ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1563/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I.Instanța de fond 1.Obiectul excepției de nelegalitate Judecătoria Băilești, în temeiul art. 4 Legea nr. 554/2004 a sesizat instanța competentă cu soluționarea excepției de nelegalitate parțială a certificatului de atestare, în ceea ce privește terenul în suprafață de 1254,07 mp, în recapitulația suprafețelor de teren pe amplasamente a constatat suspendată de drept judecarea cauzei de fond și a înaintat dosarul pentru competentă soluționare Curții de Apel Craiova. 2.Apărările pârâtului La data de 2 noiembrie 2010, pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca inadmisibilă, arătându-se că actul a cărui anulare se solicită este un act administrativ unilateral, cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ.

3.Soluția instanței de fond Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, prin decizia din 2 decembrie 2010, a respins excepția de nelegalitate parțială a certificatului de atestare, în privința terenului în suprafață de 1254,07 mp aflat în recapitulația suprafețelor de teren pe amplasamente, formulată de petenta SC T. SRL Pentru a decide astfel, instanța a reținut că în cazul excepției de nelegalitate a unui act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 este înlăturată aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007, și ale art. II alin. (2) teza finală Legea nr. 262/2007.

Instanța de fond a constatat că, în acest sens Plenul secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în ședința din 26 mai 2008, a decis în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) Constituție, prin raportare la CEDO și la jurisprudența acesteia și a Curții de Justiție de la Luxembourg, înlăturarea aplicării dispozițiilor art. 4 alin. (1) Legea nr. 554/2004 astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007. II.Instanța de recurs 1.Criticile reclamantei Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta SC T. SRL Băilești, care a criticat-o pentru nelegalitate și pentru netemeinicie, invocând în drept dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc.

civ.. Recurenta a susținut că în mod greșit că prima instanță a soluționat cauza pe baza excepției inadmisibilității acțiunii, respectiv a excepției de nelegalitate invocată de ea privind atestarea dreptului de proprietate emis în anul 1995, prin raportare la dispozițiile tratatelor privind drepturile fundamentale ale omului și la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, făcând abstracție de dispozițiile dreptului intern în vigoare la data soluționării cauzei. S-a învederat că excepția de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare tradițional, constând într-o formă de control indirect a actelor administrative și chiar dacă nu a avut o reglementare legală până la Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanțele judecătorești s-au considerat competente să examineze pe calea indirectă a excepției legalitatea unor acte administrative.

Recurenta a susținut că excepția de nelegalitate reprezintă o excepție de fond, nu de procedură, fiind o chestiune prejudiciară, limitată la problema actului administrativ în litigiu, existența finelor de neprimire neconstituind o piedică în ridicarea excepției de nelegalitate, efectul admiterii acestei excepții constând în desființarea valabilității actului față de părțile din proces. S-a arătat că prima instanță, în analiza excepției inadmisibilității, trebuia să verifice admisibilitatea acțiunii și pe cale de consecință a excepției de nelegalitate, prin raportarea la finele de neprimire prevăzute de art. 126 alin. (6) teza I Constituție, respectiv la actele administrative emise în raporturile cu Parlamentul și actele administrative de comandament cu caracter militar.

Recurenta a apreciat că deja s-a făcut o verificare a inexistenței unei cauze de inadmisibilitate în etapele procedurii de soluționare, respectiv în etapa judecătorească încheiată cu sesizarea instanței de contencios administrativ, prin actul de sesizare reprezentat de încheierea care nu a fost atacată cu recurs, iar în cea de a doua etapă a contenciosului administrativ, instanța legal sesizată trebuia să cerceteze fondul și să analizeze motivele excepției de nelegalitate, prin raportate la înscrisurile depuse.

S-a mai susținut ca motivarea sentinței pe prevederile art. 6 Convenția Europeană a Drepturilor Omului , printr-o aplicare trunchiată a acestuia , doar în folosul uneia din părți, fără a se ține cont de garanțiile unui proces echitabil și în privința reclamantului, precum și invocarea unei hotărâri a plenului Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție prin care s-a înlăturat aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (1) Legea nr. 554/2001, așa cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007, poate fi interpretat ca un refuz de a judeca, interzis prin prevederile art. 3, 4 C. civ..

Recurenta a arătat că deși nu contestă obligația judecătorului național de a asigura efectul deplin al normelor Convenției și a le acorda preeminență față de orice prevedere contrară din legislația națională, totuși, judecătorul național nu este îndreptățit să stabilească cu de la sine putere dacă o dispoziție dintr-o lege organică este sau nu contrară prevederilor Convenției, deoarece această atitudine s-ar putea interpreta ca reprezentând un amestec în atribuțiile puterii legiuitoare, ceea ce contravine principiului separației puterilor în stat și al respectării legii, așa cum este consacrat de art. 1 alin. (4) și (5) Constituție. S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare pe fond Curții de Apel Craiova.

