PRIMEA SECȚIUNE CAUZĂ DE DONATI v. ITALIA (Documentul nr. 37760/02) JUDGMENT STRASBOURG 15 februarie 2024 Această hotărâre este finală, dar poate fi supusă revizuirii editoriale. În cazul Donati v. Italia, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (prima secțiune), ședința în calitate de comitet compus din: Péter Paczolay , Președintele Gilberto Felici, Raffaele Sabato , judecători și Liv Tigerstedt , Grefierul adjunct al secțiunii, având în vedere: cererea (nu. 37760/02) împotriva Republicii Italiene depusă la Curte în temeiul articolului 34 din Convenția pentru protecția drepturilor omului și a libertăților fundamentale („Convenția”) la 11 octombrie 2002 de trei resortisanți italieni (a se vedea tabelul anexat) („reclamanții”) reprezentați de dl N. Paoletti, dna A. Mari și M. B.G. Carbone, avocați care practică în Roma; hotărârea de a anunța cererea guvernului italian („Guvernul”), reprezentată de agentul lor, dl L. D’Ascia, și fostii co-agenți, dna P. Accardo și dl F. Crisafulli; observațiile părților; după deliberarea în particular la 23 ianuarie 2024, pronunță următoarea hotărâre, care a fost adoptată la data respectivă: Cazul se referă la privarea terenurilor reclamanților prin mai multe proceduri de expropriare și, în cele din urmă, în conformitate cu art. 42 bis din decretul prezidențial nr. 327 din 8 iunie 2001 („Legea consolidată privind expropriarea”). Reclamanții sunt moștenitorii A.D., care a fost proprietarul unei parcele de teren din Roma, înregistrate în registrul de terenuri ca folio nr. 841, pachet nr. 81. OCCUPAREA TĂRII și procedurile inițiale de expropriare La 26 februarie 1980, municipalitatea de la Roma a aprobat un proiect de construcție a unui drum. La 12 octombrie 1982 a autorizat ocuparea imediată a unei părți a terenului A.D. și la 7 ianuarie 1983 a luat posesia fizică a acestuia. Lucrările de construcție au fost finalizate la 16 mai 1983. A.D. a inițiat proceduri în fața Curții de district din Roma, susținând că ocuparea terenurilor a fost ilegală și a solicitat compensații. De asemenea, a inițiat proceduri în fața Curții Administrative Regionale Latium ( Tribunale Amministrativo Regionale, TAR), susținând că ordinele municipalității din 1980 și 1982 au fost ilegale. La 10 iulie 1990, municipalitatea a adoptat o ordonanță oficială de expropriare, determinând compensația la 146.700.000 lire italiene (ITL) (correspondent cu 75.764 euro (EUR). A.D. a inițiat un al treilea set de proceduri în fața Curții de Apel de la Roma, susținând că compensația a fost inadecvată. Prin hotărârea din 1 martie 1993, Curtea de District de Roma a respins prima cerere a D.A., având în vedere că ocuparea terenurilor sale a fost legală. Reclamantul nu a depus un recurs și hotărârea a devenit finală. La 27 iulie 1996, A.D. a murit și reclamanții au continuat procedurile în locul său. În contextul procedurii privind suma compensației expropriate, prin hotărârea din 15 aprilie 2002, Curtea de Apel a acordat compensații pe baza criteriilor prevăzute în secțiunea bis din Legea nr. 359 din 8 august 1992, în valoare de ITL 788.512.500 (407.232.72 EUR). Reclamanții au apelat împotriva acestei hotărâri. Prin hotărârea din 10 mai 2004, municipalitatea a anulat ordinile municipalității din 1980 și 1982. Comunitatea nu a depus apel și hotărârea a devenit finală. Prin decizia din 21 februarie 2006, Curtea de Cassare a luat act de anularea ordonanțelor și, în consecință, de nulitatea ordinului de expropriare. Prin urmare, Curtea de Cassare a susținut că cererea de compensare a expropriației a devenit inadmisibilă și a anulat hotărârea Curții de Apel din 2002. Reclamanții au inițiat noi proceduri înainte de TAR, cerând restituirea terenurilor și a daunelor pentru ocuparea sa. La 5 martie 2014, TAR a recunoscut că ocuparea terenurilor era ilegală și a ordonat municipalității de la Roma să-l returneze și să plătească daune pentru ocuparea sa; cu toate acestea, a remarcat că municipalitatea a avut posibilitatea de a emite un ordin de achiziție în temeiul articolului 42 bis din Legea consolidată privind expropriarea. Hotărârea respectivă a fost confirmată de Consiliul de Stat la 29 februarie 2016. achiziționarea terenurilor în temeiul articolului 42 bis și a procedurilor ulterioare 14. La 21 ianuarie 2016 municipalitatea a emis un ordin în temeiul articolului bis din Legea consolidată privind expropriarea („art. 42 bis La 11 august 2016, municipalitatea a anulat acest ordin. 