S.C. Antares Transport S.A. și S.C. Transroby S.R.L. împotriva României

Reclamanții sunt societăți comerciale autorizate să furnizeze servicii în domeniul transportului de pasageri. Ele sunt situate în Râmnicu-Vâlcea. La 23 septembrie 2004, Consiliul județului Vâlcea a adoptat o decizie care a stabilit un program de transport de pasageri pentru zona locală pentru o perioadă de trei ani. În cadrul programului, ruta Drăgășani – Băbeni – Râmnicu-Vâlcea a fost considerată un traseu individual. În urma unei oferte publice, o asociere constituită din două societăți a fost acordată o licență pentru transportul de pasageri pe această rută. La 15 aprilie 2005, Consiliul județului Vâlcea și-a modificat decizia anterioară și a adoptat un nou program de transport de pasageri pentru o perioadă de trei ani, cuprinzând 2005-2008.

În cadrul noului program, ruta Drăgășani – Băbeni – Râmnicu-Vâlcea a fost grupată împreună cu alte șase rute. O altă ofertă publică a avut loc, iar societățile solicitante au prezentat o ofertă pentru grup. Acestea au primit ulterior licențe pentru exploatarea serviciilor de transport public pentru cele șapte rute din grup. La 24 mai 2005, una dintre cele două societăți care și-a pierdut licența pentru Drăgășani – Băbeni – Ruta Râmnicu-Vâlcea a cerut instanțelor să anuleze decizia Consiliului județului Vâlcea din 15 aprilie 2005 și să oblige autoritățile locale să adopte o nouă decizie în care ruta în cauză ar putea fi considerată din nou ca o rută individuală. Prima societate solicitantă a solicitat (și a fost acordată) permisiunea de a interveni în cadrul procedurii pentru a-și apăra propriile interese.

Prin intermediul argumentelor sale, societatea reclamantă a susținut că decizia adoptată de consiliu la 15 aprilie 2005 este în conformitate cu legea și a solicitat Curții de județ Argeș să respingă acțiunea. 10. La 13 februarie 2006, Curtea județului Argeș a susținut că, prin gruparea de rute, Consiliul județului a acționat arbitrar și a avut acces limitat altor concurenți pe piața transporturilor publice. Curtea a considerat că rutele au fost regrupate fără nicio considerație economică sau geografică. Prin urmare, instanța a ordonat consiliului județului să reanalyze ruta nr. 047 (viata Drăgășani – Băbeni – Râmnicu-Vâlcea), și de a trece la o nouă licitație publică a rutei ca o rută individuală.

Curtea a folosit următoarele termeni: „Considerăm că, prin agruparea acestor rute, crearea unui monopol pe piața transportului rutier a fost încurajată, încălcând astfel principiile liberă concurenței. În concluzie, instanța consideră că este necesar să se anuleze parțial hotărârea nr. 63/15.04.2005 privind aprobarea programului de transport de pasageri... pentru perioada 2005-2008 în ceea ce privește oferta 27, grup de rute nr. 11, rută nr. 047 Drăgășani – Băbeni– Râmnicu-Vâlcea.

Având în vedere că ... Ordine nr. 1842/2001 a fost abrogat prin Ordonanța nr. 1987/2005 ..., rezultă că acuzatul ar trebui să re-analyze ruta 047 Drăgăși-Băbeni-Râmnicu-Vâlcea ca cale individuală în vederea acestor dispoziții juridice și, având în vedere rezultatele, să treacă la o nouă ofertă publică.” 11. Prima societate solicitantă a depus un recurs asupra punctelor de drept (recurs) împotriva acestei hotărâri, susținând că reclamantul nu a dovedit existența unui interes legitim pentru cererea sa și că anularea parțială a unei oferte publice ar fi ilegală. 12. La 28 iunie 2006, Curtea de Apel Pitești a respins primul recurs al societății reclamante privind punctele de drept cu efect final.

