HJELM v. SWEDEN

Comunicat la 8 septembrie 2014 CIFTH SECȚIUNE Cerere nr. 36557/13 Ola HJELM împotriva Suediei depusă la 29 mai 2013 DECLARAREA FACTELOR Reclamantul, Ola Hjelm, este un național suedez, născut în 1954 și trăiește în Lidingö. Circumstanțele cazului Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de solicitant, pot fi rezumate după cum urmează. La 23 aprilie 2010, reclamantul a achiziționat proprietatea Närtuna-Ubby 2:15 în municipalitatea Norrtälje (denumită în continuare „proprietatea”). Proprietatea face parte dintr-o zonă de protecție a coastei (landskydsområde ) a căror scop este asigurarea accesului public la facilitățile de recreere în aer liber, inclusiv la țărmuri și plaje, precum și menținerea unor condiții de viață bune pentru speciile de plante și animale pe teren și în apă. La 13 decembrie 2007, a fost eliberată o scutire limitată de protecția țărmului de către Consiliul de Clădire și Mediu ( Bygg- och miljönämnden ) al Comunității Norrtälje. Acesta includea o hotărâre pozitivă privind dreptul de a construi o casă pe proprietate, ceea ce înseamnă că o cerere de permis de construcție depusă în termen de doi ani de la decizie ar trebui acordată. Consiliul a constatat că proprietatea a fost deja în mod clar separată de un drum de cel mai apropiat de țărm și, prin urmare, proprietatea nu are nicio importanță pentru activitățile de recreere. La 16 octombrie 2008, Consiliul de Administrație al Județeanului ( länsstyrelsen ) din Stockholm a susținut decizia privind recursul. La un moment dat după ce reclamantul a cumpărat proprietatea, el solicită Comitetului pentru Clădire și Mediu să-i acorde un permis de construcție, ceea ce a făcut la 28 iunie 2011. Acesta a remarcat faptul că proprietatea face parte dintr-o zonă de protecție a țărmului, dar că Consiliul are autoritatea de a acorda o scutire de protecție a țărmului. De asemenea, a remarcat că o scutire a fost acordată anterior și că clădirea planificată este bine adaptată la mediul său și la alte clădiri din zonă. În plus, la 11 octombrie 2011, Consiliul a eliberat o nouă scutire de protecție a țărmului, deoarece vechea scutire a fost expirată. Până în acest moment, noi norme au intrat în vigoare, specificand în ce circumstanțele în care Consiliul ar putea acorda o scutire (capitolul 7, secțiunea 18 c, din Codul de mediu (Mijöbalken, 1998:80), care a intrat în vigoare la 1 Iulie 2009). Consiliul și-a bazat decizia pe motivul că proprietatea nu mai a fost considerată de către public ca fiind supusă dreptului de acces public la teren (alemansrätt ) datorită clădirilor de pe proprietățile vecine și, în plus, că drumul a fost astfel încât proprietatea a fost bine separată de zona mai apropiată de țărm. Acesta a considerat, de asemenea, că este necesar să se acorde scutirea pentru a îndeplini alte interese foarte importante (capitolul 7, secțiunea 18 c, punctele 1, 2 și 6 din Codul de mediu). Consiliul nu a specificat ce interese foarte importante au fost celelalte. În ceea ce privește șoseaua, Consiliul a remarcat că era principala rută de transport din zonă, că era pavilionată, că viteza maximă autorizată era de 70 km/oră și că a fost utilizată de autobuzele de transport public. De asemenea, a remarcat că distanța dintre drum și țărm era de 110 metri și că zona mai apropiată de țărm era terenul de fermă, care s-a constatat că are mai puțină valoare în scopul protecției țărmului. În plus, Consiliul a remarcat în mod expres importanța principiului proporționalității și a luat în considerare faptul că reclamantul a cumpărat proprietatea în funcție de hotărârea pozitivă privind permisul de construcție și că a investit în infrastructură pe proprietate și a suportat costuri, printre altele, pentru reglementarea proprietății. De asemenea, s-a constatat că, chiar dacă nu a început să construiască casa pe proprietate atunci când scutirea a expirat, cererea de permis de clădire a fost depusă în termenul limită. În plus, dacă reclamantul nu ar avea voie să construiască o casă pe proprietate, aceasta nu ar fi de nici o valoare pentru el, deoarece nu ar putea fi