16. Reclamanții au inițiat proceduri în fața Consiliului de stat pentru executarea hotărârii sale din 29 februarie 2016. La 13 mai 2019, Consiliul de stat a ordonat administrației să respecte hotărârea anterioară. La 9 octombrie 2019, orașul a emis o nouă comandă a articolului 42 bis, care a achiziționat o parte din terenurile reclamanților la plata unei compensații de 73.223,56 EUR. 18. Având în vedere că municipalitatea a plătit deja o sumă mai mare (a se vedea punctul 9 de mai sus), la 14 octombrie 2020, a emis o injecție care solicită reclamanților să returneze suma primită în exces. Reclamanții au inițiat patru seturi de proceduri: (i) în fața Curții de Apel de la Roma, susținând că compensația de expropriare determinată de ordinul articolului 42 bis a fost inadecvată; (ii) în fața Consiliului de stat, susținând că administrația nu s-a conformat hotărârii sale din 2016; (iii) în fața TAR, cerând anularea articolului 42 bis Hotărârea din 18 ianuarie 2022, Curtea de Apel din Roma, bazată pe o nouă evaluare a valorii pieței terenurilor, a constatat că sumele acordate de ordinul de plată al articolului 42 bis au fost insuficiente și au fost acordate 3,649,749,28 EUR ca compensație pentru pierderea proprietăților, 6.706.414.31 ca compensare pentru ocuparea terenurilor și 364.974.93 EUR ca compensare pentru prejudiciu moral. Prin urmare, acesta a acordat suma totală de 10.721.138.52 EUR, plus ajustarea inflației și dobânzile statutare. Curtea de Apel a clarificat, de asemenea, că sumele deja plătite reclamanților în trecut trebuiau deduse din această sumă. Municipiul a apelat la puncte de drept, dar, din cauza inactivității sale ulterioare, la 2 mai 2022, Curtea de cassare a declarat că procedura s-a extins. În ceea ce privește celelalte seturi de proceduri inițiate de solicitanți (a se vedea punctul 19 de mai sus), la 29 mai 2020, Consiliul de stat a respins plângerea privind neexecutarea hotărârii sale anterioare. Potrivit celor mai recente informații furnizate Curții de părți, cele două seturi de proceduri rămase sunt încă în curs de desfășurare. Reclamanții au inițiat în continuare o procedură pentru executarea hotărârii Curții de Apel din 18 ianuarie 2022. La 23 octombrie 2023, TAR a remarcat că o parte din daune a scăzut printre datoriile administrației ordinare a municipiului și a stabilit un termen pentru plata lor. În ceea ce privește partea rămasă, în valoare de 7.021.994.66 EUR, TAR a remarcat că aceasta intră în domeniul de aplicare al articolului 78 din Decretul-Lege nr. 112/2008, care a instituit o administrație extraordinară a municipiului de Roma cu o gestionare financiară separată, inclusiv toate creditele și datoriile predate la 28 aprilie 2008. 24. Potrivit celor mai recente informații furnizate de părți, niciuna dintre aceste sume nu a fost încă plătită reclamanților, care au primit doar suma atribuită ca costuri și cheltuieli. Plagări 25. Reclamanții s-au plâns, în conformitate cu art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, că erau ilicit de privare a terenurilor lor și că nu aveau primit o compensație adecvată. În plus, în conformitate cu art. 6 § 1 din Convenție și cu art. 1 din Protocolul nr. 1 se plângea că adoptarea Legii nr. 359/1992 a constituit o interferență legislativă cu procedurile în curs de desfășurare și, în temeiul articolului 6 § 1 din Convenție, lipsa de raționament a hotărârii Curții de Apel din 15 aprilie 2002. Legea și practicile interne relevante privind achiziționarea de bunuri în temeiul articolului 42 bis din Legea consolidată privind expropriarea pot fi găsite în Sorasio și alții v. Italia (nr. 56888/16 și altele 3 altele, 14 noiembrie 2023). Domeniul de aplicare al Curții de Justiție al cazului 28. Curtea constată că, prin corespondență din 23 octombrie 2023, reclamanții s-au plâns, în conformitate cu art. 6 § 1 din Convenție și cu art. 1 din Protocolul nr. 1, din imposibilitatea de a introduce proceduri de executare împotriva municipiului Roma în ceea ce privește sumele care intră în administrația extraordinară stabilită prin decretul legii nr. 112/2008. În opinia Curții, aceste plângeri nu sunt o elaborare a plângerilor anterioare ale reclamanților, comunicate guvernului la 12 noiembrie 2004, ci în întregime a celor noi. Prin urmare, consideră că nu este adecvat să se ocupe de aceste chestiuni în contextul prezentului caz (a se vedea Kaganovskyy c. Ucraina , nr. 2809/18, § 74, 15 septembrie 2022; N. c. România , nr. 59152/08, § 110, 28 noiembrie 2017; și Gallucci v. Italia , nr. 10756/02, §§ 55-57, 12 iunie 2007). ALLEGED ÎNCĂLCAREA ARTICOLULUI 1 AL PROTOCOLUL nr. 1 CONCERNANT Aprobarea expropiării 29. Guvernul a contestat admisibilitatea plângerii din mai multe motive. 