2.Apărările intimaților În temeiul art. 308 alin. (2) C. proc. civ. intimatele Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și SC P.G. SA Craiova au depus la dosar întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat. 3. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința criticată prin prisma motivelor de recurs, ținând cont de actele și lucrările dosarului, precum și de dispozițiile legale incidente, Înalta Curte reține următoarele: Excepția de nelegalitate invocată în temeiul art. 4 Legea nr. 554/2004 vizează certificatul de atestare a dreptului de proprietate din 24 februarie 1994 emis de Ministerul Agriculturii și Alimentației, în prezent denumirea corectă a instituției emitente fiind Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, intimata-pârâtă din prezenta cauză, în beneficiul intimate SC P.G.

SA (la vremea respectivă SC M.P. SA Dolj). De la data emiterii acestui act administrativ - 24 februarie 1994 și până la data invocării excepției de nelegalitate de către recurenta-reclamantă 30 august 2010, respectivul certificat a cărui nelegalitate s-a solicitat a se constata de instanță, a intrat în circuitul civil, a fost invocat în raporturi juridice și a produs efecte juridice depline, astfel încât constatarea nelegalității acestuia după 17 ani de la emiterea lui ar aduce atingere principiului securității raporturilor juridice și al aplicării unei bune administrații. A admite posibilitatea atacării în instanță, fără limită de timp a unui act administrativ unilateral cu caracter individual ar avea drept consecință posibilitatea aplicării unor măsuri retroactive care ar vătăma drepturile câștigate cu bună credință de particulari și situațiile juridice legal constituite, ceea ce este inadmisibil într-un stat de drept.

Chiar dacă principiul securității raporturilor juridice nu este reglementat ca atare în Constituția României, acesta și-a găsit o deplină aplicare în dispozițiile dreptului comunitar care consacră dreptul la un proces echitabil - art. 6 Convenția Europeană a Drepturilor Omului, fiind un principiu statuat și prin Codul bunei administrați - Recomandarea nr. 7/2007 a Consiliului de Miniștri a UE, practica instanțelor europene de la Strasbourg și Luxemborg fiind orientată în sensul asigurării viabilității acestui principiu, care reprezintă un element fundamental al preeminenței dreptului, enunțat în preambulul Convenției Europene a Drepturilor Omului, ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părți contractante.

Astfel, Curtea de Justiție de la Luxembourg a reținut, în privința posibilității invocării excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, că atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul legalității acestuia, nici pe calea incidentă a excepției de nelegalitate (în acest sens Hotărârea din 27 septembrie 1983 în cauza C-216/1982, Hotărârea din 9 martie 1994 în cauza C-188/1992, Hotărârea din 12 decembrie 1996 în cauza C-241/1995, Hotărârea din 30 ianuarie 1997 în cauza C-178/1995, Hotărârea din 11 noiembrie 1997 în cauza 408/1995, Hotărârea din 15 februarie 2001 în cauza C-239/1999, Hotărârea din 20 septembrie 2001 în cauza C-230 /1998, Hotărârea din 23 februarie 2006 în cauzele C-346/03 și C-529/03).

Prin mai multe decizii, printre care deciziile nr. 404, 420, 425/2008 Curtea Constituțională, a respins excepțiile de neconstituționalitate privind art. 4 Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul criticat este în acord cu principiul stabilității raporturilor juridice (chiar dacă acesta nu este menționat expres în Constituția României, dar care se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) Constituție și din preambulul Convenției) dar și cu principiul neretroactivității legii, precum și cu principiul egalității cetățenilor în fața legii, prevăzut de art. 16 alin. (1) și (2) Constituție și cu dispozițiile art. 126 alin. (6) care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.

În mod corect însă Curtea de Apel Craiova, fără a ignora sau nega argumentele Curții Constituționale, a arătat că obligația aplicării efective a dreptului comunitar revine fiecărui judecător național, iar art. 21 alin. (2) instituie regula aplicării cu prioritate a tratatelor internaționale, în cazul existenței unui conflict între legile naționale și normele cuprinse în pactele și tratatele internaționale la care România este parte, regulă de la care nu se poate deroga decât în cazul existenței unor dispoziții mai favorabile în dreptul intern. Prioritatea dreptului UE față de dreptul național nu înseamnă că dispozițiile din legile naționale nu se mai aplică sau sânt considerat inexistente, ci numai că norma comunitară are câștig de cauză în cazul unui conflict cu norma internă, aceasta din urmă continuând să se aplice în toate situațiile dacă nu există un asemenea conflict.