utilizată în nici un alt scop deoarece întregul proprietate a fost situată în zona de protecție a coastei. Decizia a fost condiționată pentru reclamantul care construiește un gard în jurul proprietății. Decizia a fost supusă revizuirii de către Consiliul de Administrație al Countyului în conformitate cu capitolul 19, secțiunea 3 b, din Codul de Mediu, care, într-o decizie din 16 aprilie 2012, l-a anulat. Acesta a remarcat că, într-o decizie anterioară privind un bun vecin, a anulat o scutire deoarece nu a găsit drumul pentru a separa cu claritate proprietatea din zona mai apropiată de țărm. Hotărârea a fost susținută după apelul instanțelor de mediu. În conformitate cu această decizie, aceasta a constatat că o scutire nu poate fi acordată decât dacă proprietatea în cauză este bine separată de zona mai apropiată de țărm. Acesta a remarcat faptul că în anul 2000, o medie de aproximativ 240 de vehicule (± 40 %) utilizase rutierul zilnic, în comparație cu media de 1.500 de vehicule zilnic pe rețeaua rutieră de stat. Drumul este de 3,8 metri largă și clasificat ca „stradă terțiară”, una dintre cele două clase de „alte drumuri”. Împreună cu decizia anterioară privind proprietatea vecină a câștigat forța legală, a constatat că drumul nu este astfel încât să se acorde o scutire. Consiliul de Administrație a Județeanului a constatat în continuare că proprietatea nu a fost dezvoltată și că cele mai apropiate clădiri din zonă au fost situate la o distanță între 70 și 90 de metri de proprietate. Proprietatea a fost, de asemenea, separată de celelalte proprietăți prin drumuri de acces, un flux și un gard. Având în vedere acest lucru, a considerat că dreptul de acces public la teren nu a fost extins. În cele din urmă, Consiliul nu a fost de acord cu Consiliul de Clădire și Mediu că o scutire a fost necesară pentru a satisface alte interese foarte importante. Aceste interese trebuie să fie foarte speciale, mai mult sau mai puțin unice și ar trebui aplicate restrictiv. Potrivit comitetului, nu s-au aplicat astfel de interese în acest caz. Acesta nu a găsit alte motive de scutire. În ceea ce privește principiul proporționalității, acesta a remarcat că Curtea de Apel pentru mediu (Mark-och miljööverdomstolen ) a constatat într-o hotărâre din 3 iunie 2011 (cazul nr. M. 9745-10) că nu s-a putut acorda o scutire pe baza intereselor persoanei în cazul în care nu s-au îndeplinit condițiile din capitolul 7, secțiunile 18c și d, din Codul de Mediu și a adăugat, de asemenea, că o scutire nu ar fi în conformitate cu scopul protecției țărmului în ceea ce privește dreptul de acces public la terenuri. Reclamantul a apelat împotriva hotărârii Curții de Mediu (Marc-och miljödomstolen El a susținut că condițiile de acordare a unei scutiri sunt îndeplinite. Când a fost creat proprietatea, s-a constatat că este potrivită pentru scopuri rezidențiale. De asemenea, a fost supuse reglementării proprietăților în 2011 pentru a permite un drum de acces care era acum construit pe proprietate. Faptul că proprietatea a fost creată prin împărțire a fost, în sine, un motiv pentru a acorda o scutire. El a avut, de asemenea, un interes foarte urgent de a avea o scutire acordată, deoarece altfel ar suferi pierderi financiare considerabile. În plus, proprietatea a fost bine separată de drum. Zona de nord a drumului a fost, de asemenea, folosită într-un mod care a făcut de nici un folos pentru protecția țărmului. Faptul că existau deja clădiri, drumuri de acces, alte drumuri și garduri a făcut zona inadecvată pentru scopuri publice de recreare. O clădire pe proprietatea sa nu ar afecta, în plus, accesibilitatea zonei mai apropiate de țărm. La 18 octombrie 2012, Curtea de Mediu a susținut decizia Consiliului. Acesta a constatat că Curtea de Apel pentru Mediu, într-o altă hotărâre din 17 iunie 2011 (cazul nr. M 214-11), a găsit un drum cu o viteză maximă autorizată de 70 km/oră (de exemplu aceeași ca și drumul în cauză) care în 2003 a fost utilizat într-o medie de aproximativ 420 vehicule (± 31 %) pe zi (care este mai mult decât drumul în cauză) pentru a nu fi astfel încât proprietatea