30. În primul rând, au susținut că aceasta a fost depusă din timp, deoarece ar fi trebuit să fie adusă Curții în termen de șase luni de la adoptarea articolului bis din Legea 359/1992 sau din hotărârile Curții Constituționale din 1993 care confirmă validitatea acestei dispoziții (a se vedea, pentru legislația internă relevantă în acest sens, Scordino v. Italia (n. 1) [GC], nr. 36813/97, §§ 56-60, CEHR 2006-V). 31. Curtea consideră că, deși reclamanții au susținut inițial că compensația era inadecvată și din cauza aplicării articolului bis din Legea 359/1992, această dispoziție nu a fost aplicată în cele din urmă (a se vedea punctele 8 și 11 de mai sus). În ceea ce privește plângerea generală a reclamanților de a fi privați ilegal de terenuri lor și, în absența unei compensații adecvate, Curtea consideră că procedura internă a continuat chiar după depunerea cererii și hotărârea privind compensarea expropriată a devenit finală numai la 2 mai 2022 (a se vedea punctul 21 de mai sus). Prin urmare, respinge obiecția guvernului. 32. În al doilea rând, Guvernul susține că reclamanții nu au epuizat căile de recurs interne deoarece, pe de o parte, procedurile sunt încă în curs și, pe de altă parte, înmulțirea procedurilor bazate pe acuzații contradictorii a împiedicat instanțelor interne să abordeze corect cazul lor. 33. Curtea reiterează că o cerere nu poate fi declarată inadmisibilă pe motiv de neepuizare în cazul în care ultima etapă a recursurilor interne este în fața Curții determină chestiunea admisibilității (a se vedea Molla Sali c. Grecia [GC], nr. 20452/14, § 90, 19 decembrie 2018). În acest caz, majoritatea procedurilor inițiate de reclamanți au ajuns la sfârșit. 34. În ceea ce privește procedurile care sunt încă în curs de desfășurare, acestea se referă la validitatea ordinului articolului 42 bis și opoziția față de injuncția de plată emise de municipiu (a se vedea punctele 19 și 22 de mai sus). Curtea reiterează că, dacă este disponibilă mai mult de un remediu potențial eficace, reclamantul este obligat doar să utilizeze una dintre acestea (a se vedea Valverde Digon c. Spania) , nr. 22386/19, § 39, 26 ianuarie 2023, și Fu Quan, s.r.o. c. Republica Cehă [GC], nr. 24827/14, § 49, 1 iunie 2023, cu alte referințe). În cazul în cauză, reclamanții au urmărit deja mai multe remedii și au obținut decizii favorabile în ceea ce privește întreaga plângere pe care o petrece în prezent în fața Curții, atât în ceea ce privește ilegalitatea procedurii de expropriare (a se vedea punctele 12-13 de mai sus) cât și în ceea ce privește cuantumul compensației (a se vedea punctul 20 de mai sus). Prin urmare, Curtea consideră că nu erau obligați să aștepte încheierea procedurii rămase înainte de a se adresa Curții. 35. În cele din urmă, în măsura în care guvernul a susținut că înmulțirea procedurii a împiedicat instanțelor interne să abordeze corect cazul reclamanților, Curtea constată că instanța internă a emis hotărâri în favoarea reclamanților (a se vedea punctele 12-13 și 20). Având în vedere cele de mai sus, Curtea respinge obiecția guvernului privind neepuizarea. 37. În sfârșit, Guvernul a susținut că hotărârile din favoarea reclamanților le-au privat de statutul de victimă, subliniind, în acest sens, că procesul de plată a compensației acordate de Curtea de Apel de la Roma este în curs de desfășurare. 38. Reclamanții nu au contestat faptul că suma atribuită de Curtea de Apel a constituit o compensație adecvată, ci au susținut că își păstra statutul de victimă, deoarece aceste sume nu au fost încă plătite. Curtea observă că întrebarea privind statutul de victimă a reclamantului este strâns legată de meritul plângerii. Deoarece plângerea nu este evident nefondată în sensul art. 35 alin. (3) lit. (a) din Convenție sau inadmisibilă din alte motive, aceasta trebuie declarată admisibilă. Curtea constată că, în acest caz, autoritățile interne au luat posesia de terenuri aparținând reclamanților și au efectuat lucrări de construcții pe aceasta (a se vedea punctul 3 de mai sus) în contextul unei proceduri de expropriare a căror legiferitate a fost respinsă de către instanțele interne (a se vedea punctele 10-12 de mai sus). Curtea consideră că, deși transferul de proprietate nu a avut loc până la eliberarea ordinului articolului 42 bis (a se vedea punctul 17 de mai sus), reclamanții pot fi considerați că au fost privati de proprietatea lor chiar înainte de finalizarea actului oficial de transfer de proprietate (a se vedea Sorasio , citat mai sus § 36). 