Susținerile recurentei cu privire la admiterea pretins greșită a excepției de inadmisibilitate privind excepția de nelegalitate invocată de ea în prezenta cauză, ca urmare a faptului că încheierea prin care s-a invocat această excepție respectiv încheierea din 30 august 2010 a Judecătoriei Băilești din Dosarul 3337/183/2009 privind anularea certificatului de atestare a dreptului de proprietate din 1994 nu a fost atacată cu recurs este nefondată, deoarece această instanță nu a făcut altceva decât să urmeze procedura de soluționare a excepției de neelegalitate prevăzută de art. 4 alin. (1) Legea nr. 554/2004 . Potrivit acestui text , instanța sesizată cu soluționarea unei excepții de nelegalitate, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează prin încheiere motivată instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza . Același text prevede că încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, astfel încât este nefondată susținerea recurentei cum că neatacarea încheierii de sesizare, respectiv a încheierii din 30 august 2010 a Judecătoriei Băilești de către intimați ar conduce la imposibilitatea invocării excepției de inadmisibilitate , în fața instanței de contencios administrativ învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate,

în condițiile în care încheierea de sesizare a instanței de contencios nu poate fi atacată. Prin urmare, în mod corect prima instanță a soluționat excepția cu care a fost investită și s-a pronunțat cu prioritate asupra acesteia conform art. 137 C. proc. civ., neputând judeca direct fondul cauzei, cum greșit susține recurenta-reclamantă. Soluționarea cauzei pe baza excepției de inadmisibilitate și prin aplicarea prioritară a dispozițiilor dreptului comunitar nu poate fi în nici un caz interpretată ca o denegare de dreptate, în sensul art. 3, 4 C. civ., deoarece judecătorul fondului nu a făcut altceva decât să-și exercite atribuțiile cu care a fost învestit și să aplice cu prioritate principiile dreptului comunitar, așa cum prevăd dispozițiile art. 21 și art. 148 Constituția României.

În privința criticii care vizează motivarea sentinței cu trimitere la caracterul obligatoriu al soluției de principiu adoptată de secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție în ședința din 26 mai 2008 se constată că și aceasta este nefondată, deoarece Curtea de Apel Craiova nu și-a întemeiat decizia exclusiv pe această soluție, invocată numai ca un argument suplimentar în afara celor deja prezentate, iar pe de altă parte, unificarea practicii judiciare reprezintă o modalitate de asigurare a stabilității raporturilor juridice și a dreptului părților la un proces echitabil, în sensul art. 6 alin. (1) Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Deși sunt corecte susținerile recurentei cum că obligația generică de armonizare a legislației interne cu cea europeană instituită prin art. 148 alin. (2) Constituție, (care prevede supremația tratatelor constitutive ale Uniunii Europene și a celorlalte reglementări comunitare obligatorii, față de dispozițiile contrare din legile interne) revine Parlamentului, ca putere legiuitoare în stat, nu se pot ignora atribuțiile acordate instanțelor judecătorești, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor dreptului comunitar, care au aplicabilitate directă în legislația națională a statelor membre U.E., în acest sens fiind și art. 148 alin. (4) Constituție și art. 1-3 Legea nr. 157/2005 pentru ratificarea Tratatului dintre statele membre U.E pe de o parte și România și Bulgaria pe de altă parte, privind aderarea celor două țări, semnat de România la Luxemburg la 25 aprilie 2005. Prin Decizia în cauza Costa/Enel (1964), CJE a stabilit că legea care se îndepărtează de Tratat - un izvor independent de drept - nu ar putea să ducă la anularea lui, dată fiind natura sa originară și specială, fără a-l lipsi de caracterul lui de lege comunitară și fără ca baza legală a Comunității însăși să fie pusă la îndoială.

Aceeași decizie a stabilit relația dintre dreptul comunitar și dreptul național al statelor membre, arătând că dreptul comunitar este o ordine juridică independentă, care are prioritate de aplicare chiar și în fața dreptului național ulterior. De asemenea, în cauza Simmenthal, soluționată prin hotărârea din 9 martie 1978, CJE a stabilit că judecătorul național, este obligat să aplice din oficiu normele comunitare, în mod direct, dacă acestea contravin normelor interne, fără a solicita sau aștepta eliminarea acestora pe cale administrativă sau în baza unei alte proceduri constituționale.

De la 1 ianuarie 2007 România este stat membru al Uniunii Europene și potrivit art. 148 Constituție, ca urmare a aderării la Uniune, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare (alin. (2), Parlamentul, Președintele României, Guvernul și autoritatea judecătorească garantând aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării și din prevederile alineatului 2 (alin. (4). De altfel, prin Legea nr. 157/2005 de ratificare a Tratatului de aderare a României și Bulgariei la Uniunea Europeană, statul nostru și-a asumat obligația de a respecta dispozițiile din tratatele originare ale Comunității, dinainte de aderare.

În consecință, în mod corect Curtea de Apel Craiova, a respins excepția de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate din 1994 ca inadmisibilă, constatând că dispozițiile Legii nr. 554/2004 cu privire la cenzurarea fără limită de timp a actelor administrative unilaterale cu caracter individual, contravin unor principii fundamentale convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului. 4.Soluția instanței de recurs Constatând că sentința atacată nu este afectată de niciunul din motivele de casare și modificare prevăzute de art. 304 C. proc. civ., în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul reclamantei ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de SC T. SRL Dolj împotriva deciziei nr. 552 din 2 decembrie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 martie 2011.