Curtea a explicat că există condiții prealabile impuse de lege care trebuiau îndeplinite înainte de a lua o decizie de grupare a anumitor rute de transport de către o autoritate locală. Având în vedere faptul că, în cazul actual, aceste cerințe nu au fost respectate, instanța inferioară a anulat corect decizia administrativă în cauză în contextul cererii de față, și anume în ceea ce privește ruta nr. 047. Curtea de Apel a explicat că instanța inferioară a ordonat consiliului județului să efectueze o analiză a cărei rută nu. 047 ar putea fi grupate împreună cu alte rute, în conformitate cu dispozițiile legale în vigoare. În sfârșit, instanța a susținut că nerespectarea acestor obligații ar oferi celor ale căror interese au fost afectate negativ dreptul de a solicita reparare pentru orice prejudiciu consecunt.

13. La 6 iulie 2006, Consiliul județului Vâlcea a adoptat o nouă decizie; modificarea programului de transport public pentru perioada 2005-08 prin punerea la licitație publică a tuturor șapte rute din grupul nr. 11 ca rute individuale. În consecință, la 26 iulie 2006, societățile solicitante au primit o scrisoare din partea Autorității Română de trafic (Autorita Rutieră) informand-le că au trebuit să își predea licențele pentru întregul grup de șapte rute în termen de treizeci de zile de la decizia finală într-o nouă ofertă publică. 14. La 15 iunie 2007, noua ofertă publică a fost organizată pentru cele șapte rute în cauză. Societățile solicitante nu au participat.

15. La 2 octombrie 2006, societățile solicitante au depus o procedură administrativă care solicită anularea deciziei luate de Consiliul județului Vâlcea la 6 iulie 2006. Acestea au susținut că Curtea județului Argeș, prin hotărârea sa din 13 februarie 2006, a ordonat analiza ca o rută individuală dintr-o singură rută din grupul celor șapte. În plus, au susținut că, prin retragerea licențelor pentru cele șase rute rămase și prin organizarea unei noi oferte publice pentru toate rutele din grup, autoritățile au acționat ilegal. 16. La 23 ianuarie 2007, Tribunalul județului Vâlcea a respins plângerea societăților reclamante. Curtea a susținut că hotărârea atacată a fost adoptată în conformitate cu hotărârea din 13 februarie 2006, dar și în conformitate cu noile reglementări adoptate de Ministerul Transporturilor; regulamente care nu mai prevăd posibilitatea de a regrupa rutele în scopuri economice sau geografice.

17. Apelul societăților reclamante privind punctele de drept împotriva acestei hotărâri a fost respins, cu efect final, de către Curtea de Apel Timișoara la 6 decembrie 2007. Curtea de Apel a considerat că instanța inferioară a efectuat o analiză corectă a faptelor. 18. Președintele comitetului a trei judecători a adăugat la hotărârea un aviz separat discordant cu privire la recursul privind punctele de drept. El a considerat că, prin adoptarea deciziei din 6 iulie 2006, Consiliul județului Vâlcea nu a pus în aplicare în mod corespunzător hotărârea din 13 februarie 2006, și a încălcat, prin urmare, dreptul societăților solicitante la proprietate garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

Judecătorul a explicat că societățile solicitante au participat la o ofertă publică și au câștigat dreptul de a exploata grupul de șapte rute în cauză. Deși consiliul județului a fost ordonat prin hotărâre finală de a reanaliza doar una dintre rutele de mai sus ca un traseu individual, ei au adoptat fără nicio bază juridică o nouă decizie care a considerat toate traseele individuale. 19. La 5 octombrie 2006, prima societate solicitantă a solicitat în fața instanței administrative anularea hotărârii Autorității de Transport din România din 26 iulie 2006 de a retrage licențele pentru întregul grup de rute. Prima societate solicitantă a solicitat, de asemenea, suspendarea executării acestei decizii până la eliberarea unei hotărâri finale în acest caz.

20. Prima societate solicitantă a susținut că decizia atacată l-a împiedicat pe acesta și pe asociatul său (a doua societate solicitantă) să participe la următoarea licitație publică pentru aceeași rută. Societățile solicitante au susținut, de asemenea, că retragerea licențelor lor nu a fost în conformitate cu art. 65 din Ordinul nr. 1987/2005, care stabilește motivele pentru care licențele pot fi retrase. 21. La 18 decembrie 2006, Curtea de Apel Pitești a respins acțiunile prezentate de prima societate solicitantă. Curtea a susținut că reclamantul nu a demonstrat daunele presupuse cauzate de decizia Autorității de Transport din România, deoarece ar putea participa la noua ofertă. În plus, nu a existat nici o dovadă că societatea reclamantă ar fi împiedicată să participe la noua ofertă.