42. În plus, Curtea constată că reclamanții nu au primit plata integrală a compensației. De fapt, prin hotărârea sa din 18 ianuarie 2022, Curtea de Apel a acordat o sumă bazată pe valoarea de piață a terenului și, pe baza criteriilor prevăzute de art. 42 bis din Legea consolidată privind expropriarea, prevedea compensații pentru prejudiciu material și nepecuniare (a se vedea punctul 20 de mai sus). Curtea a constatat deja că o atribuire similară ar putea fi considerată adecvată (a se vedea Sorasio) Prin urmare, Curtea este dispusă să accepte că suma atribuită de instanțe interne era adecvată și suficientă. 44. Cu toate acestea, reclamanții au susținut, iar guvernul nu a contestat, că suma atribuită reclamanților nu a fost plătită. În plus, Guvernul nu a furnizat o indicație clară a momentului în care suma totală va fi plătită (a se vedea punctul 23 de mai sus). 45. Rezultă că, după 40 de ani de la ocuparea terenurilor, reclamanții nu au primit încă plata integrală a compensației (contrast Sorasio, citat mai sus, § 52). 46. Prin urmare, Curtea respinge obiecția preliminară a guvernului și, hotărând în fond, constată că a existat o încălcare a articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția. În ceea ce privește încălcarea plângerilor în temeiul articolului 6 § 1 din Convenție și al articolului 1 din Protocolul nr. 1 (a se vedea punctul 26 de mai sus), Curtea observă că hotărârea Curții de Apel din 15 aprilie 2002 a fost anulată de Curtea de Casare (a se vedea punctul 11 de mai sus) și, prin urmare, Legea nr. 359/1992 nu a fost aplicată în cele din urmă la cauza reclamanților. 48. Rezultă că reclamanții nu pot pretinde că sunt victime ale presupuselor încălcări și că această parte a cererii trebuie respinsă ca fiind incompatibilă ratione personae în temeiul articolului 35 §§ 3 și 4 din Convenție. APLICAȚIA ARTICOLUL 41 AL CONVENȚIEI 49. Reclamanții au solicitat 19,064,834 euro (EUR) în ceea ce privește prejudiciu material și 120.000 EUR în ceea ce privește daunele nepecuniare. Au solicitat în continuare 47.115.38 EUR în ceea ce privește costurile și cheltuielile suportate în fața instanțelor interne și 140.761 EUR în fața Curții. 50. Guvernul a contestat reclamația ca fiind excesivă. 51. Curtea a constatat că suma atribuită de Curtea de Apel de la Roma la 18 ianuarie 2022 constituie un recurs adecvat (a se vedea punctul 43 de mai sus). 52. Curtea este conștientă de faptul că, deși această hotărâre a devenit finală, procedurile sunt încă în curs la nivel intern cu privire la validitatea articolului bis Cu toate acestea, având în vedere constatarea unei încălcări de mai sus, Curtea consideră că, indiferent de rezultatul procedurii respective, statul are obligația de a plăti compensații pentru privarea terenurilor reclamanților. 53. Prin urmare, Curtea consideră că constatarea unei încălcări a articolului 1 din Protocolul nr. 1 constă în obligația statului de a plăti compensații în valoare și în condițiile stabilite de hotărârea Curții de Apel de la Roma din 18 ianuarie 2022, inclusiv deducerea sumelor deja plătite reclamanților (a se vedea punctul 20 de mai sus). 54. În plus, având în vedere documentele în posesia sa și costurile și cheltuielile acordate la nivel intern, Curtea consideră că este rezonabil atribuirea, în comun tuturor reclamanților, de 7.000 EUR care acoperă costurile sub toate șefile, precum și orice impozit care le poate fi imputabil. Pentru aceste motive, TRIBUNALUL, UNANIMOUS, se alătură în favoarea obiecției preliminare a Guvernului cu privire la statutul de victimă al reclamanților în ceea ce privește plângerea acestora în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 cu privire la privarea terenurilor lor și o respinge; declară plângerea în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 cu privire la privarea terenurilor reclamanților