să se separe în mod clar de zona mai apropiată de țărm. Deși drumul din acest caz a fost principala rută de transport din zonă și utilizată de transportul public, nu s-a constatat că aceasta a separat în mod clar proprietatea de zona cea mai apropiată de țărm. În ceea ce privește celelalte motive de scutire, instanța a susținut integral decizia Consiliului. Faptul că proprietatea a fost creată prin împărțire nu mai era un motiv pentru a acorda o scutire. Acesta a împărtășit, de asemenea, concluzia Consiliului că nu a fost posibilă acordarea unei scutiri bazate numai pe interesele persoanei în cazul în care condițiile din capitolul 7, secțiunile 18c și d, nu au fost îndeplinite. Reclamantul a apelat împotriva hotărârii în fața Curții de Apel privind mediul de mediu, care a refuzat concedierea de recurs la 29 ianuarie 2013. El a apelat în continuare în fața Curții Supreme care, într-o decizie din 26 aprilie 2013, a constatat că nu este posibilă apelarea împotriva deciziei și, prin urmare, a respins recursul. Întrebări referitoare la zonele de protecție a țărmului sunt reglementate de capitolul 7 din Codul de mediu și dispozițiile relevante pentru acest caz, după caz, în momentul respectiv, sunt următoarele. Capitolul 7 Secțiunea 13 „Protecția scurtă se aplică de către mare, lacurilor și cărțile de apă. Scopul protecției țărmului este, pe termen lung: 1. asigurarea accesului public la zonele de țărm și 2. menținerea unor condiții bune de viață pentru speciile de plante și animale pe teren și în apă.” Secțiunea 14 „Terenurile și zonele apei sunt protejate până la 100 de metri de țărm la nivelul normal mediu al apei (zona de protecție pe teren). În fiecare caz, Consiliul de Administrație al Comitatului poate extinde această zonă la cel mult 300 de metri de țărm, dacă este necesar, pentru a îndeplini oricare dintre scopurile protecției țărmului. ...” Secțiunea 15 „Se interzice următorul punct în zonele de protecție a țărmului: 1. erecția unor noi clădiri; ...” Secțiunea 18 b „Municipiul poate, în fiecare caz, acorda o scutire de la interdicțiile enumerate în secțiunea 15 în circumstanțe speciale, cu condiția ca scutirea să aibă legătură cu o altă situație decât cele enumerate în secțiunea 18 a, punctele 1 și 2.” Secțiunea 18 c „În calitate de circumstanțe speciale în examinarea unei chestiuni de suspendare sau de scutire de protecție a țărmului, aceasta poate fi luată în considerare numai dacă suprafața în cauză de suspendare sau de scutire: 1. este deja utilizată astfel încât suprafața să nu aibă importanță în scopul protecției țărmului, 2. prin un drum, cale ferată, clădiri, activități sau o altă formă de exploatare este bine separat de zona mai apropiată de țărm, ... 6. trebuie folosit pentru a satisface alte interese foarte importante. ...” Secțiunea 25 „În ceea ce privește examinarea aspectelor referitoare la zonele protejate menționate în prezentul capitol, se iau în considerare interesele private. Restricțiile drepturilor persoanelor private de a utiliza teren sau apă în temeiul clauzelor de salvgardare prevăzute în prezentul capitol nu trebuie, prin urmare, să fie mai stricte decât este necesar pentru a atinge scopul protecției.” COMPLAINT Reclamantul se plâng, în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, că autoritățile interne nu și-au luat în considerare interesele atunci când decide problema scutirii de protecție a țărmului, restricționând astfel utilizarea proprietății sale într-un mod disproporționat și în încălcarea drepturilor de proprietate. Prin nevoia de a convoca statul suedez în fața instanțelor civile sau de a cere Cancelarului de Justiție să-i acorde compensații pentru presupusa încălcare a drepturilor Convenției sale, reclamantul a epuizat măsurile interne de care are acces? Având în vedere argumentele autorităților interne și ale instanțelor, ar fi eficace o astfel de remediere în acest caz? În sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1, a fost necesară interferența cu bucuria pașnică a bunurilor reclamantului pentru a controla utilizarea bunurilor în conformitate cu interesul general?

