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza .

Același text prevede că

încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei

căi de atac, astfel încât este nefondată susținerea recurentei cum că neatacarea

încheierii de sesizare, respectiv a încheierii din 30 august 2010 a Judecătoriei

Băilești de către intimați ar conduce la imposibilitatea invocării excepției de

inadmisibilitate , în fața instanței de contencios administrativ învestită cu soluționarea

excepției de nelegalitate, în condițiile în care încheierea de sesizare a instanței

de contencios nu poate fi atacată.

Prin urmare, în mod corect

prima instanță a soluționat excepția cu care a fost investită și s-a pronunțat cu

prioritate asupra acesteia conform art. 137 C. proc. civ., neputând judeca direct

fondul cauzei, cum greșit susține recurenta-reclamantă.

Soluționarea cauzei pe

baza excepției de inadmisibilitate și prin aplicarea prioritară a dispozițiilor

dreptului comunitar nu poate fi în nici un caz interpretată ca o denegare de dreptate,

în sensul art. 3, 4 C. civ., deoarece judecătorul fondului nu a făcut altceva decât

să-și exercite atribuțiile cu care a fost învestit și să aplice cu prioritate principiile

dreptului comunitar, așa cum prevăd dispozițiile art. 21 și art. 148 Constituția

României.

În privința criticii care

vizează motivarea sentinței cu trimitere la caracterul obligatoriu al soluției de

principiu adoptată de secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți

de Casație și Justiție în ședința din 26 mai 2008 se constată că și aceasta este

nefondată, deoarece Curtea de Apel Craiova nu și-a întemeiat decizia exclusiv pe

această soluție, invocată numai ca un argument suplimentar în afara celor deja prezentate,

iar pe de altă parte, unificarea practicii judiciare reprezintă o modalitate de

asigurare a stabilității raporturilor juridice și a dreptului părților la un proces

echitabil, în sensul art. 6 alin. (1) Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Deși sunt corecte susținerile

recurentei cum că obligația generică de armonizare a legislației interne cu cea

europeană instituită prin art. 148 alin. (2) Constituție, (care prevede supremația

tratatelor constitutive ale Uniunii Europene și a celorlalte reglementări comunitare

obligatorii, față de dispozițiile contrare din legile interne) revine Parlamentului,

ca putere legiuitoare în stat, nu se pot ignora atribuțiile acordate instanțelor

judecătorești, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor dreptului comunitar,

care au aplicabilitate directă în legislația națională a statelor membre U.E., în

acest sens fiind și art. 148 alin. (4) Constituție și art. 1-3 Legea nr. 157/2005

pentru ratificarea Tratatului dintre statele membre U.E pe de o parte și România

și Bulgaria pe de altă parte, privind aderarea celor două țări, semnat de România

la Luxemburg la 25 aprilie 2005.

Prin Decizia în cauza

Costa/Enel (1964), CJE a stabilit că legea care se îndepărtează de Tratat - un izvor

independent de drept - nu ar putea să ducă la anularea lui, dată fiind natura sa

originară și specială, fără a-l lipsi de caracterul lui de lege comunitară și fără

ca baza legală a Comunității însăși să fie pusă la îndoială. Aceeași decizie a stabilit

relația dintre dreptul comunitar și dreptul național al statelor membre, arătând

că dreptul comunitar este o ordine juridică independentă, care are prioritate de

aplicare chiar și în fața dreptului național ulterior.

De asemenea, în cauza

Simmenthal, soluționată prin hotărârea din 9 martie 1978, CJE a stabilit că judecătorul

național, este obligat să aplice din oficiu normele comunitare, în mod direct, dacă

acestea contravin normelor interne, fără a solicita sau aștepta eliminarea acestora

pe cale administrativă sau în baza unei alte proceduri constituționale.

De la 1 ianuarie 2007

România este stat membru al Uniunii Europene și potrivit art. 148 Constituție, ca

urmare a aderării la Uniune, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene,

precum și celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate

față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului

de aderare (alin. (2), Parlamentul, Președintele României, Guvernul și autoritatea

judecătorească garantând aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul

aderării și din prevederile alineatului 2 (alin. (4).

De altfel, prin Legea

nr. 157/2005 de ratificare a Tratatului de aderare a României și Bulgariei la Uniunea

Europeană, statul nostru și-a asumat obligația de a respecta dispozițiile din tratatele

originare ale Comunității, dinainte de aderare.

În consecință, în mod

corect Curtea de Apel Craiova, a respins excepția de nelegalitate a certificatului

de atestare a dreptului de proprietate din 1994 ca inadmisibilă, constatând că dispozițiile

Legii nr. 554/2004 cu privire la cenzurarea fără limită de timp a actelor administrative

unilaterale cu caracter individual, contravin unor principii fundamentale convenționale

și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale

ale omului.

4.Soluția instanței de

recurs

Constatând că sentința

atacată nu este afectată de niciunul din motivele de casare și modificare prevăzute

de art. 304 C. proc. civ., în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte

va respinge recursul reclamantei ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de SC T. SRL Dolj împotriva

deciziei nr. 552 din 2 decembrie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 martie

2011.