admisibile și la restul cererii inadmisibilă; că a existat o încălcare a articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție; deține că statul contestat asigură, prin mijloace adecvate, în termen de trei luni, plata compensației în valoare și în condițiile stabilite de hotărârea Curții de Apel din 18 ianuarie 2022; deține (a) faptul că statul contestat trebuie să plătească în comun reclamanților, în termen de trei luni, 7,000 EUR (sprezece mii de euro), plus orice impozit care poate fi taxabil pentru solicitanți, în ceea ce privește costurile și cheltuielile; (b) că de la expirarea celor trei luni menționate mai sus până la decontarea dobânzilor simple se plătesc pe suma de mai sus la o rată egală cu rata marginală de creditare a Băncii Centrale Europene în timpul perioadei de incumprire plus trei puncte procentuale; respinge restul cererii reclamanților pentru o justă satisfacție. Adoptat în limba engleză, și notificat în scris la 15 februarie 2024, în conformitate cu articolele 2 și 3 din Regulamentul Curții. Liv Tigerstedt Péter Paczolay Președintele adjunct Registrului Apendice Lista reclamanților: Nu. Numele reclamantului Anul nașterii Naționalitate Locul de reședință Enrico DONATI 1941 Italian Rome Maurizio DONATI 1945 Italian Rome Angelo DONATI 1948 Italian Rome
FIRST SECTION
CASE OF DONATI v. ITALY
(Application no. 37760/02)
JUDGMENT
15 February 2024
This judgment is final but it may be subject to editorial revision.
In the case of Donati v. Italy,
The European Court of Human Rights (First Section), sitting as a Committee composed of:
Péter Paczolay
, President
,
Gilberto Felici,
Raffaele Sabato
, judges
,
and Liv Tigerstedt,
Deputy Section Registrar,
Having regard to:
the application (no.
37760/02) against the Italian Republic lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) on 11 October 2002 by three Italian nationals (see the appended table) (“the applicants”) who were represented by Mr N. Paoletti, Ms A. Mari and M. B.G. Carbone, lawyers practising in Rome;
the decision to give notice of the application to the Italian Government (“the Government”), represented by their Agent, Mr L. D’Ascia, and former co-Agents, Ms P. Accardo and Mr F. Crisafulli;
the parties’ observations;
Having deliberated in private on 23 January 2024,
Delivers the following judgment, which was adopted on that date:
1.
The case concerns the deprivation of the applicants’ land through several expropriation proceedings and, ultimately, pursuant to Article 42
bis
of Presidential Decree no. 327 of 8 June 2001 (“the Consolidated Law on Expropriation”).
2
.
The applicants are the heirs of A.D., who was the owner of a plot of land in Rome, recorded in the land register as folio no. 841, parcel no. 81.
OCCUPATION OF THE LAND and initial expropriation proceedings
3
.
On 26 February 1980, the Rome municipality approved a project for the construction of a road. On 12 October 1982 it authorised the immediate occupation of part of A.D.’s land and on 7 January 1983 it took physical possession of it. The construction works were completed on 16 May 1983.
4.
A.D. initiated proceedings before the Rome District Court, arguing that the occupation of the land had been unlawful and seeking compensation. He also initiated proceedings before the Latium Regional Administrative Court (
Tribunale Amministrativo Regionale
, “TAR”), arguing that the municipality’s orders of 1980 and 1982 had been unlawful.
5.
On 10 July 1990 the municipality adopted a formal expropriation order, determining compensation at 146,700,000 Italian lire (ITL) (corresponding to 75,764 euros (EUR)). A.D. initiated a third set of proceedings before the Rome Court of Appeal, arguing that the compensation was inadequate.
6.
By judgment of 1 March 1993, the Rome District Court rejected A.D.’s first request, considering that the occupation of his land had been lawful. The applicant did not lodge an appeal and the judgment became final.
7.
On 27 July 1996, A.D. died and the applicants continued the proceedings in his stead.
8
.
In the context of the proceedings concerning the amount of the expropriation compensation, by judgment of 15 April 2002, the Rome Court of Appeal awarded compensation based on the criteria contained in section
5
bis
of Law no. 359 of 8 August 1992, in the amount of ITL
788,512,500 (EUR 407,232.72). The applicants appealed against that judgment.