În plus, instanța a explicat că, în cazul în care societatea reclamantă se consideră prejudecată de actul administrativ care este în litigiu, ar putea solicita daune de către cei răspunzători pentru orice pierdere consecintă. 22. Prima societate solicitantă a depus un recurs asupra punctelor de drept împotriva acestei hotărâri. Acesta a afirmat că licențele pentru întregul grup de rute nu au putut fi retrase în mod legal, deoarece nu toate au fost anulate de o hotărâre. Prima societate solicitantă a susținut că, în conformitate cu art. 66 din Ordinul nr. 1987/2005, o societate a cărei licență pentru o anumită rută a fost retrasă nu a putut participa la o ofertă nouă pentru aceeași rută.

23. La 25 aprilie 2007, Curtea Înaltă de Cassare și Justiție a hotărât să permită cererea primei societăți solicitante și a anulat parțial decizia Autorității Române de Trafic, care a fost susținută numai în ceea ce privește licența pentru rută nr. 047. Curtea Înaltă a considerat că licențele deținute de societatea reclamantă pentru celelalte șase rute de ofertă 27, grupul nr. 11 a constituit „posesiuni” în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție și că nu există niciun motiv pentru a-și ordona mandatul prin intermediul unui act administrativ.

5. The applicants are commercial companies authorised to provide services in the area of passenger transport. They are located in Râmnicu-Vâlcea. 6. On 23 September 2004 Vâlcea County Council adopted a decision which set out a programme of passenger transport for the local area for a period of three years. Within the programme, the Drăgășani – Băbeni – Râmnicu-Vâlcea route was considered as an individual route. Following a public tender, an association consisting of two companies was granted a licence to transport passengers along that route. 7. On 15 April 2005 Vâlcea County Council modified its previous decision and adopted a new programme of passenger transport for a period of three years, covering 2005 to 2008. Within the new programme, the Drăgășani – Băbeni – Râmnicu-Vâlcea route was grouped together with six other routes.

Another public tender took place, and the applicant companies submitted a tender for the group. They subsequently received licences to operate public transportation services for the seven routes in the group. 8. On 24 May 2005 one of the two companies which lost their licence for the Drăgășani – Băbeni – Râmnicu-Vâlcea route asked the courts to annul Vâlcea County Council’s decision of 15 April 2005, and to oblige the local authorities to adopt a new decision in which the route in question could again be considered as an individual route. 9. The first applicant company requested (and was granted) leave to intervene in the proceedings in order to defend its own interests. Through its submissions, the applicant company argued that the decision adopted by the council on 15 April 2005 was in accordance with the law, and asked the Argeș County Court to dismiss the action.

10. On 13 February 2006 the Argeș County Court held that, by grouping routes together, the county council had acted arbitrarily and had limited access for other competitors in the public transport market. The court considered that the routes had been grouped together without any economic or geographical considerations. The court therefore ordered the county council to re-analyse route no. 047 (the Drăgășani – Băbeni – Râmnicu-Vâlcea route), and to proceed to a new public tender of the route as an individual route. The court used the following terms: “We consider that, by grouping together these routes, the creation of a monopoly on the road transport market was encouraged, thereby breaching the principles of free competition.

In conclusion, the court holds that it is necessary to partially revoke decision no. 63/15.04.2005 on the approval of the programme for passenger transport... for the period 2005 to 2008 in respect of offer 27, group of routes no. 11, route no. 047 Drăgășani– Băbeni– Râmnicu-Vâlcea. Considering that ... Order no. 1842/2001 was repealed by Order no. 1987/2005 ..., it follows that the defendant should re-analyse route 047 Drăgășani-Băbeni-Râmnicu-Vâlcea as an individual route in view of these legal provisions and, taking into account the results, proceed to a new public tender.” 11. The first applicant company lodged an appeal on points of law (recurs) against this judgment, arguing that the plaintiff had not proved the existence of a legitimate interest for its request, and that the partial annulment of a public tender would be unlawful.