Communicated on 8 September 2014

FIFTH SECTION

Application no. 36557/13

Ola HJELM

against Sweden

lodged on 29 May 2013

STATEMENT OF FACTS

The applicant, Mr Ola Hjelm, is a Swedish national, who was born in

1954 and lives in Lidingö.

A.

The circumstances of the case

The facts of the case, as submitted by the applicant, may be summarised as follows.

On 23 April 2010 the applicant purchased the property Närtuna-Ubby 2:15 in the municipality of Norrtälje (hereafter “the property”). The property is part of a shore protection area (

strandskyddsområde

) whose purpose is to ensure public access to outdoor recreation facilities, including to shores and beaches, and to maintain good living conditions for plant and animal species on land and in water.

On 13 December 2007, a time-limited exemption from shore protection had been issued by the Building and Environmental Board (

Bygg- och miljönämnden

) of the Municipality of Norrtälje. It had included a positive advance ruling regarding the right to build a house on the property, meaning that a request for a building permit filed within two years of the decision should be granted. The Board had found that the property was already clearly separated by a road from the area closest to the shore and the property was therefore of no importance to recreational activities.

On 16 October 2008, the County Administrative Board (

länsstyrelsen

) in Stockholm had upheld the decision on appeal.

At some point after the applicant had bought the property, he requested the Building and Environmental Board to grant him a building permit, which it did on 28 June 2011. It noted that the property was part of a shore protection area but that the Board had the authority to grant an exemption from shore protection. It also noted that an exemption had previously been granted and that the planned building was well adapted to its surroundings and other buildings in the area.

Moreover, on 11 October 2011, the Board issued a new exemption from shore protection since the old exemption had expired. By this time, new rules had entered into force, specifying in which circumstances the Board could grant an exemption (Chapter

7, section 18 c, of the Environmental Code (

Miljöbalken

, 1998:80), which entered into force on 1

July 2009). The Board based its decision on the grounds that the property was no longer considered by the public to be subject to the right of public access to land (

allemansrätt

) due to the buildings on the neighbouring properties and, moreover, that the road was such that the property was well separated from the area closest to the shore. It also considered that it was necessary to grant the exemption in order to meet other very important interests (Chapter 7, section 18 c, points 1, 2 and 6 of the Environmental Code). The Board did not specify what the other very important interests were. As regards the road, the Board noted that it was the main transportation route in the area, that it was paved, that the maximum authorised speed was 70 km/hour, and that it was used by public transport buses. It also noted that the distance between the road and the shore was 110 metres and that the area closest to the shore was farmland, which was found to have less value for the purpose of shore protection.

Furthermore, the Board expressly noted the importance of the principle of proportionality and thus took into consideration the fact that the applicant had bought the property in the light of the positive advance ruling regarding the building permit and that he had invested in infrastructure on the property and had incurred costs,

inter alia,

for the property regulation. It further found that even though he had not started to build the house on the property when the exemption expired, the request for a building permit had been filed within the time-limit. Moreover, if the applicant were not allowed to build a house on the property, it would be of no value to him at all since it could not be used for any other purpose because the entire property was located within the shore protection area. The decision was conditional on the applicant building a fence around the property.

The decision was subject to review by the County Administrative Board according to Chapter 19, section 3 b, of the Environmental Code which, in a decision of 16 April 2012, quashed it. It noted that, in a previous decision concerning a neighbouring property, it had quashed an exemption since it did not find the road to separate clearly the property from the area closest to the shore. The decision had been upheld upon appeal by the environmental courts. In line with that decision, it found that an exemption could only be granted if the property in question was

well

separated from the area closest to the shore. It noted that in the year 2000, an average of approximately 240 vehicles (± 40 %) had used the road daily, compared to the average 1,500 vehicles daily on the state road network. The road was 3.8 metres wide and classed as a “tertiary road”, one of two classes of “other roads”. Together with the fact that its previous decision regarding the neighbouring property had gained legal force, it found that the road was not such that an exemption could be granted.

The County Administrative Board further found that the property was undeveloped and that the nearest buildings in the area were located at a distance of between 70 and 90 metres from the property. The property was also separated from the other properties by access roads, a stream and a fence. In view of this, it considered that the right of public access to land was not extinct. Finally, the Board disagreed with the Building and Environmental Board that an exemption was necessary in order to satisfy other very important interests. Such interests had to be very special, more or less unique, and should be applied restrictively. According to the Board, no such interests were applicable in the present case. It found no other grounds for an exemption.