9
.
Between 2003 and 2004 the municipality enforced the Court of Appeal’s judgment.
10
.
By judgment of 10 May 2004, the TAR annulled the municipality’s orders of 1980 and 1982. The municipality did not lodge an appeal and the judgment became final.
11
.
By decision of 21 February 2006 the Court of Cassation took note of the annulment of the orders and, as a consequence, of the invalidity of the expropriation order. It therefore held that the applicants’ request for expropriation compensation had become inadmissible and annulled the 2002 Court of Appeal judgment.
12
.
The applicants initiated new proceedings before the TAR, seeking the restitution of the land and damages for its occupation. On 5 March 2014, the TAR recognised that the occupation of the land had been unlawful and ordered the Rome municipality to return it and pay damages for its occupation; it noted, however, that the municipality had the opportunity to issue an acquisition order pursuant to Article 42
bis
of the Consolidated Law on Expropriation.
13
.
That judgment was, for the relevant part, confirmed by the Council of State on 29 February 2016.
acquisition of the land pursuant to article 42
bis
and subsequent proceedings
14.
On 21 January 2016 the municipality issued an order under Article
42
bis
of the Consolidated Law on Expropriation (“Article 42
bis
order”), acquiring part of the applicants’ land upon payment of compensation, which was set at EUR 742,485.87.
15.
On 11 August 2016 the municipality annulled that order.
16.
The applicants initiated proceedings before the Council of State for the enforcement of its judgment of 29 February 2016. On 13 May 2019 the Council of State ordered the administration to comply with its previous judgment.
17
.
On 9 October 2019 the municipality issued a new Article 42
bis
order, acquiring part of the applicants’ land upon payment of compensation amounting to EUR 73,223.56.
18.
Given that the municipality had already paid a higher sum (see paragraph 9 above), on 14 October 2020 it issued an injunction requesting the applicants to return the amount received in excess.
19
.
The applicants initiated four sets of proceedings: (i) before the Rome Court of Appeal, arguing that the expropriation compensation determined by the Article 42
bis
order was inadequate; (ii) before the Council of State, arguing that the administration had failed to comply with its 2016 judgment; (iii) before the TAR, seeking the annulment of the Article 42
bis
order; and (iv) before the Rome District Court, opposing the payment injunction issued by the municipality.
20
.
By judgment of 18 January 2022 the Rome Court of Appeal, relying on a new expert valuation of the land’s market value, found that the amounts awarded by the Article 42
bis
order had been insufficient and granted EUR
3,649,749.28 as compensation for the loss of property, EUR
6,706,414.31 as compensation for the occupation of the land and EUR
364,974.93 as compensation for non-pecuniary damage. It therefore awarded the overall amount of EUR 10,721,138.52, plus inflation adjustment and statutory interest. The Court of Appeal also clarified that the amounts already paid to the applicants in the past had to be deducted from that amount.
21
.
The municipality appealed on points of law but, due to its subsequent inactivity, on 2 May 2022 the Court of Cassation declared the proceedings extinguished.
22
.
As regards the other sets of proceedings initiated by the applicants (see paragraph 19 above), on 29 May 2020 the Council of State rejected the complaint concerning non-enforcement of its prior judgment. According to the most recent information provided to the Court by the parties, the two remaining sets of proceedings are still ongoing.
23
.
The applicants further initiated proceedings for the enforcement of the judgment of the Rome Court of Appeal of 18 January 2022. On 23
October 2023 the TAR noted that part of the damages fell among the liabilities of the municipality’s ordinary administration and set a deadline for their payment. As to the remaining part, amounting to EUR 7,021,994.66, the TAR noted that it fell within the scope of Article 78 of Law Decree No. 112/2008, which established an extraordinary administration of the Rome municipality with a separate financial management, including all credits and liabilities predating 28
April 2008.
24.
According to the most recent information provided by the parties, neither of these amounts have yet been paid to the applicants, who have received only the amount awarded as costs and expenses.
Complaints
25.
The applicants complained, under Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention, that they had been unlawfully deprived of their land and that they had not received adequate compensation.
26
.
They further complained, under Article 6 § 1 of the Convention and Article
1 of Protocol No. 1 that the adoption of Law no. 359/1992 had amounted to a legislative interference with pending proceedings and, under Article
6 § 1 of the Convention, of the lack of reasoning of the Court of Appeal’s judgment of 15 April 2002.
27.
The relevant domestic law and practice concerning the acquisition of property under Article 42
bis
of the Consolidated Law on Expropriation can be found in
Sorasio and Others v. Italy
(nos. 56888/16 and 3 others, 14
November 2023).