12. On 28 June 2006 the Pitești Court of Appeal rejected the first applicant company’s appeal on points of law with final effect. The court explained that there were preconditions imposed by law which had to be fulfilled before a decision to group together certain transport routes could be taken by a local authority. Bearing in mind that in the current case those requirements had not been observed, the lower court had correctly annulled the administrative decision in question in the context of the request before it, namely in respect of route no. 047. The Court of Appeal explained that the lower court had ordered the county council to conduct an analysis of whether or not route no. 047 might be grouped together with other routes, in compliance with the legal provisions in force.

Lastly, the court held that non-compliance with those obligations would give those whose interests had been negatively affected the right to request reparation for any consequent damage. 13. On 6 July 2006 Vâlcea County Council adopted a new decision; modifying the programme of public transport for the period 2005-08 by putting out to public tender all seven routes from group no. 11 as individual routes. Consequently, on 26 July 2006 the applicant companies received a letter from the Romanian Traffic Authority (Autoritatea Rutieră Română) informing them that they had to hand over their licences for the entire group of seven routes within thirty days of the final decision in a new public tender.

14. On 15 June 2007 the new public tender was organised for the seven routes in question. The applicant companies did not participate. 15. On 2 October 2006 the applicant companies lodged administrative proceedings requesting the annulment of the decision made by Vâlcea County Council on 6 July 2006. They argued that the Argeș County Court, by its judgment of 13 February 2006, had ordered the analysis as an individual route of only one route out of the group of seven. They further alleged that, by withdrawing their licences for the remaining six routes and organising a new public tender for all of the routes in the group, the authorities had acted unlawfully. 16. On 23 January 2007 the Vâlcea County Court rejected the applicant companies’ complaint.

The court held that the contested decision had been adopted in accordance with the judgment of 13 February 2006, but also in compliance with new regulations adopted by the Ministry of Transport; regulations which no longer provided for the possibility of grouping routes together for economic or geographic purposes. 17. The applicant companies’ appeal on points of law against that judgment was rejected with final effect by the Timișoara Court of Appeal on 6 December 2007. The Court of Appeal considered that the lower court had made a correct analysis of the facts. 18. The president of the panel of three judges added a separate dissenting opinion to the judgment on the appeal on points of law.

He considered that, by adopting the decision of 6 July 2006, Vâlcea County Council had not properly enforced the judgment of 13 February 2006, and had therefore breached the applicant companies’ right to property guaranteed by Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention. The judge explained that the applicant companies had participated in a public tender, and had won the right to exploit the group of seven routes in question. Although the county council had been ordered by final judgment to reanalyse only one of the routes above as an individual route, they had adopted without any legal basis a new decision which considered all of the routes individually. 19. On 5 October 2006 the first applicant company requested before the administrative court the annulment of the Romanian Traffic Authority’s decision of 26 July 2006 to withdraw its licences for the entire group of routes.

The first applicant company also requested that the enforcement of that decision be suspended pending the delivery of a final judgment in the case. 20. The first applicant company argued that the contested decision prevented it and its associate (the second applicant company) from participating in the next public tender for the same route. The applicant companies further argued that the withdrawal of their licences had not been in compliance with Article 65 of Order no. 1987/2005, which set out the grounds on which licences could be withdrawn. 21. On 18 December 2006 the Pitești Court of Appeal rejected the action as submitted by the first applicant company. The court held that the applicant had not proved the alleged damage caused by the decision of the Romanian Traffic Authority, since it could participate in the new tender.

In addition, there was no proof that the applicant company would be prevented from participating in the new tender. The court further explained that, should the applicant company consider itself prejudiced by the administrative act which was in dispute, it could request damages from those responsible for any consequent loss. 22. The first applicant company lodged an appeal on points of law against that judgment. It alleged that the licences for the entire group of routes could not be lawfully withdrawn, since not all of them had been annulled by a court judgment. The first applicant company argued that, in accordance with Article 66 of Order no. 1987/2005, a company whose licence for a certain route had been withdrawn could not participate in a new tender for the same route.

23. On 25 April 2007 the High Court of Cassation and Justice decided to allow the first applicant company’s request, and partially annulled the decision of the Romanian Traffic Authority, which was upheld only in respect of the licence for route no. 047. The High Court considered that the licences held by the applicant company for the other six routes of offer 27, group no. 11 constituted “possessions” within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention, and that there was no reason to order their remittal through an administrative act.