As regards the principle of proportionality, it noted that the Environmental Court of Appeal (

Mark- och miljööverdomstolen

) had found in a judgment of 3 June 2011 (case no. M

9745-10) that it was not possible to grant an exemption based only on the interests of the individual if the conditions in Chapter 7, sections 18 c and d, of the Environmental Code were not met. It also added that an exemption would not be consistent with the purpose of shore protection regarding the right of public access to land.

The applicant appealed against the decision to the Environmental Court (

Mark- och miljödomstolen

). He argued that the conditions to grant an exemption were met. When the property was created, it had been found to be suitable for residential purposes. It had also been subject to property regulation in 2011 in order to allow for an access road that had now been constructed on the property. The fact that the property had been created through partition was in itself a reason to grant an exemption. He also had a very urgent interest in having an exemption granted since he would otherwise suffer considerable financial loss. Moreover, the property was well separated by the road. The area north of the road was also used in a way that made it of no use for shore protection. The fact that there were already buildings, access roads, other roads and fences made the area unsuitable for public recreational purposes. A building on his property would moreover not affect accessibility of the area closest to the shore.

On 18 October 2012, the Environmental Court upheld the Board’s decision. It found that the Environmental Court of Appeal, in another judgment on 17 June 2011 (case no. M 214-11), had found a road with a maximum authorised speed of 70 km/hour (namely the same as the road in question) that in 2003 was used by an average of approximately 420 vehicles (± 31 %) on a daily basis (that is more than the road in question) not to be such that it clearly separated that property from the area closest to the shore. Even though the road in the present case was the main transportation route in the area, and used by public transport, it was not found to be such that it clearly separated the property from the area closest to the shore. As regards the other grounds for exemption, the court upheld the Board’s decision in full. The fact that the property had been created through partition was no longer a reason to grant an exemption. It also shared the Board’s conclusion that it was not possible to grant an exemption based only on the interests of the individual if the conditions in Chapter 7, sections 18 c and d, were not met.

The applicant appealed against the judgment to the Environmental Court of Appeal, which refused leave to appeal on 29 January 2013. He further appealed to the Supreme Court which, in a decision of 26 April 2013, found that it was not possible to appeal against the decision and thus dismissed the appeal.

B.

Relevant domestic law

Questions relating to shore protection areas are regulated by Chapter 7 of the Environmental Code and the provisions relevant to the present case, as applicable at the relevant time, are the following.

Chapter 7

Section 13

“Shore protection applies by the sea, lakes and watercourses.

The purpose of shore protection is to, in a long term:

Section 14

“Land and water areas shall be protected up to 100 metres from the shore at the normal average water level (shore protection area). The County Administrative Board may in each case extend this area to not more than 300 metres from the shore, if this is necessary in order to fulfil any of the purposes of shore protection.

...”

Section 15

“The following shall be prohibited in shore protection areas:

...”

Section 18 b

“The municipality may in each case grant an exemption from the prohibitions listed under section 15 in special circumstances, provided that the exemption concerns some other situation than those listed in section 18 a, points 1 and 2.”

Section 18 c

“As special circumstances when examining a question of suspension of or exemption from shore protection, it can only be considered if the area concerned by the suspension or the exemption:

...

...”

Section 25

“In connection with the consideration of matters relating to protected areas referred to in this chapter, private interests shall also be taken into account. Restrictions on the rights of private individuals to use land or water under safeguard clauses provided in this chapter must therefore not be more stringent than is necessary in order to achieve the purpose of the protection.”

COMPLAINT

The applicant complains under Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention that the domestic authorities failed to take his interests into account when deciding the question of exemption from shore protection, thereby restricting his use of his property in a disproportionate manner and in violation of his property rights.

QUESTIONS TO THE PARTIES

1.

By failing to summon the Swedish State before the civil courts or request the Chancellor of Justice to grant him compensation for the alleged violation of his Convention rights, has the applicant exhausted the domestic remedies available to him? In view of the domestic authorities and courts’ reasoning, would such a remedy be effective in the present case?

2.

Was the interference with the applicant’s peaceful enjoyment of possessions, within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1, necessary to control the use of property in accordance with the general interest?