Scope of the case
28.
The Court notes that, by correspondence dated 23 October 2023, the applicants complained, under Article 6 § 1 of the Convention and Article 1 of Protocol No. 1, of the impossibility to bring enforcement proceedings against Rome municipality in respect of the amounts falling within the extraordinary administration established by Law Decree No. 112/2008. In the Court’s view, these complaints are not an elaboration of the applicants’ previous complaints, communicated to the Government on 12
November 2004 but entirely new ones. It therefore considers that it is not appropriate to take these matters up in the context of the present case (
see
Kaganovskyy v.
Ukraine
, no. 2809/18, § 74, 15 September 2022;
N. v. Romania
, no.
59152/08, § 110, 28 November 2017; and
Gallucci v. Italy
, no.
10756/02, §§
55-57, 12 June 2007).
ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 1 OF PROTOCOL NO. 1 CONCERNING expropriation
Admissibility
29.
The Government objected to the admissibility of the complaint on several grounds.
30.
Firstly, they argued that it had been submitted out of time, as it should have been brought to the Court within six months from the adoption of section
5
bis
of Law 359/1992 or from the Constitutional Court’s judgments of 1993 confirming the validity of that provision (see, for the relevant domestic law in this respect,
Scordino v. Italy (no. 1)
[GC], no.
36813/97, §§
31.
The Court considers that, although the applicants initially argued that the compensation had been inadequate also due to the application of section
5
bis
of Law 359/1992, that provision was ultimately not applied (see
paragraphs 8 and 11 above). As regards the applicants’ overall complaint that they were deprived of their land unlawfully and in the absence of adequate compensation, the Court considers that the domestic proceedings continued even after the lodging of the application and the judgment in respect of expropriation compensation became final only on 2 May 2022 (see paragraph 21 above). It therefore rejects the Government’s objection.
32.
Secondly, the Government argued that the applicants had not exhausted domestic remedies since, on the one hand, proceedings were still ongoing and, on the other hand, the multiplication of proceedings based on contradictory allegations had prevented the domestic courts from correctly addressing their case.
33.
The Court reiterates that an application cannot be declared inadmissible on the ground of non-exhaustion if the last stage of the domestic remedies is reached before the Court determines the issue of admissibility (see
Molla Sali
v. Greece
[GC], no. 20452/14, §
90, 19 December 2018). In the present case, most of the proceedings initiated by the applicants have now come to an end.
34.
As to the proceedings that are still ongoing, they concerned the validity of the Article 42
bis
order and the opposition to the payment injunction issued by the municipality (see paragraphs 19 and 22 above). The Court reiterates that, if more than one potentially effective remedy is available, the applicant is only required to have used one of them (see
Valverde Digon v. Spain
, no. 22386/19, § 39, 26 January 2023, and
Fu Quan, s.r.o. v. the Czech Republic
[GC], no. 24827/14, § 49, 1 June 2023, with further references). In the present case, the applicants have already pursued several remedies and obtained favourable decisions in respect of the entirety of the complaint currently pending before the Court, both in respect of the unlawfulness of the expropriation procedure (see paragraphs 12-13 above) and in respect of the amount of compensation (see paragraph 20 above). The Court therefore considers that they were not required to wait for the conclusion of the remaining proceedings before addressing the Court.
35.
Finally, insofar as the Government argued that the multiplication of proceedings prevented domestic courts from correctly addressing the applicants’ case, the Court notes that the domestic courts issued decisions in the applicants’ favour (see paragraphs 12-13 and 20 above).
36
.
In light of the above, the Court rejects the Government’s objection concerning non-exhaustion.
37.
Finally, the Government argued that the decisions rendered in the applicants’ favour have deprived them of their victim status. They point out, in this respect, that the process for the payment of the compensation awarded by the Rome Court of Appeal is ongoing.
38.
The applicants did not contest that the amount awarded by the Rome Court of Appeal constituted adequate compensation, but argued that they retained their victim status as those amounts have not yet been paid.
39
.
The Court observes that the question concerning the applicants’ victim status is closely linked to the merits of the complaint. It therefore joins the question to the merits.
40.
As the complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article
35 § 3 (a) of the Convention or inadmissible on any other grounds, it must be declared admissible.
Merits
41.
The Court notes that in the present case the domestic authorities took possession of land belonging to the applicants and carried out construction works on it (see paragraph 3 above) in the context of an expropriation procedure whose lawfulness was set aside by the domestic courts (see paragraphs 10-12 above). The Court considers that, although the transfer of ownership did not occur until the issuing of the Article 42
bis
order (see paragraph 17 above), the applicants can be considered to have been
de
facto
deprived of their property even before the formal act of transferring ownership was completed (see
Sorasio
, cited above, § 36).
42.
Additionally, the Court notes that the applicants have not received full payment of compensation.
43
.
In fact, by its judgment of 18 January 2022, the Rome Court of Appeal awarded an amount which was based on the land’s market value and, based on the criteria provided by Article 42
bis
of the Consolidated Law on Expropriation, provided compensation for both pecuniary and non-pecuniary damage (see paragraph 20 above). The Court has already found that a similar award could be considered as adequate (see
Sorasio
, cited above, §§ 45-53). Furthermore, the applicants did not contest that amount. The Court is therefore prepared to accept that the sum awarded by the domestic courts was appropriate and sufficient.
44.
Nevertheless the applicants argued, and the Government did not contest, that the amount awarded to the applicants has not been paid. Additionally, the Government did not provide a clear indication of when the full amount will be paid (see paragraph 23 above).
45.
It follows that, after 40 years from the occupation of the land, the applicants have not yet received the full payment of compensation (contrast
Sorasio
, cited above, § 52).
46.
Accordingly, the Court rejects the Government’s preliminary objection and, ruling on the merits, finds that there has been a violation of Article
1 of Protocol No. 1 to the Convention.
REMAINING COMPLAINTS
47.
As regards the applicants’ remaining complaints under Article 6 § 1 of the Convention and Article 1 of Protocol No. 1 (see paragraph 26 above), the Court observes that the Court of Appeal’s judgment of 15 April 2002 was annulled by the Court of Cassation (see paragraph 11 above) and thus Law no.
359/1992 was finally not applied to the applicants’ case.
48.
It follows that the applicants cannot claim to be victims of the alleged violations and that this part of the application must be rejected as incompatible
ratione personae
pursuant to Article 35 §§ 3 and 4 of the Convention.
APPLICATION OF ARTICLE 41 OF THE CONVENTION
49.
The applicants claimed 19,064,834 euros (EUR) in respect of pecuniary damage and EUR 120,000 in respect of non-pecuniary damage. They further claimed EUR 47,115.38 in respect of costs and expenses incurred before the domestic courts and EUR 140,761 for those incurred before the Court.
50.
The Government contested the claim as excessive.
51.
The Court has found that the amount awarded by the Rome Court of Appeal on 18 January 2022 constitutes appropriate redress (see paragraph 43 above).
52.
The Court is mindful of the fact that, while that judgment has become final, proceedings are still ongoing at the domestic level on the validity of the Article
42
bis
order. Nevertheless, having regard to its finding of a violation above, the Court considers that regardless of the outcome of those proceedings the State has an outstanding obligation to pay compensation for the deprivation of the applicants’ land.
53.
Therefore, the Court considers that its finding of a violation of Article
1 of Protocol No. 1 entails an obligation for the State to pay compensation in the amount and under the terms established by the judgment of the Rome Court of Appeal of 18 January 2022, including the deduction of the amounts already paid to the applicants (see paragraph 20 above).
54.
Furthermore, having regard to the documents in its possession and to the costs and expenses awarded at the domestic level, the Court considers it reasonable to award, jointly to all applicants, EUR 7,000 covering costs under all heads, plus any tax that may be chargeable to them.
Joins
to the merits the Government’s preliminary objection concerning the applicants’ victim status in relation to their complaint under Article 1 of Protocol No. 1 about the deprivation of their land and
dismisses
it;
Declares
the complaint under Article 1 of Protocol No. 1 concerning the deprivation of the applicants’ land admissible and the remainder of the application inadmissible;
Holds
that there has been a violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention;
Holds
that the respondent State shall ensure, by appropriate means, within three months, the payment of compensation in the amount and under the terms established by the judgment of the Rome Court of Appeal of 18
January 2022;
Holds
(a)
that the respondent State is to pay jointly to the applicants, within three months, EUR 7,000 (seven thousand euros), plus any tax that may be chargeable to the applicants, in respect of costs and expenses;
(b)
that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amount at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;
Dismisses
the remainder of the applicants’ claim for just satisfaction.
Done in English, and notified in writing on 15 February 2024, pursuant to Rule
77
§§
2 and 3 of the Rules of Court.
Liv Tigerstedt
Péter Paczolay
Deputy Registrar
President
List of applicants:
No.
Applicant’s Name
Year of birth
Nationality
Place of residence
1.
Enrico DONATI
1941
Italian
Rome
2.
Maurizio DONATI
1945
Italian
Rome
3.
Angelo DONATI
1948
Italian
Rome